村级治理的现实困惑及展望蔡秋燕

1、村级治理的现实困惑及展望陶庄镇2010年大学生村官、金戈村主任助理蔡秋燕中国九亿农民从农村转移出来，是一个长期而艰难的过程。改善中国农民的生活状况，对于保持中国的稳定与发展，具有基础性的意义。村级治理目标就是要改善农民的生活。一、村级治理的现实困惑“村治”一词可以读作“村民自治，”也可以读作“村级治理”，“治理”是一个目标向善的多主体行动过程，较“村级治理”的涵义要广泛得多。在很短的时间内，“村治”的涵义就由“村民自治”为主变成了“村级治理”为主；由村级治理扩展而来的“村治”研究，就逐步容纳进了较之前多得多的内容；并且，“村治”的涵义还由“村级治理”进一步扩展到“乡村治理”。目前,全国农村实现

2、了村委会干部由最初的委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。大多数省实现了以省为单位统一部署、统一届期、统一选举程序。选举的民主化、规范化程度逐届提高,创造和积累了许多开展经常性民主建设,保障农民行使民主权利的好办法,全国70%以上的农村建立了村民会议和村民代表会议制度,制定了村级治理章程、村规民约、村务公开和民主监督制度。由少数村干部议决村内大事或涉及农民切身利益的大事,已经逐步成为历史。在从典型试点到面上展开、从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一、从对村级治理知之不多到知之较多、从具体操作办法不规范到逐步规范的实践过程中,以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督

3、”为主要内容的村级治理体制框架初步构筑,村级治理精神逐步深入人心,植根于广阔的农村大地。扩大农村基层民主,保证农民直接行使民主权利,是社会主义民主在农村最广泛的实践,也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事,村级治理这一具有中国特色的民主形式,在探索中发展,在前进中完善,开辟了一条党领导农民在基层社会事务管理上当家作主的新路子,为我国的政治文明建设进行了有益的探索和实践。村级治理经过多年的实践取得了明显的成效,但由其复杂性和长期性所决定,目前还存在着一些亟待解决的问题,主要是:1、村民的民主性在实践操作中体现不够通过民主的方式体现村民的意愿是村级治理的

4、核心,但在实践操作中存在着一些差强人意的问题,主要表现在:一是在民主选举中的违法和侵权事件时有发生。如有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生,而是由乡镇政府、党委或村党组织指定;有的村到届不按时改选,原班子不选举就连任;有的村换届选举后,老班子不交工作、不交账,新班子履行不了职责;有的乡镇党委和政府不是依法让村民罢免村委会干部,而是直接用行政命令撤换。二是在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向。如有些村民代表开会前没有同村民沟通,会上发表的只是个人意见;有些村庄在决策重大村务时,既不召开村民会议,也不召开村民代表会议,而是由党组织或村委会,甚至领导人个人说

5、了算。三是在民主管理中存在着不同程度的形式主义。如有些农村村务管理混乱,财务既不让村民参与管理,也不向村民公布情况;有的村村务公开内容不真实,流于形式;有的农村的村级治理章程、村规民约是由少数村干部制定,而不是由干部群众一起讨论制定,而且,约束村民的多,而约束村干部的少。四是在民主监督中存在薄弱环节。如有的农村实行村财由乡镇直接管理,使村民失去了管理和监督村财的权利;有的农村村委会只向村民会议报告工作,但不组织或不许对村委会成员进行评议。有的村委会既不向村民会议报告工作,也不接受村民评议,使得村委会缺乏应有的监督。2、农村村民社会组织化程度低,导致某些地区家族组织取代了村级治理一方面,体现现代

6、民主理念的村级治理需要具有一定的社会组织相适应,孤立和分散的村民难以组织起来以集体行动参与公共事务,影响公共权力,满足个人的社会需求,致使村级治理在某种程度上使流于形式。另一方面,村民个体的分散性使得选举中容易被家族操纵,在村级治理运作过程中出现的家族派系争斗,使村委会选举沦为家族获得权力的工具,从而导致村级治理变为家族组织自治,使村级治理体现的现代民主性原则受到扭曲和变形。3、农民自身民主观念落后,主体意识不强,自我管理能力较差由于农村经济文化长期落后,村民的民主观念、主体意识不强,村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限;有的村民包括村干部不了解实施村级治理的重要意义,不了解自己在

7、村级治理中的权利和义务;有的不能正确理解村级治理,认为自治就是想干什么就干什么,甚至把村级治理同国家法律和政策对立起来;再加上农村封建家族意识和宗法势力的影响,使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作。二、村级治理的展望村级治理是一个长期性的系统工程,需要从多个方面加以完善。1、加强基层民主制度建设,使村级治理真正体现村民的意愿村民的民主性及其意志的体现,主要是通过完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这四个有机统一的环节来实现的,使之真正体现“基层直接民主”和“村民群众自治”的基本原则。在民主选举中,要规范民主选举程序,明确民主选举标准,保证选民在无任何干扰的情况下独立行使自己的选举权

8、利,使民主选举真正做到民主、平等、公开、竞争、合法。在民主决策中,要明确村民代表的权利和义务,细化和完善村民代表会议的民主决策程序,建立明确的议事规则,从维护全体村民的根本利益的立场参与民主决策。在民主管理中,要体现村民的自我管理、自我教育和自我服务。一方面,通过村民会议或者村民代表会议,让村民就村内事务充分发表意见,直接参与管理;另一方面,民主制定村规民约或村级治理章程,由村民和村干部共同监督执行,严格照章办事,对违者要进行批评或必要的处罚。在民主监督中,要保证村民能够依法监督村委会的工作和村干部的行为。监督的形式可以多种多样,如:由村民对村委会或村干部进行民主评议;成立民主理财和村务公开监

9、督小组;设立村务公开栏;对村干部进行任期审计和离任审计;对不称职的村委会干部由村民予以罢免等。2、扩大村民的组织化程度,建立健全各种协会组织农民通过村民委员会实行自治,同时包含了两个方面的要求,一方面,参与影响执掌村域公共权力的村委会活动,如村委会选举、村务决策、村务监督;另一方面,将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台,使农民通过各种组织开展自治活动。以往我们对村级治理的理解只限于前一方面,村级治理主要是围绕村委会组织展开,如村委会选举等。事实上,村级治理的最重要方面和有强大生命力的是后一方面,只是这一方面要依托各种自治组织的产生。随着经济社会发展,我国农村开始出现各种

10、农民基于共同需要和利益而自我形成的社区组织,如经济合作组织、社区民间组织、各种行业协会等。这些组织在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动,实行自我管理、自我教育、自我服务、自我保护,其内在治理机制实行完全的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这些自治组织的产生和形成,有效的提高了农民的组织化程度,能够代表广大农民的利益和要求。3、完善村民代表会议制度,充分发挥村庄民主治理监督作用从目前乡村治理的现实运作来看,人们往往把关注点放在村民代表会议的民主决策功能方面,而忽视了它的民主监督功能。村民代表会议在乡村治理中应同时发挥民主决策和民主监督的功能,这是村级组织体系和权力结构中重要的平衡性力量,起着影响村庄公共权力和代表公共利益的作用。加强民主监督必须完善村民代表会议制度,一是要明确村民代表会议的职能。村民代表会议具有议事的民主性、决策的权威性、监督的群众性、代表的广泛性等特点,这些特点决定了其基本职能:民主讨论与村民重大利益相关的事项并形成决议;对村务、财务进行监督。二是加强村民代表会议的基本制度建设。以村级治理的相关法律法规