政府市场和公共政策关系分析

1、政府市场和公共政策关系分析案例1 中国房地产市场的六大缺陷 2007年两会期间，国务院总理温家宝作的政府工作报告中指出，“促进房地产业和建筑业健康发展成为2006年政府工作的一项目标”。3月20日，社会科学文献出版社出版的城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告一书中，将此次竞争力报告的主题定为“楼市：中国城市的晴雨表”。然而目前国内的房地产市场存在哪些缺陷和问题？记者采访了该报告的主编中国社会科学院财贸所倪鹏飞博士。他认为，当前中国房地产存在以下六大体系缺陷： 一是“正规市场”不规范，黑市交易比例高。比如，在土地征用、出让、转让以及土地所有权和使用权的出租市场，黑市十分猖獗；在征地“市场”中，农

2、民处于弱势，土地没有实现平等自由的交换；在拆迁市场上，被拆迁居民处于弱势地位，其主体地位和财产权利没有得到保障；一些城市的中介服务企业资质差，恶性竞争，缺乏诚信；二是法制体系不健全，司法保障不牢靠。目前，土地征用、出让、转让和房地产的开发、销售、出租、中介、物业等市场制度都不太健全，房地产法律不尽完善。特别是有关法律和条例对市场主体各种侵权行为的限制性和惩罚性的具体规定很少，对消费者相关权益的具体保护规定严重欠缺。目前房地产合同履约率不高，侵权诉讼的结案率也不高，诉讼保障缺乏。三是监管体系不顺畅，监管执行不得力。在政府对房地产市场的准入监管、质量监管、价格监管和秩序监管等方面，政出多门，互相交

3、叉扯皮，实施不力。四是住房保障不完善，公共服务不到位。政府对中低收入家庭的“住房购买租赁补贴”额度不足，范围不够，对象不准。公共部门不能提供可查的房地产档案信息，也未能提供相关的市场预警和预报信息。五是税费种类不简明，税费结构不合理。有关的税种多达12种，收费项目一般几十种，多的地方甚至超过百种。税费体系混乱，租、税、费混杂现象严重。税收结构也不合理，所得税低，保有税低，流转税高。税费征缴方面，偷税、漏税和逃税现象严重 六是调控手段不灵活，部门之间欠协调。我国房地产金融市场体系没有健全，货币政策手段难以发挥作用。目前房地产宏观调控主要是通过行政手段或者行政审批进行，包括土地审批、项目审批、资金

4、信贷审批。各级政府及部门之间没有形成信息共享、对话平等、协调配合的决策体系和机制，政策时常相互矛盾，宏观调控常常难以奏效对以上存在问题，倪鹏飞博士提出了六条对策：扩大正规市场，建立完整有机的市场体系。改革土地征用、转让制度，建立完善可靠的法制体系。建议组建“房地产监督委员会”，建立简明有力的监管体系。转换政府参与经济的方式，建立负责的有限参与体系。开征财产税，建立公平合理的税费体系。建议组建“房地产政策协调委员会”，建立统一灵活的调控体系。思考题：1、从房地产市场看，我们发现市场有哪些缺陷？2、如何评价政府在管理市场方面的作用？1.两部门模型1. 1 两部门模型1. 2 市场失灵1. 3 政府

5、角色与失灵政府市场1.1.1 两部门模型基本假设政府为什么要制定政策？政府应当在哪些方面制定政策？目前学界关于这一问题的探讨，主要是两部门模型，其基本假设为：（1）人类社会想要生存和发展必须不断解决一系列社会问题。在现代社会中，政府和市场是解决社会问题的两种基本途径。市场途径是建立在个体自主决策和市场交易的基础上的。 政府途径则主要是通过制定和实施公共政策来完成的；（2）在现代市场经济中，市场是解决社会问题的基础性途径。但市场并不完美，市场可能失灵，并为政府干预提供了依据；（3）政府也存在失灵的可能性。因此，必要从成本和收益上考虑，是否引入公共政策，以及引入何种公共政策。1.1.2 关于两部门

6、模型的三种观点第一种观点：好政府，恶市场。即相信政府是为人民的，政府的行为在本质上是好的，其行为动机是为了使社会福利最大化，而市场中的经济人的动机是利己的，在做决策时是机会主义的； 第二种观点：恶政府，好市场。不能指望政府会为人民办好事，因为政府行为的本质可以是坏的或愚蠢的，政府失灵是普遍的。另一方面，虽然经济人有利己动机，但他们的机会主义行为会为神奇的市场机制所纠正，从而达到好的结果。第三种观点：恶政府，恶市场。即政府的行为和经济人的行为本质上都可以是机会主义的，都是在追求自身利益的最大化。因此，如果没有某种约束，政府的行为会是恶行为，同样，经济人的行为也会是恶行为。政府和经济人之所以会表现

