国土空间规划下实用性村庄规划策略

1、国土空间规划下实用性村庄规划策略（下）村庄规划的基本思路1.技术路线首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看， 更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸 清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判 断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方 面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而 言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分 类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不 同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性 地进行居民点的详细设计。详细设计（居民

2、点）I村庄规划伟旭）村庄规划的技术路线城#划者乡村振兴乡村愉色多村引is乡村/按乡村产业乡村人口规划总平面民居户型设计公共设施基础设施道路停车设施绿化环境设计公共空间设计2.内容体系从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。 具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、 居民点规划以及近期建设规划几大板块。村庄总陶布局规坝设施配套居民点规划近期规划物掴和永久基本密发展目标国士空WJ嫁台整治产业空间村庄设施和生荐修引导配套理划近期实施保拍和特白凤蝙弓【导农村居民点规圳设 th豺寿迎优代工业 用姓布尽海一支

3、 侍亡业耻 蔻展村庄规划的内容体系3.成果呈现成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使 老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式， 来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前一些省的要求是“两 图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和 规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规 划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行 备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国 土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道 路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内

4、 容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际 需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综 合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面 的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳 入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。当前村庄规划编制的问题思考1.如何实现“城规”与“土规”的技术融合乡村地区的“多规合一”，核心是“城规”与“土规”的融合， 难点是解决村庄建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题， “城规”突出了村庄建设空间的精细管理，注重村庄设施建设、环境 整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控；“土规”强调全过

5、 程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指 导性不强。如何创新技术编制方法，实现“城规”与“土规”的融合，关键 是要处理好保护与建设的关系。首先要融入土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方 面的管控要求；其次要融合村庄建设规划在居民点用地布局、农居环 境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势； 最后要整合多源数据，确保成果底数一致，真正实现“一本规划、一 张蓝图管到底”。2.如何处理“三调”与“空间规划”用地分类的基数转换统一标准、统一底数是国土空间规划体系下村庄规划的基本要求。依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作方案，“三调”将 用地

6、分类分为13个一级地类、73个二级地类。依据市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行）的 送审稿，国土空间规划将用途分类分为28个一级地类、102个二级 地类、24个三级地类，两者的底数和标准不一致。鉴于村庄规划编 制须以“三调”成果作为基础底图，但两者分类标准不同，通过将两 者用地分类进行比对分析发现，两者可以有效转换，包括以下四种对 应类型：二级类三概类0303红ma0304030618湿地湿地0402沼泽草地0603ata17采矿盐田用地1105沿海砌1106内政余18湿地11080101耕地0102沼洋地水田水漪地01耕地0103早地种植区用地02102010202茶园020302

7、0402帐回用地0301林地叫0302乔木林地mm0503050307040103林地其mi地草地04030404人工牧草地MteW1908牧草地商服用地商业服务用地06H1商:06剧主用地11道路与交通设 施用地0508物流仓硒 地10物流仓晌也红180118021702滩涂1S03沼洋1502天然收章地0401人工牧革地040219050801050208030804农村游克接樗用地08050806其他商服用地城镯睥砸批发市场用地娱乐康体用地其他草地商业蹒用地商务办公用地060106021106100110021003060104社区圈设施用地农村睥她加油地类物流仓储用他 二螭倒用地一06

8、0203060204农村社区瓣设旭用也枷坪服务二坡魂_级及二iB捷三级凳0901一虹业用地工矿用地10601工业用地工业用地0902二类工业剧也07住宅用地08公共管理与公共58务用抱0602070107020QH108H20903三类工业用地采矿用抽岫主宅农村宅 基地17采矿兹田用地1701采矿用地060101一娅宅用地0601城魄居住用地060102二类伎宅用地06居住用地060103三敖宅用地0602农村愿住用地060201060202一类宅基地二类宅基她丽文卫07公共管理与公 共服务设施用 地06JB住用地0701行政办公用地0702文化用地0703教育用地07040705体有用地倍疗

9、卫生用成0706社细利用地07070601科研用地城舰住剧也060104社区服努谖施用地0602农村唇住用地060203农村社诙劳设施用地0809公用设施12公用设趣用地15这域基础鼬 用他0810公园与缘 地13缘地与广场 用他07公共管理与公共服务设施用 地1201供福地1202排廊地1203供电用地1204供燃气用地1205供热用地1206通信用地1207广播电视用地1208环卫用地1209消防用地12101211150613011302130307080709防洪用地其他公用设施用地区域公用设施用地公髀地防护缘地广场用地外事用地文物古迷用地1=j射成区土空间用裱分擢0916陶翔地宓1军

