我国成品油定价机制存在的问题及改革取向

1、我国成品油定价机制存在的问题及改革取向近期，我国一些地区出现了所谓的“油荒”，许多媒体都作了大量分 析报道，将矛头指向了我国当前的成品油定价机制。那么，究竟该如何评 价当前的定价机制？当前机制存在哪些弊端？定价机制的改革取向应是怎 样？当前成品油定价机制的形成及评价自1998年以来，我国成品油定价机制已经历了三次改革，其中第 三次改革所形成的机制，也就是现行的机制。这个机制是自 2 0 0 1年1 1月份起形成的，那时，国内成品油价格改为以新加坡、鹿特丹、纽约三 地市场成品油交易价格为基础，据典型运杂费及国内关税，加上由国家确 定的成品油流通费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售基准价；

2、再由中石油与中石化在基准价上下浮动8%的范围内，制定出具体的零售 价格。当三地市场前一个月成交价格加权平均后得出的价格波动超过8% 时，国家发改委相应调整国内零售基准价。总体看，前期的成品油定价机制改革基本上是成功的。但要看到，前 期的定价机制改革之所以运行得很不错，兼顾了各方利益，主要得益于改 革时面临一个相对有利的国际环境，那就是国际国内石油供应相对宽松， 油价相对保持平稳。而自2003年国际油价一路飙升后，现有定价机制 便不堪重负，而且，人为压低零售终端价格所带来的负面影响越来越明显。当前成品油定价机制的弊端长期以来，影响国际原油价格的因素主要有三种：石油产量、石油需 求以及为控制石油而

3、进行的政治争夺因素。进入21世纪以来，由于产量 增长幅度有限而需求增加势头不减，再加上政治因素，使得国际石油市场 出现了新的特点：低油价时代将一去不复返，国际社会要适应进入一个高 油价、高成本的年代。这个大环境的变化使得我国原先在石油价格平稳时 期所形成的成品油定价机制的弊端越来越突出，越来越不适应环境变化， 需要重新审视和改革。（一）国际油价的高位运行以及波动的频繁性将使得当前的成品油价 格刚性愈加强烈，只涨不落的矛盾突出。据统计，1999年至今国际油 价涨幅已超过400%。国际原油价格从2002年每桶24美元左右， 上涨到2005年8月的66美元。我国政府也不断对国内成品油价格进 行调整，

4、自2 0 0 4年3月3 1日至今，一年多时间里成品油零价格经历 了七次调整，频率比较大。七次调整中，只有一次是降价，而且社会对降 价反应并不像想象中的好。因为，从2004年10月份开始，国际油价 曾有一段时间的下跌，但国内油价并没有随之下降。而今年5月2 3日进 行降价调整时，国际油价下跌的趋势并不是很明朗。本来，当前的成品油 定价机制是参考国际市场价格变化作相应调整，随市场变动而变动。但由 于国际油价的高位运行以及波动的频繁性使得消费者对国内油价走势的判 断更加固化：只涨不落。这与原先制定的随国际油价走势做出相应调整的 定价机制相悖。（二）成品油价格调整幅度要低于国际油价，还没有真正与国际

5、市场 接轨，容易误导消费行为，很难达到节约能源的目的。虽然国内不断调价，但幅度有限，主要是考虑到高油价对国内经济的冲击和人们的承受能力。 例如，从今年年初至今，国际油价上涨了逾6 0%,已达到6 7美元/桶， 而国内成品油价格经多次调整涨幅也才为22.5%。这种相对较低的成 品油价格，容易误导消费行为，并不利于我国长期的能源供应。一个最显 著的例子是，相对较低的油价助长了一些大排量、高耗能轿车的使用，同 时导致部分地区、部分产业出现经济过热。（三）定价机制易于导致油价倒挂，特别是使得石油加工业亏损严重， 产量上不去，石油零售企业可能会出现油源短缺或“油荒”现象。从上面 的定价机制可以看出，目前

6、国内的原油进口价格已与市场接轨，随之波动； 而成品油零售价格却由于时滞原因，还不能适时进行调整。这个机制在油 价大幅度波动的时候很容易出现所谓的“油价倒挂”现象：国际原油价格 攀升，炼油企业原油采购价格不断上升，而成品油的价格却并没有随之提 高，造成成品油价格低于企业的炼油成本，企业“越炼越亏”。（四）现行定价机制容易激发囤油欲望，助长石油流通体制中的投机 现象。当石油市场供求关系紧张时，根据国际油价的走势，国内销售者很 容易就能够判断国内油价的基本走势:上调还是下调，在做出价格预期后， 就能选择合适的时机进行囤积。在生产环节，由于国内炼油环节还是处于 中石化、中石油两大公司垄断原油炼制阶段（

7、目前全国非国有炼油企业不 足百家），由于配置计划和供应保证等原因，国有炼油企业的巨额关联交 易在客观上无法避免。为减少亏损，两大集团将在自认为可以保证国内供 应的前提下尽可能减少加工量。加工量不能完全兑现，再加上调运不及时 等外部客观原因，可能出现局部甚至全局性资源紧张。一旦短缺，市场力 量将进一步加剧短缺的负面循环。一方面，原油进口不足、炼厂炼能不足 或者消极应对，都难以在短期解决；另一方面，社会加油站由于获取油品 的渠道越来越窄，囤油行为有增无减。即便是中石油、中石化这样的巨头， 也有可能为谋求自身利益最大化而进行囤油、惜售的投机行为，从而对石 油市场的稳定供应产生不利影响。（五）没有真正