7、出好的行为，是因为受到了某种约束。 1.2.1 市场失灵的原因之一：市场的不完全性第一，市场的完全性是一种抽象的理想模式。所谓的帕雷托最优必须满足的条件是经济信息的完全和对称；充分竞争市场；规模报酬不变或递减；没有任何外部经济效应；交易成本为零；经济当事人完全理性。市场失灵通常指市场机制在提供公共物品上的失灵。萨缪尔逊说：“喜欢假设的人对于完全竞争所说的话可能正和萧伯纳对于基督徒所说的一样：它唯一的毛病是从未被实施过。”第二，社会化商品经济使现实的市场更加远离完全市场，它要求生产集中化和专业化，必然会产生垄断倾向，从而限制市场的作用范围和程度。1.2.2 市场失灵的原因之二：市场的不完善性市场

8、自身的不完善有两种情况：其一，市场发育不全：市场主体缺位或错位；市场体系不健全；市场机制作用弱小，并有不同程度的扭曲；其二，市场运行的功能性障碍：如为牟取高额利润，采取不正当竞争手段，破坏竞争秩序；相互竞争的的企业通过达成一致的协议而形成垄断；宏观总量的失衡。1.2.3 市场失灵的原因之三：市场的功能局限性这里市场功能的局限性是指，即使市场机制完全地发挥作用，也解决不了全部问题：个人的理性行为将会导致整体经济的灾难。萨缪尔逊说：“市场可以是我们强奴下的一匹好马，但是马无论怎么好，其能量总有个极限。”市场失灵功能的局限，也就是市场失灵。1.2.4 市场失灵的表现之一：垄断与效率损失市场实现资源优

9、化配置的前提条件之一，是市场中所有参与者的行为都是竞争性的，也即单个经济主体的供给与需求在市场供求总量中所占份额都足够小，每个主体的行为都不能影响价格。但是当少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，就会产生垄断。垄断者通过企业之间的合谋、默契、领导价格等手段来控制一个产业的价格，达到占有垄断利润的目的，从而影响资源的有效配置。必须强调的是，垄断也并不绝对排除竞争，在有些情况下也许是产生规模效应的手段。米德曾经说过：在某些方面，比如铁路运输、电力供应，以及诸如此类的公用事业方面，必须追求规模经济的效益，因此，这些行为的垄断是无法避免的。同样，过度竞争也可能产生效率损失。1.2.5 市场失灵的表现

10、之二：外部性与效率损失外部性概念由马歇尔和庇古在20世纪初提出,是指一个人的行为对他人福利的影响。正外部性，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应。负外部性，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有减损的效应。在经济学家看来，外部性的本质是财产权界限的不确定。科斯定理认为：法定权利的最初分配从效率角度看是无关紧要的，只要交换的交易成本为零。根据科斯定理，在产权明晰和交易费用为零的假定下，外部性都可以通过当事人之间的自愿交易“内部化”，即市场机制可以解决外部性问题。但科斯科斯提出的市场解决办法在现实中很少发生。原因是：第一，产权并不明晰；第二，科斯定理并没有考虑分配的问题。它假定对经济

11、效率来说，谁付给谁报酬是无关紧要的。比如为了不受污染而向污染者支付费用，但人们认为这是不公平的；第三，交易成本为正。达成契约和契约的履行都会产生费用；第四，搭便车的问题。1.2.6 市场失灵的表现之三：公共物品与效率损失公共物品具有两大特征：非竞争性：个体对该物品的消费并不或很少减少其他个体对该物品的消费；非排他性：个人很难拥有排他性的占有和支配该物品的权力；公共物品分为纯公共物品和准公共物品（quasi-public goods），后者如地方性公共物品，以及可能导致“拥挤效应”的公共物品。雷诺滋认为，公共物品按其本性，不能定价格。”因此，市场很难向哪些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品