10、宇用地1602宗教用地1603安曲地160J强葬用她1网僻备腐用地1G06其栖辑稀用地101001ws&m15叹魏基础设瓶用地1501柱蹈用姬100211道路与登调设庵曲1103城市10K公略用地蓝点域基黜设牖用地1502公路用地蜘瞅傩斓地11道路与玄通没能剧&1101蜘1道路用地1102村庄枣路用地10DS立谨帔务壕站 用地11W交遇枢纽用她1105安通墙站用也1107其他查通嵯推用地1006卷村道路05耳他农用地0502mm15区域基础设威用地1海机瞒地1008毒口缺用地1503暗口鹃头用地1OT915Q5管猝输用他111101河砌面20陆地水域2W1问流刑面1102湖龄面2W2湖湖卜面1

11、103水险R面2003JjcjfeKE11W曲水面OF0504坑埴水面110705051109水工建筑用胞15取城基4出设暗用地150&区域公用凿:施用能111Q冰川;54永女枳雪陆地域珈4冰川因永久枳弯121201无属于破展用地驻实融鹿 功能归类1202Oh且邮毗0501没靠农闻地13QG田欧Q5Q3田炊1ZMBaste耳他苜密保邕地1901ststa&舰1902浮地13061I9W1207欢吨地1WJ棵岩氏她一是对应型，即在“三调”用地分类中有唯一对应的国土空 间规划用地分类，可以直接转换；二是一对多型，即一个“三调”用地分类可以转换成多个国土空 间规划用地分类；三是多对一型，即多个“三调

12、”用地分类可共同转换为一个国土 空间规划用地分类；四是无对应型，即“三调”用地分类无相对应的国土空间规划用 途分类，主要是空闲地，以及国土空间规划用途分类中无相对应的“三 调”用地分类，包括留白用地、渔业用海、交通运输用海等。3.如何科学优化永久基本农田线在村庄规划实践中，部分村庄存在永久基本农田线划定不合理、 不科学等情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村 庄建设用地被划入永久基本农田线内、违法占用永久基本农田等问题。如何在落实最新修订的土地管理法及省级政府有关规定的前 提下，科学优化永久基本农田线，是村庄规划的重要任务。应遵循以 下三个原则：一是总量不减少原则。结合村域内耕地

13、自然质量高低、连片性大 小等因素，补划永久基本农田，确保永久基本农田面积总量不减少， 村域内用地不能自主平衡的，由市县层面统筹平衡。二是实事求是原则。将现行永久基本农田线与最新“三调”成果 叠加处理，可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、 农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。三是农业资源禀赋原则。考虑耕地质量级别、坡度、耕地连片性、 交通便利性、居民点辐射度五个因素，调出分布零散、质量不高等农 业资源禀赋低的耕地。永久基本农田线优化技术思路4.如何做好村庄宅基地的有效管控我国宅基地管理情况复杂，问题比较突出：一是宅基地扩张与闲 置长期并存，乡村空间资源利用存在较大浪费；二是“一户多宅

14、”的 情况普遍；三是农民建房面积大，“一宅超面积”现象普遍；四是缺 乏村庄规划布局，建设散乱无序；五是私下流转现象普遍；六是未批 先建、擅自加层等违章建房现象比较严重。土地管理法第六十二条规定：“农村农民一户只能拥有一处 宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，允许进城落 户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村庄集体经济组织及其成员 盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”如何创新宅基地管控模式，落实 “一户一宅”政策，规范村庄宅基地管理，解决宅基地违法使用，盘 活长期闲置宅基地，同时保障村民合理住房建设的需求，成为村庄规 划编制和管理的难点之一。实用性村庄规划策略当前，我国各地都在积极探索

15、如何编制实用性村庄规划，并相继 发布了一系列村庄规划导则。基于国内十个省（市）级村庄规划导则 的研究，通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较，发现以下特征：（1）十个省（市）均明确要求，村庄规划应包含村庄分类引导、 国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合 整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近 期建设与行动计划等内容；（2）北京、江苏、海南、江西、河南等七个省（市）明确提出， 应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容；（3）江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整 治措施。通过对以上省（市）村庄规划导则编制内容的研究，我们认为

16、编 制实用性村庄规划，应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目 标，可以从全域管控、村庄建设两个维度，总结、提炼编制实用性村 庄规划的八大策略。实用性村庄规划编制体系01刚性与弹性相结合的全域管控维度划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线 思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间 实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、 建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布 局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划+规划 许可”的管控

