划拨权益价(共14页)

1、第PAGE 16页划拨土地使用权权益(quny)基准价评估划拨土地使用权的市场化改革是我国当前乃至未来(wili)相当长一段时期内土地市场及评估管理所要面临的一项重要工作。划拨土地使用权市场化改革必然涉及划拨土地使用权的价值和价格问题，明晰其价值属性和内涵构成，对于推进划拨土地市场化改革，提高土地集约水平，合理分配土地收益具有重要意义。但当前对于划拨土地使用权是否有价以及价格内涵构成、评估确定等问题，理论界和实践部门尚缺乏统一定论，给实践操作带来诸多困难。以下我们通过对划拨土地使用权的价值属性、价格内涵探讨为基础，分析划拨土地使用权价格评估确定方法思路，供萧县实践参考。一、划拨土地(td)使用

2、权权益价格的内涵分析（一）关于划拨土地使用权的价值属性分析根据划拨土地使用权管理暂行办法（国家土地管理局令1992第1号）第二条，划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。目前关于划拨土地使用权的价值属性已经得到社会基本认同。首先1994年颁布的城市房地产管理法明确规定划拨土地使用者要支付土地补偿费、劳动力安置补助费和青苗补助费、拆迁安置费等，因此划拨土地使用权并非都是“无偿”取得的，认为划拨土地使用权是“无偿”取得因此无价值可言的论点是缺乏根据的。其次(qc)，1999年国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见（国土资

3、发1999433号）要求“明确土地权益，显化(xin hu)土地资产，理顺财产关系，加强土地资产运营监管”，指出(zh ch)：“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平”；2001年国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知（国土资发200144号）不仅明确提出“划拨土地使用权价格”的涵义，并对企业的国有划拨土地权益及划拨土地使用权价格与出让土地使用权价格的差异等问题进行了明确，表明划拨土地使用权的价值属性已经得到部门规章层面的明确认可。第三，从物权法等相关法律规定上看，划拨土地使用权的权利人拥有对划拨土地使用权的使用、收益和一定

4、的处置权，根据产权理论，权益人有使用、收益和一定的处置权就有相应的价格，况且土地价格实际上是土地经济价值的反映，是为了购买获得土地预期收益的权利而支付的代价，购买土地实际上是购买土地的权利，只不过不同的土地权利为购买者带来的收益不同，因而价格不同。与出让土地使用权相比，划拨土地使用权不能完全拥有转让、出租、抵押等处置权利，因而划拨土地使用权的价格理论上比出让土地使用权价格要低。（二）划拨土地使用权的价格内涵构成分析现行法律法规政策对划拨土地使用权价格的内涵构成没有明确。我们认为划拨土地使用权的价格内涵应当包括土地取得费、土地开发费和部分土地增值收益，其中前两部分构成，国土资发200144号已经

5、有明确规定。（1）土地取得费用。划拨土地的取得费实际有两种情形：一是在统收统支的计划经济时代，由于企业所有资金均有国家行政调拨，所需用地也由国家无偿划拨，因此企业用地相关的征地费、拆迁补偿费以及土地开发费、基础设施建设费都由国家支付，作为土地使用者的企业实际上是无偿获得土地的。故此，理论上这些企业的划拨土地使用权价格不应当包含土地取得费用，土地取得费用应当作为国家资产进行处置。但是从国家投融资体制改革方向和当前国企改革的具体政策(zhngc)上看，这部分土地取得费用事实上已经作为类似于政府补贴的性质包含在划拨土地使用权价格中，国土资发200144号文件已经加以明确。二是土地使用制度改革以来的行

6、政划拨土地，土地使用权人都需要支付一定的征地成本并缴纳相关税费，这类划拨土地使用者并非无偿取得土地，相对于有偿出让而言只是免除了土地出让金，可见这种情形的划拨土地使用权的价格内涵应当包含土地取得费用。（2）土地开发费用，也即土地使用者的追加投资。划拨土地使用者在取得土地后，按照城市规划实施开发，其中包含对水电道路等配套设施建设，即土地使用者将毛地变为熟地的追加投资，理论上应当计入划拨土地使用权价格中。即使由政府进行大市政(shzhng)基础设施开发的地块，由于划拨土地使用者相应需要支付城市基础设施配套费，因此也间接支付了土地开发费。故土地开发费应当计入划拨土地使用权价格内涵中。此外，即使企业是