12、而应当获得的合理补偿。公共物品与私人物品的区别特点纯公共物品准公共物品私人物品竞争性没有部分有有排他性没有部分有有购买方式间接支付（税收）部分间接/部分直接直接支付分配原则政治投票政治投票/市场购买市场价格使用时的浪费不容易浪费浪费较多较少浪费鉴定品质不容易不太容易容易1.2.7 市场失灵的表现之四：信息不对称与效率损失市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的质与量出现了差异。典型如生产者和消费者之间的信息不对称。信息不对称的结果是劣币驱逐良币，市场上出现的不是优胜劣汰，而是逆淘汰。1.2.8 市场失灵的表现之五：效率与公平方面的其他损失市场失灵的效率损失还表现为市场不能确定和控制宏观经

13、济的总量平衡，也即市场经济具有短期性、自发性、周期性，无法解决国民经济的长期发展问题。市场经济配置资源，只能解决效率问题，而不能解决公平问题。市场经济是嫌贫爱富的，由于财产和个人天赋的产别而产生的机会不均等和收入不平等是市场失灵的一个重要表征（实质性正义与程序性正义）。1.3 政府的角色与政府失灵由于市场失灵的广泛存在，政府介入经济活动就获得了充足的依据和理由。政府对市场失灵主要负校正的责任，而校正的重要手段就是公共政策。政府在校正市场失灵方面主要扮演以下角色：市场规则的制定者；市场活动的裁判者；公共物品的生产者；宏观经济的调控者；经济发展的促进者；收入分配的调节者；政府的优势：（1）权威的广

14、泛性（2）唯一能够使用强制力的组织：A 减少搭便车；B 减少协调成本；C 影响广泛1.3.1 政府失灵表现之一：权力寻租政府替代市场而提供私人物品。比如政府办企业不仅没有效率，还往往导致权力“寻租”，造成腐败。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动（即不增加任何社会财富和福利），如企业通过合法特别是非法的形式向政府争取优惠特惠，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或其他政治庇护，垄断性地使用某种市场紧缺物资等。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众

15、和公众利益的行为”。即使政府并不替代市场，上述寻租现象仍不可避免。1.3.2 政府失灵之二：成本和收益的分离政府提供公共物品，效率同样可能低下。政治市场缺乏竞争，政府机构作为公共物品的生产者，缺乏市场约束。就经济学而言，生产者确定产量的方式一般可分为需求约束产量和预算约束产量两种类型。前者指生产者根据消费者的需求确定自己的产品数量；后者则是生产者依据已有预算来确定产品数量。政府公共物品的生产实际上是预算约束产量的生产方式。而且，由于政府一般都规定，每个机构每年度的预算节余不能由官僚机构据为已有，必须上交国库，这对官僚机构来说，不仅其降低生产成本的努力得不到回报，而且还会使议会根据降低后的生产成

16、本拨付下一年度的预算，在这种条件下，个人利益最大化的官员，不仅不会主动节约公共物品的生产成本，反而会浪费性开支，最大限度地用尽预算甚至超支。（见下表）国家中国日本韩国法国加拿大美国占财政收入比例（）19.032.385.066.57.19.92003年世界主要国家行政费用占财政收入比例表中国政府官员（党政机关、社会团体工作人员）人数及相关指标年份政府人数（万人）官员占总人口比例文教科卫占财政开支的比重（）社会保障占财政开支的比重（）199510270.8521.51.7199710800.8720,61.4199910880.8618.31.4200110880.8517.81.4200411

17、990.9218.62.01.3.3 政府失灵之三：内部效应问题政府干预的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控。但公共选择学派把政府官员视作“经济人”，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”（interalities）现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。政府部门这种追求私利的“内在效应”必然极大地影响政府干预下的资源配置的优化，如同外部效应成为市场失灵的一个原因一样，“内在效应”则市政府失灵的一个重要根源。内部效应问题

18、案例（1）上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益村土地124亩，土地补偿费共308万元，平均每亩不足2.5万元；（2）浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万7万元/亩就可基本完成开发并进行批租； 此外，我们可以知道，上海实际批租的土地价格基本不会低于每亩30万元。（3）2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。从以上案例可以看出，不少政府把土地的低价征收和高价出让做为维持政府财政的主要方式；土地成为政府的第二财政。除了批租土地和设立开发区外，政府另一个新财源就是以“公共利益”为名兴建的大学城。国家

19、审讯署审计长李金华在向全国人大常委会汇报工作时，直陈南京、杭州、珠海、廊坊4地的“大学城”建设存在问题：大学城建设是以公共利益为名而以开发区为实的土地批租行为 1.3.4 政府失灵之四：公平与民主的难度漏桶效应：公共政策以实现社会平等为由调节收入分配，但这种政府插手经济过程必然会影响到市场体制的自然运转，进而减少效率。同时，从富人那里流出的钱经过政府之手转交给穷人的过程中，有些钱不翼而飞。以上两个方面的损失就是“漏桶效应”。阿罗不可能定律：民主决策一般奉行多数票原则。但阿罗证明，在多数规则下, 要找到一个满足民主社会公共选择标准的规则是不可能的。（1）无论选民的偏好结构是什么样的，它必须能产生