17、方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业 空间内采用“约束指标+分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、 耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。细化村庄分类管控原则与策略国家乡村振兴战略规划（20182022年）将自然村划分为城 郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而 我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理， 须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。近EI蜻台，迷步擢迁二:! Sttifi用也血界此械整识用也渤拦退出时用也折闻8iH哦空间管控蹇求喧蜡、城芬制备Hi

18、tfttt阳原贝山惜13而,空反秘白、 产业;M白.霞曲!起之，综僭考寄新地域泉化即EKi担辰蒿市， 允许一定皿模的折时吐设用姓堇与提升夭一g ”总屋管控，边界性珪茧原则.允许 一定规祺的新粉建设I寸玖但心领划定才圮这设用地也界，并 巨不电突底建设用妲上电指JT一幽提升类-巷指“总量3,边界不强的贻则：不此 许调整誉设用地边界。村庄讷界内如并原拆19或，也可利用存 兵用也讶行建谁，或ilii丹囚i行至间布尸的原垫血化,咱“总虽旨控.建尝一怖”的晾则，ft许退行遑诣.用地尤 珂催响建，洁兰指建氐用也，H心氛到定胁坊建没用姑涅界， 并且利庄规划建跻卷响利落的堤护，并3有关部门认可度推“近亡堵告、i

19、SKil的原到，不得以任何名熨增饷 建设用地量及点旌足比注没用地中弃，近朋无法爆迁的村止， 苑憬耳H民生芦生活向*词其芯的水、电、M卫等互理设施，以 辰息禅的电房改之福求.柯I土蜜迂原则上由/府主导，报居农 总晨匿：采用土地茧损等料方式和拾旅、瓯步引号F1民向集 中拓在居民或旋镇搜迎、聚强村庄分类空间管控指引（1）城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则，推进 城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村 庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。（2）集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升 类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、 边界管理

20、”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建 设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则， 不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。（3）特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”统筹村庄保护与 发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当 增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空间整合进行建设 用地范围的调整。（4）搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则，不得 以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界，近期无法搬 迁的村庄，须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础 设施，以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导

21、，根据 农民意愿，采用土地置换等多种方式和措施，逐步引导村民向集中新 建居民点或城镇搬迁、聚集。实施乡村全域土地综合整治2019年12月，自然资源部印发关于开展全域土地综合整治试 点工作的通知，提出“以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整 理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间 格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推 乡村全面振兴”。本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念， 提出乡村全域土地综合整治的三点策略：首先，按照“田成方、树成 行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推行高标准农田建设、耕地 提质改造等农用地整治；其次，基于“新

22、增一腾退”挂钩的原则，以 改善人居环境为目的，开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建 设用地整治；最后，实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生 态环境整治与修复。探索宅基地建设管控模式2020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议通过了深 化农村宅基地制度改革试点方案，指出“深化农村宅基地制度改革， 要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房 屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是宅基地建设与管理的法定 依据。乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。（1）遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只 有

23、一个儿子的立一户，父母原则上与儿子合并一户，只能有一处宅基 地；有两个儿子且均满22周岁的立两户，可拥有两处宅基地；出嫁 的女儿原则上不能继承父母的宅基地，但若女婿入赘，女儿可拥有宅 基地的继承权。在保障村民居住需求的基础上，控制宅基地面积（如每户居住面 积为120180平方米），建新必须拆旧，引导原址改建。（2）建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方 式，探索建立阶梯式的征收标准，具体分两种情形进行实施：一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”，且不选择退出的。结 合各自然村实际，协商确定起征面积标准（如每户240平方米），实 行阶梯式累进制收取有偿使用费（例如超过标准面积50平方米

24、，每 年每平方米收取10元的有偿使用费，超过标准面积51100平方米， 每年每平方米收取15元的有偿使用费，以此类推，有偿使用费可采 取逐年缴和几年累计缴的方式）。二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、 收储成本等情况，实行“择位竞价”进行分配（例如按照每平方米 100元的基准价，价格最高不得超过1 000元/平方米），符合申请 条件的村民都可以参与竞价。（3）建立宅基地退出机制。根据不同情况，可采取三种宅基地 退出方式：一是无偿退出，主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒 塌无覆盖的建筑物或构筑物；二是有偿退出，适用于“一户多宅”的 多宅部分（如住房按建筑面积每平方米50200元补偿，杂物房、厕 所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米2050元补偿）；三是流转 退出，对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的，鼓励其在集体经 济组织内部成员间流转、置换、出租，但必须符合土地管理法和 村庄规划的要求。02目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战 略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先， 应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡 村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”