7、无偿取得划拨土地使用权的，但是企业如果用自有资金对土地有所投入，使其有所增值，从理论上说，这部分投入应该归属于土地使用者。（3）关于土地(td)增值收益部分（即土地使用权的预期收益）我们认为，从理论上分析，结合现行有关法律法规对划拨土地使用权入市政策取向上看，划拨土地使用权价格内涵的理论构成中应当包含部分土地增值收益。首先，从土地增值原理看，划拨土地使用权应当分享部分土地增值收益。土地增值是指由于城市经济发展和土地投资改良而形成(xngchng)的土地价格上涨。土地增值的原因概括起来有5个方面：一是经济发展导致土地利用效率提高及土地需求量增大导致地价上涨；二是人口增加导致土地利用集约化程度提高

8、以及需求量增加导致地价上涨；三是对城市基础设施如交通、供电、供水和公共设施如学校、医院、文化及商业设施等投资，使各类城市更加符合城市经济发展的需要，土地开发利用能够获得更高的开发收益，从而导致地价的支付能力增强，地价上涨；四是由于城市规划变化，使土地利用条件发生改变，在变化方向有利于土地高度化利用时，地价将上涨，甚至可能产生价格数倍乃至数十倍的变化；五是土地使用者对土地进行资金和劳动力的投入，把物化劳动和活劳动凝结在土地中，增加土地效用的同时也使土地增值。从地租理论和土地收益分配理论来看，上述的土地增值可以分为地租增值和土地资本增加两个部分， 地租增值部分应当归属国家所有，在土地资本投资收益中

9、，属于国家的应当归国家所有，属于土地使用者的应当归属土地使用者所有。就具体上述五个方面的增值收益分配来看，第一、二方面的增值属于一种自然增值，理论上应当归属全社会共同所有，也即为国家或政府所有；第三、四部分的增值主要源自地方政府对土地的投资和规划条件的改变，其增值收益理论上应归政府尤其是地方政府所有；第五方面的增值主要属于土地使用者的贡献，增值收益应归属土地使用者所有。因此划拨土地使用权应当分享部分土地增值收益，至少是第五方面的增值部分。其次，从投资学的角度来说，土地使用者通过征收方式获得土地使用权后继续建设利用，其目的是为了获得以后的预期收益。这部分预期收益不仅包括土地的增值，还包括了地面建

10、筑物、生产设备、配套设施和土地位置、交通环境等综合效益，因此(ync)土地使用权价格应当考虑土地使用者永续使用而产生的预期收益。特别是由于土地位置的固定性、数量的稀缺性以及土地的不可再生性，使得土地的预期收益在市场经济条件下可以变现为实际收益，故应当是划拨土地使用权价格的重要组成部分。再次，从划拨土地使用权市场化改革的有关政策和实践上看，事实上划拨土地使用权获得了部分土地增值收益。特别是原国家土地局1号令明确规定，划拨土地使用者在向政府(zhngf)缴纳不低于40%的土地出让金之后就可以获得该土地的出让使用权，充分说明了部分土地增值收益是留给划拨土地使用权人的。而从有利于推进土地使用改革深化的

11、层面上来看，承认划拨土地使用权人参与土地增值收益分配有利于解决实际问题，有利于促使划拨土地低门槛入市。在企业搬迁等过程中，若不承认划拨土地使用权这部分效益，实践中许多问题难以得到妥善解决。二、关于划拨(hub)土地使用权价格评估确定的方法分析根据城镇土地估价(gji)规程（2002年7月1日实施），在实际估价时，总体的评估思路是先根据宗地条件，采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和基准地价系数修正法等方法评估其出让土地使用权价格(jig)（通常设定为该用途的最高出让年限），扣除应缴纳的土地使用权出让金，即为划拨土地使用权价格。这是一种比较原则性的技术方法途径，即一方面可类似于出让土地

12、使用权价格评估，直接采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和基准地价系数修正法等方法；另一方面可从出让土地使用权和划拨土地使用权之间权利的差别出发，即出让土地使用权价格和划拨土地使用权价格之间相差土地使用权出让金，只要先评估确定出让土地使用权价格和土地出让金，即可得到划拨土地使用权价格。但实际上，由于我国现行土地制度下，划拨土地使用权不能直接流转，因而不存在划拨土地使用权的市场交易体系和市场价格信号，即使土地资产处置过程中出现的作价入股、租赁等各类划拨土地使用权处置价格实际上也只能作为政策价格看待，而不是真正意义上的市场价格。因此评估实践中很难能够收集准确的划拨土地使用权市场价格和收益

