应该高度重视土地“农转非”过程中的农民权益保障问题

1、应该高度重视土地“农转非”过程中 的农民权益保障问题江苏省社会科学院农村发展研究所研究员徐元明关键词：土地利用农民权益对策措施土地的“农转非”和农村劳动力的“农转非”不仅是当代中国农村发展的两 大主题，而且也是改革开放和经济建设不可或缺的要素。但是，在这两个转移中， 现行土地使用制度的缺陷日益凸现，在土地非农转移的收益分配中，处于弱势群 体地位的农民，其权益常常受到侵害。本报告旨在通过对江苏省土地利用现实状 况的分析，就土地“农转非”过程中保障农民权益问题提出看法和政策建议。报 告要点如下：一、江苏省土地利用的特点中共江苏省委、省政府把城市化确定为江苏省“十五”期间经济社会发展的 五大战略之一

2、。伴随工业化与城市化的是越来越多的农业用地转变为工业和城镇 建设用地。至2002年底，江苏省建设用地总面积达到2570.4万亩，占全省土地 总面积的16.05%。仅2002年一年，江苏省批准用地面积37.2万亩，相当于一个 县的土地面积，其中，农用地转用面积31.2万亩，占84%。（一）土地利用的特点一是建设用地按用途分，主要是居民点和工矿用地，占建设用地总面积的 82.3%，其次是水利设施用地，占20.71%，交通用地占9.57%。二是建设用地主要在苏南地区，占三分之二以上；三是建设用地占用的主要是农业用地。四是土地“农转非”方式以征用为主。（二）土地“农转非”及其收益分配中的存在问题作为经

3、济发展主要承载体的土地，大量地由农业用地转变为建设用地，这是 无可非议的。但是，目前不少地方在土地利用上出现一些不计土地利用效益、侵 害农民权益的行为。1、任意扩大征地范围。在土地征用上、虽然宪法规定征用必须基于“公共利益”，但许多地方政府 在利益和政绩的驱动下，为招商引资，大面积地征用平整开阔、交通便利的农业 用地。征用的土地以农业地租为补偿标准，而一经征用即以数十倍于农民补偿费 的价格出让。这种无论是公益性建设用地，还是经营性建设用地，都采取由政府 统一征为国家所有的办法，明显地侵犯了农民的集体土地所有权和农户的土地使 用权。2、土地征用费过低、给农民补偿过少。目前，国家征用农民集体土地的

4、征 地总费用每亩5万元左右，国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元，给予集 体和农民的征地补偿约2.5万元，其中70%给农民，农民实际得到的土地补偿 费每亩1.7万元左右。3、土地增值效益与农民无缘。农民集体土地转变为建设用地后，政府协议 出让的土地价格多数在10万元左右，挂牌出让价格，城郊结合部各地3050 万元，也有更高的。利用农民集体土地获得土地增值效益以及成为政府财政收入 和城市建设资金的重要来源。2002年江苏省供应土地2万多公顷，获得收益近 463亿元，其中出让土地1.4万多公顷，获得土地出让金454.6亿元，平均一亩 地的出让金为21万元左右。土地使用者（工商企业主、房地产开发

5、商）经营效 益则更大。但是这些原本属于农民的土地，却与土地的涨价收入和巨大的经营效 益无缘。4、变着法子算计农民一是多征少补。如沪宁高速公路两边各11米宽不允许农民耕种，但在补偿 时，两边只按4.5米宽计算。还有一些地方规定公路两旁留3050米宽的绿化 带，由政府规划种植，但不计为征用补偿面积。二是以各种理由，任意降低补偿标准。如为农田配套的沟、渠、路，在征用 时，不以耕地面积计算补偿费，而作为未利用土地计算，不给青苗补偿费。三是占而不补。一些地方政府把农民集体土地看作为自己的土地，采取拿来 主义的态度。苏中某市一位村长反映，市内修筑道路占用该村100亩耕地，但是 没有给村任何补偿。四是搭车税