8、反映国际油价波动对我国市场的影响，与现实开始脱 节。如何认识成品油定价机制改革（一）定价机制改革应与价格调控相结合，避免定价机制改革成为油 价上调的信号，从而带来价格连锁反应。由于石油价格是上游产品的价格， 很多的下游产品都和石油有着千丝万缕的联系，石油的价格变动成为了牵 一发而动全身的大事，可能带动整个物价指数上升。虽然我国在经历19 73年石油危机以后，抵御高油价冲击的能力明显加强。但是，如果在国 际油价持续上涨时期改革成品油定价机制，很容易被一些企业和个人借机 助长石油涨价，进而抬高其他商品和服务价格，带来价格连锁反应，推动 价格总水平回升甚至上涨。（二）认清石油产业的双重特性，深化成品

9、油定价机制改革既要坚持 市场化改革的取向，又要积极稳妥有序有别分步推进，更要加强政府的监 管作用。石油产业具有竞争性、基础性的双重特性。作为竞争性产业，成 品油价格理论上应在政府宏观调控下，由市场供求形成。具体进程要取决 于市场发育程度。作为基础性行业，成品油价格的变动对所有行业和人民生活有很大影响。因此，对成品油价格放开的进程、时机，是涉及国民经 济全局的问题，要统筹考虑国内外市场能源供求、储备几个环节的可承受 度、价格可控的程度。考虑到近两年石油供求矛盾仍然突出，国际油价在 高位有较大幅度波动等情况，不宜完全放开价格。但仍应坚持改革的市场 化取向，从多方面引进市场竞争，反映市场供求，使政府

10、定价或政府指导 价更加具有灵活性、及时性，更多地反映市场供求的真实变化。（三）现行成品油定价机制是出现“油荒”的必要条件，而不是充分 条件，要解决“油荒”问题，不是单独地改革定价机制本身就能解决的， 必须综合配套解决。“油荒”的出现并不是单纯地由定价机制造成的，即 使成品油价格完全由市场决定，如果国际原油价格持续高涨的话，国内石 油消费将受到影响。在现有两大公司控制进口石油的背景下，不排除为了 降低风险、追求利益最大化，拥有进口权的石油企业尽量控制石油供给量， 同样可能出现“油荒”问题。因此，要解决“油荒”问题，不是单独地改 革定价机制就能解决的，还需要改革整个石油投资、生产、经营体制。但 出

11、现“油荒”肯定说明油价形成机制有问题，必须做出一定的修改。成品油定价机制改革的政策取向目前我国成品油市场尚不是很成熟，成品油批发市场竞争主体不多， 如果现在就完全放开，势必形成少数企业垄断控制，联手赚取超额利润。 还可能使“走私油现象”重新“抬头”，一些企业通过不法手段，从国内 外差价中牟取利润，甚至会造成国内市场的混乱。没有政府定价的风向标， 完全依靠分散市场自主地形成价格，势必存在着一定的盲目性。毕竟，石 油作为基础能源，维系着国民经济的生存与发展，成品油价格改革不能操 之过急，完全开放确实需要一个过程。现阶段如果不加以控制，对消费者 来说可能结果可能更坏。因此，近期成品油定价机制改革的取

12、向只能是在 政府主导下逐步走向市场化定价。从我国成品油价格的形成因素看，主要有以下四个部分：进口原油的 到岸价、炼油厂的出厂价、经销中的批发价或调拨价和最终的零售价。在 这四个部分中，到岸价是完全由国际市场决定的，政府很难管制，其余的 都可以控制住。那么就有两种可能：一种是只管出厂价，其余的批发价、 调拨价、零售价完全放开；二是政府只管零售价，在国际、国内批发价一 定浮动范围内零售价不变。按第一种方法，在实际操作中，可以对炼油企业进行补贴，即不管国 际原油价格如何变动，炼油企业的出厂价格保持在一定幅度浮动，如果原 油价格变动幅度很大，政府要考虑用一定数量的补贴或者减免税费等优惠 政策来支持炼油

13、企业的生产，这种方法意在尽量减少炼油企业由于进口原 油和成品油出厂价格之差所带来的损失，保持其生产的积极性，同时又可 以降低国内市场成品油价格波动幅度。但这种方法也有一定的局限性：目 前我国大多数炼油企业是终端石油公司的加工车间，给炼油企业进行补贴 实际上是给整个石油产业链补贴，不利于把我国石油公司培养成真正具有 竞争力的国际大石油公司；从价格机制上看，则是从国际市场价格机制的 倒退。第二种方法是对批发价、调拨价、零售价等进行一定的控制，这种方 法实际上是对当前价格机制的一种改良：增加零售价浮动的幅度和调整中 准价的频率。一方面加大在零售基准价基础上的成品油价格浮动比例，即 企业在国家确定的零

14、售基准价基础上，可以自行确定的价格浮动比例超过 目前8%的限制。这里面涉及浮动幅度的限制问题，幅度过大无异于完全 放开价格；而不对成品油定价作任何政策性限制，会加大高油价对国内经 济运行产生的负面影响或放大现行成品油定价机制的弊病，因此，对这个 具体幅度还要做仔细研究。另一方面就是在调整中准价的“频率”上作文 章，在国际油价高涨的时期内，将目前“一个月跟踪法”的时间跨度缩短， 改为两周跟踪法，甚至更短。通过加快成品油价格调整的频率，从“滞后 定价”逐步过渡到“实时定价”，从而向更合理的市场规则迈进。这样， 不仅可以矫正被扭曲的成品油市场，减少炼油业的亏损，而且能使各个方 面适应油价的频繁变化，为油价机制的改革创造条件。综观上述改革办法，各有其缺点，不能从根本上解决油价高涨带来的 负面影响以及“油荒”问题，但仔细考究起来，灵活运用两种办法是若干 种成品油定价改革方法中最便于实际操作的方法，也是一个最接近实际的 办法。要想最终解决成品油