13、信息资料，故除成本逼近法外，收益还原法等其他基本估价方法实际上往往存在较大困难。（一）成本(chngbn)逼近法评估思路根据国土资源部发布的关于改革土地估价结果(ji gu)确认和土地资产处置审批办法的通知（国土资发200144号，2001年2月13日发布），“企业改制时，可依据划拨土地(td)的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产”。实际操作时，可以划拨土地的同类区域平均土地取得与开发成本为基本成本，运用经济学等量资金应获取等量收益的投资原理，加上基本成本这一投资所产生的相应利息和利润来确定。即：划拨土地使用权价格=土地平均取得成本+土地平均开发费

14、用+相关税费+利息+利润+部分土地增值收益部分土地增值收益反映的是划拨土地使用权人因持有划拨土地而享有对土地增值带来的价值溢价。但这部分增值收益具体是多少，比较难确定，可类似于出让底价评估方法途径，以成本地价的一定比例系数来确定。比例系数可根据出让和划拨用地的不同权利特征，结合国家有关规定及各类用地级差关系等加以确定，但不得高于出让土地的增值收益率。（二）倒算法评估思路根据出让(chrng)土地使用权价格和划拨土地使用权价格之间的一般关系，在评估划拨土地使用权价格时，可以先评估出让土地使用权价格，在此基础上扣除土地出让金，如下式：划拨(hub)土地使用权价格=出让土地使用权价格-土地出让金该评

15、估方法途径从表面上看，似乎较具可操作性，而且较好把握了划拨土地使用权价格的内涵构成，特别是兼顾了划拨土地使用权的土地增值收益分成部分，但实际上仍然很难操作。分析原因主要在于土地出让金的确定非常困难。因为虽然从理论上看，出让地价内涵构成中包含(bohn)土地取得费、土地开发费和国家土地所有权收益三部分，但现实中这三部分很难明确加以区分。从土地增值原理上看，不论是土地资本投资引起的土地增值还是地租增值，实际上都源于剩余产品价值，从剩余产品价值中很难分析出那一部分属于地租所有，哪一部分属于土地资本所有；同时由于土地资本投资效应存在外部性和融合性，难以明确区分利益归属。这种操作方式比较简便，因为从理论

16、上说，出让金本质上是土地价格中归属国家的土地所有权收益部分，是城市土地绝对地租和部分级差地租的资本化。由于不同位置、不同用地类型土地的级差地租存在不同，即一般城市中心区域级差地租高，边缘区级差地租低甚至为零；商业用地级差地租高，工业用地级差地租低。这样不同区域或不同用地类型的土地出让金占地价的比例应该是各不相同的，即一般城市中心区域土地出让金占地价的比重应该高一些，边缘区域应该低一些；商业用地比例系数应该较工业用地高等等。所以如果单纯用一个固定的比例系数来确定土地出让金就显得不合理，特别是在城市边缘区域，如果出让金比例过高，就会导致土地成本及前期开发费用难以回收，因此我们认为应当分区域、分用地

17、类型确定比例系数比较科学。（三）从土地增值收益原理和收益分配理论(lln)确定划拨土地使用权价格的思路如前所述，无论是成本逼近(bjn)法评估思路还是倒算发评估思路，划拨土地使用权价格评估确定的难点在于如何合理确定土地出让金，本质上是如何把握好土地增值收益在国家和划拨土地使用权权益人之间进行合理分配的问题。土地增值是指土地利用过程中土地收益不断增加，从而导致土地价格的增值，其实质就是土地收益值的增加。如前分析，土地增值的原因概括起来主要有经济发展、人口增加导致土地利用集约化程度提高及需求量增大造成的地价上涨，城市(chngsh)基础设施投资等增加使得土地开发利用效益提高，城市规划变化导致土地利

18、用条件发生改变，土地使用者对土地进行资金和劳动投入等若干方面，也即分为地租增值和土地资本增加两个部分。根据土地增值的涵义，土地增值额实际上就是同一宗土地在两种不同状态下的价格之差，依据不同的增值原因与增值形态，表现为不同形态地租的资本化。但实际上土地增值的各种形态往往是综合在一起的，难以明确加以区分。土地增值的测算可以采用以下若干方法：一是增量收益资本化法。由于土地增值来源于地租的增值，而地租的增值最终反映在土地纯收益的增值。土地区位条件的改善、用途的改变(gibin)、以及土地投入资本的增加等都会导致土地产出增加，从而土地纯收益也会增加。故类似于求取地价的收益法，土地增值可表达为：土地(td