6、费多。目前，政府明文规定的中央、省、市和县四级收取税费项 目有：新增建设用地有偿使用费（11333元/亩）、耕地开垦费（4667元/亩）、农 业重点开发建设资金（2000元/亩）、征地管理费（1333元/亩）；耕地占用税（5000 元/亩）、围垦造地专项资金（500元/亩），合计2.48万元/亩1，超过了给予农民的 征地补偿费。5、失地农民基本生活令人担忧。征用土地一般在城（镇）郊结合部，农民 种植经济效益较高的蔬菜、花卉等农产品，收入比较高，城郊农民本来属于比较 富裕的群体。土地被征用后，失地农民是“种田无地、就业无门、保障无份”。 不少失地农民，特别是中老年和妇女劳动力，或是因为缺少技术，

7、或是因为年龄 比较大，另谋职业难。土地被征用后的农民就业与收入状况各地不太一样，苏南 约有10%、苏中约有15%、苏北约有20%的失地农民基本生活令人担忧。按乡村人口人均1.44亩耕地计，2002年的乡村失地人口就达22万。历年 累计失地乡村人口超过200万。若按15%计，江苏全省因工业化、城市化造成 30万左右的失地贫困人口。失地农民群体的形成及其失地贫困人口的存在，应 该引起各级政府的高度重视。（三）土地收益分配中严重侵害农民权益的原因分析在土地利用和土地经营的收益分配中，政府和公司（企业）得大头，集体和 农民得小头，农民应有的土地权益受到严重损害，分析其原因，根源是在土地产 权主体模糊的

8、情况下，市场化流转机制发育不足。问题的严重性在于上述严重侵 害农民土地权益的行为主体是各级政府，根子又在现行土地制度存在的缺陷，其 后果是形成失地农民弱势群体，直接影响社会安定和全面小康的实现。1、土地产权主体不明晰。一是有意无意地模糊农村土地的所有权主体。目前出现的大规模“圈地”和 严重侵害农民土地权益的现象，根子在土地所有权不明晰。长期以来，对于农村 集体土地的所有权主体究竟应该是谁，从大学教授到乡村干部，许多人不清楚。 目前理论界也存在着误导，一种意见认为，农村土地是农村集体经济组织所有，1引自海门市集体建设用地使用制度改革情况汇报 集体所有制是准国有制，根本上属于国家所有制，农用地的产

9、权不属于农民，而 是属于国家。另一种意见是把农村集体经济组织与农民分开，认为农地的所有权 是属于农村社区集体经济组织的，农村集体经济组织所有与农民所有不是同一概 念，作为农村集体经济成员的农民，并不拥有按份分割农地所有权的权利。征地 补偿费是给拥有土地所有权的社区集体经济组织，不是给农民2。上述模糊和曲 解农地所有权的论调正好迎合地方政府官员大做土地文章、凸显政绩的需要，一 些年轻的县（市）乡（镇）干部更是把土地看作是政府可以任意支配的摇钱树。二是农村集体土地所有权残缺。农村集体土地所有权的残缺，首先表现在土 地的用途上，农民集体所有土地只能作为农业用地，农民只能土地上经营农林牧 副渔；其次表

10、现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年国家建设征用土 地条例出台起，国家以强制的行政手段，通过非常简单的手续，支付远远低于 土地市场价格的补偿费，就使农民集体所有的土地变更为国有。就可以进入土地 市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。三是社区农民合作经济组织的长期缺位，使乡村行政机构（乡政府、村民委 员会）充当社区集体经济组织代表，以土地所有者代表自居，代行所有权，任意 使用、支配和经营农民集体土地。乡村组织在行政目标与农民利益产生矛盾时， 往往会为了实现自身的行政目标而牺牲农民的利益。在农民的土地权益问题上同 样如此。四是国家在征地过程中，政府将村组集体农民疏散，化整为

11、零，削弱了农民 在权益受到侵害时的集体应对力量。3、现行的土地法律、法规不合理。首先是现行的土地征用制度不合理。中华人民共和国土地管理法第6 3 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建 设；”无论公益性用地还是经营性用地，仍沿用强制性征地的办法。这种建设用 地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场土地使用制度，在征地与供地之间制 造了一个利益空间，为地方政府“以地生财”创造条件。客观上形成“土地征占 越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制。其次是征地补偿标准不合理。根据中华人民共和国土地管理法（修订本）2周诚：现阶段我国农地征用中的是是非非中国经济时报学者在线

12、第二十七条规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地 的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。上述以生产的农产 品数量和农业经营产值作为补偿标准，没有考虑到土地的级差地租，以及土地 的市场价格，也是不合理的。3、国有土地和集体土地的地位不平等，土地市场机制不完善当前，土地仍未完全成为市场微观主体的生产要素，仍由政府控制。据现行 法律规定，集体土地资产价值的实现只能通过征为国有。即使留给农民的非农集 体土地，有关的土地法规规定其使用权也是不允许出让、转让、租赁的。多年来， 农民集体建设用地的流转，只能根据现行法律规定实行。建设用地供地渠道的单 一性，使集体土地游离于土

13、地市场之外。在土地征用中，政府动用国家征地权， 以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地永久性所有权实行“买断”再以较 高的价格出让给土地使用者（公司或企业）；农民（包括农村集体经济组织）在得 到一定的土地补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。现行征地办法仍沿 用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益 分配体系之外。农民对土地没有独立的产权，自身利益很容易被其它主体剥夺。没有形成土地的市场主体，征地才会失控，补偿标准才会严重偏离农村土地 的现实。二、保障农民土地权益，不仅是经济问题，更是事关社会稳定的政治问题和农业富裕劳动力的转移一样，农业用地转为建设用地是工业

14、化、城市化、 城镇化推进的客观要求和必然结果，是经济社会发展的大趋势。既保证工业化、 城市化推进对土地的需求，又要切实保障农民的土地权益，是本课题研究的出发 点。土地的“农转非”有其特殊性。在考虑当前经济建设需要的同时，必须充 分考虑经济社会的长远目标和可持续发展。土地资源的不可再生性决定了土地利 用、特别是非农建设用地的有限性，要在保障粮食安全、经济安全和维护农民土 地权益、保障社会稳定的前提下，规范有序地进行土地的“农转非”流转。农民是中国公民的绝大多数，要充分尊重和维护宪法赋予“公民”的一切 应有权利。由于农民文化素质低、组织化程度弱、在各级政府中缺少农民的代表， 在当今中国众多的社会利

15、益集团中，农民是弱势群体，宪法和法律赋予农民的权 利常常在经济社会的变革中受到侵害。当前突出地表现在土地的“农转非”问题 上。目前在工业化、城市化推进过程中，普遍存在圈占农民集体土地过多、农 转非土地征用费过低、给农民补偿过少、侵害农民权益过分的状况。政府如不尽 快解决数以百万计的失地农民的基本生活和再就业问题，其后果将不堪设想。三、维护和保障农民土地权益的基本思路农民不仅有生存权，而且有发展权。对越来越多的失地农民而言，希望得 到的不仅仅是基本生活保障，而是要保障他们就业和奔小康，和其他农民一样快 速地富裕起来。确立农民对土地的集体所有权是维护和保障农民土地权益的前提。根据我 国农村土地制度

16、的历史演变和现有法规的规定，农村集体土地的所有权主体是农 民，是特定社区（大多数是20-30户的自然村）农民共同所有，农民集体拥有 土地的所有权、使用权、收益权和处置权。农民集体土地所有权谁来代表？农民集体土地的代表者既不是乡（镇）政 府，也不是村民委员会，而是组（少数为村）范围内的农民集体经济组织。鉴于 上世纪80年代初人民公社体制解体后农村集体经济组织缺位的现实，建立以组 为基础、土地为纽带的农民土地股份合作社，不仅有助于农民土地所有权的进一 步明晰，也确立了农民集体土地的法人代表问题。现阶段土地仍然是大多数农民的基本生活保障。城乡二元结构的存在、 非农就业的有限性、离土农民缺乏有效的就业