19、)增值额=（增值发生后的土地(td)纯收益-增值发生前的土地纯收益）/土地还原利率二是成本扣减法。即土地现时市场价格（可以是正常市场交易价格，或是土地持有期的评估价格），扣减土地取得时的成本费用、对土地投入的资本以及相关利息、利润后的余额。即：土地增值额=土地现时市场价格-土地取得费-开发费-利润-利息三是根据土地增值原理，通过评估增值前后土地的价格，直接计算其差值，即得到土地增值数额。由于土地增值反映土地利用的生产能力，与土地权利状况无关，同一宗地在同一利用方式下，无论是土地权利是出让还是划拨，该土地的生产能力是一致，土地增值额也是一致。鉴于我国现行土地市场价格主要是反映出土地使用权的价格，

20、故土地增值收益额的测算可按下式测算：土地增值额=出让土地使用权市场价-土地取得开发成本价格=出让土地使用权市场价格-出让土地取得费-出让土地开发费-利润(lrn)-利息但是这种方法(fngf)的根本还是在于土地增值收益(shuy)在国家和划拨土地使用权权益人之间进行合理的分配系数问题。而土地增值收益分配系数的确定，无论是理论还是实践都存在一定欠缺。三、关于划拨土地使用权权益基准价的评估方法途径划拨土地使用权价格确定主要涉及国企改革中的土地资产处置及其他划拨土地使用权入市补交土地出让金两方面应用。特别是国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）明确按照市场价补交土地出让金的原则后

21、，国土资源部关于印发招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）和协议出让国有土地使用权规范（试行）的通知具体出台了不同形式补交土地出让金的操作办法，而划拨土地使用权价格的确定补交土地出让金额的重要前提和依据。（一）划拨土地使用权权益基准价体系根据我国土地管理和交易制度的特点，结合出让土地基准地价体系特征，我们认为划拨土地使用权权益基准价体系可以在相应的出让土地基准地价体系基础上看，根据两者的权利差异，对现状利用条件下不同级别或均质地域的土地，按照商业、居住和工业等不同用途，分别评估确定某一估价期日下划拨土地使用权权益的区域平均价格。（二）划拨土地使用权权益基准价标准的确定(qudng)方法鉴于

22、以上划拨土地使用权价格评估方法的分析，为了简化(jinhu)问题和易于操作，目前各地实践(shjin)中，土地出让金的确定大多根据划拨土地使用权管理暂行办法第26条“土地使用权出让金、区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%”的规定，结合各地实际情况，按照标定地价的一定比例确定，或直接制定相应的土地出让金标准。划拨土地入市交易及划拨土地使用权价格的确定是一项政策性很强的工作，类似于政府评估并公布出让土地基准地价一样，制定并公布划拨土地使用权权益基准价标准，并以此为基础，确定具体宗地的划拨土地使用权价格以及相应的土地出让金标准，更具科学性、

23、公平性和可操作性，对于指导和规范划拨土地使用权价格的日常评估及管理工作具有重要现实意义。本次萧县划拨土地使用权权益基准价依据本轮基准地价的60%确定，并以基准地价的40%作为补缴土地出让金最低下限。四、萧县划拨土地使用权基准价基准条件及成果测算（一）萧县划拨土地使用权基准价的内涵及基准条件划拨土地使用权权益基准价，是指城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或均质区域的土地，按商业、居住和工业等用途，分别评估确定的某一估价期日上对应于出让用地法定最高年期的划拨土地使用权的区域平均价格。根据出让用地基准地价的内涵和基准条件界定情况，确定划拨(hub)土地使用权权益基准价的内涵及基准条件如下：（1）关于(guny)估价基准日：2010年1月1日（2）关于土地(td)开发程度：按熟地界定，即“五通一平”（3）关于地价内涵构成：包含土地取得费用、土地开发费用及划拨土地使用权的增值收益（4）关于土地使用年期：按法定最高出让年期，即商业40年、居住70年和工业50年进行界定（5）关于划拨土地使用权权益基准价的“基准