17、保障和社会保障，是农民不愿永久 放弃土地的原因所在。让农民分享工业化、城市化带来的利益。其关键性措施是改变土地转用方 式，缩小国家征用土地范围。公益性建设用地采取征用方式，变土地农民集体所 有为国家所有；经营性建设用地，则采取集体土地流转的方式，让一部分土地“涨 价”收入归农民所有。四、主要对策保障农民土地权益的对策是：改革土地利用制度、创新农村集体用地管理制 度、完善征地补偿制度和建立失地农民的社会保障机制。改革土地利用制度。改变建设用地均要由国家（政府）征用的土地利用制 度，在法律和政策上做出调整，缩小政府征地范围，减少失地农民数量，是解决 工业化、城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上上之

18、策。凡涉及公益性的公共 设施建设和公用事业用地，采用政府征地形式供地，其余经营性建设用地可采用 集体土地流转的形式供地，由土地所有者一一农民集体经济组织与使用土地的公 司、企业、房地产经营者直接交易。创新农村集体用地管理制度。开展集体建设用地使用制度改革，是新时期 土地使用制度改革的重要内容，也是维护和实现农村集体经济组织与农民土地合 法权益的重要途径。一是统筹城乡土地市场，要允许集体建设用地直接进入土地 市场。使集体土地使用权同国有土地使用权同场交易，享受同等待遇，形成“国 有、集体两种产权，同一市场，统一管理”的模式。二是在集体建设用地使用权 流转过程中，要本着“多予、少取、放活”的原则，

19、合理处理国家、集体、农民 的三者利益关系，切实维护农民集体土地所有者、使用者的合法权益，特别要确 保原土地承包者的利益。三是尽快出台农村集体建设用地流转条例。3.完善征地补偿制度。主要是改征地补偿为征地赔偿。征地赔偿更接近于 土地的赎买，要求政府征用土地需按照市场机制进行，政府征地赔偿应该体现具 有土地所有权和使用权的物化价值。征地赔偿对象是承包土地的农民，以及承包 土地农民所在的组（人民公社时期生产队的延伸），少数是村。土地征用的赔偿 费要以土地的市场价格为依据，土地的市场价格以拍卖的方式来确定。给予农民 和集体经济组织的征地赔偿，是对土地市场价格作出各种扣除（包括地方政府的 基础设施投入、

20、各种税费）的部分。尽管目前尚不具备按土地的市场价格作为征 地赔偿的依据，但是，从我省的实际情况出发，使征地赔偿费标准逐步地接近市 场价格是完全可能的。改革不合理的征地赔偿计算标准。要解决农民反映强烈的农田配套的沟、 渠、路占用面积的赔偿问题。耕地的概念“包括了北方宽二米、南方宽一米以下 的沟、渠、路、田梗面积。对此，征地时应同样给予青苗赔偿费和安置补助费。土地补偿费应该全额支付给享有被征用土地所有权和使用权的农民和 农民集体经济组织。与社会保障性基金不同，征地补偿安置费是赔偿性资金，不 能转用于社会保障性支出。土地补偿费全额支付给享有被征用土地所有权和使用 权的农民和农民集体经济组织，并且应当将其不少于80%的土地补偿费支付给被 征地农民。鉴于目前失地农民基本上都是自谋职业的实际，安置补助费原则上也 应全部发给被安置人。土地补偿费、安置费是一次性付清还是分年支付，应尊重 大多数失地农民的意愿。任何部门和机构不得擅自决定把属于农民的土地补偿费 和安置补助费转变为社会性的保障基金。6.建立失地农民的社会保障机制。对于日益增多的失地农民，政府的目标不 仅仅是保障其生存权，更要保障其发展权。在保障失地农民基本生活的同时，采 取多种形式为其创造就业机会，帮助其实现小康。保障之一：建立被征地农民基本生活保