20、一种决策。如果某些人具有多峰偏好，选举过程仍不会崩溃。（2）它必须能对所有可能的结果进行排序。（3）它必须对个人偏好做出反应。具体来说，如果个人都认为A优于B，那么，社会的排序必须是A优于B。（4）它必须前后一致。即A优于B，B优于C，则A必定优于C。（5）社会对A和B的排序只取决于个人对A和B的排序。这个假设又是称之为受被选方案影响假设。（6）排出独裁。社会偏好决绝不能只反映单个人的偏好。 1.3.5 让市场和政府只做好事，不做坏事对经济人的约束：产权的界定和保护、合同的履行、适当的市场监管。政府的“守夜人”职责。赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本，但是这一垄断性强制权力又会使经济人

21、受到政府强权的威胁。而且政府并不是由一个人组成的，它是一个庞大的组织，即使有些官员是为了公共利益的，却不能保证所有官员都这样。谁来约束政府？可能只有一个答案：法治 1.3.6 所谓法治有没有一个完美的制度，既约束经济人，又发挥政府的作用但同时又约束政府呢？没有。目前人类发明的最好的制度叫做法治。法治造就有限政府与有效政府，在此基础上才可以谈论政府职能的科学化与合理化。这里，法治说的是rule of law ，不是rule by law（依法治国）。“依法治国”是政府以法律为工具来管制经济人，但是政府自己在法律之上，不受法律的约束。因此，“依法治国”下的政府在本质上是无限政府。 2. 秦晖的四部

22、门模型 私益强制公益自愿第1部门现代政府组织第3部门非政府组织第4部门传统政府组织第2部门企业2.1 传统政府组织第四象限是通过强制机制提供私人物品的组织。这个象限通常没人提到，因为对于现代民主国家来说已经没有这一方面的问题了。在民主制下，由公众授权的强制机制只能用于公益；而在法治下的规范市场经济中，私人物品只能通过自愿交易获取。无论哪种情况，强制机制原则上都是不能用于私益的。但是对于非现代国家来说，它就是个大问题。在不发达、欠民主的条件下，官府强制机制并不是只能用于公益的，换言之，行政权力在传统专制条件下往往成为私人利益、小集团利益的提供者，而不是公益公共物品的提供者。传统王朝时代所谓的“家

23、天下”就是这个意思。 2.2 现代政府组织现代社会需要政府组织，不是为了给皇帝当管家替他经营“家天下”，不是为了某个人或某群人的私人利益，而是受国民的委托，为社会提供公共物品，就是公益。政府运用公民授予的行政权力通过征税来获取资源，用以维护公共秩序、提供公共福利，以及从事国防与外交等对外维护国民公共利益的事业。而政府征税与行政运作都是强制性的。“福利国家”不同于慈善组织，就在于它是靠强制，而不是靠自愿来实现转移支付的。亦即政府是通过强制机制提供公益的组织，在上图的坐标系中就是左上方的那个象限。“第一部门”就是政府部门，它是用强制的办法来分配资源，提供公共物品的。 2.3 现代市场部门上图右下方

24、的象限代表这类组织，即“第二部门”，通常称为企业部门，或者营利部门。它按照自由选择，自愿交易和契约合意的市场原则运作，追求参与者自身利益的最大化（工人追求工资尽可能高，投资者追求回报尽可能高）。因此我们说它是通过自愿机制提供私人物品的组织。在发达国家，经济活动的主体是市场中的企业组织。 2.4 第三部门再看右上方的这个象限，第三部门，即通过志愿机制提供公共物品的组织，也就是我们说的NGO或者NPO。可以这么理解：如果强调它跟强制机制的区别，那么它就是NGO，如果强调它的非营利性或公益性，那么它就是NPO。两者都是相对于政府部门和企业部门而言。第三部门这个概念在七十年代末的西方开始形成并流行，如

25、今已经影响到非常广泛的社会领域。据统计，现在美国的各部门中，大约20的劳动力和15的经济总量存在于第三部门，而且越来越大，这是一个潜力非常巨大的新潮流。 2.4.1 我国第三部门的分类 康晓光把中国的NGO分为三类。第一类是官办性质很浓的NGO，如中国青少年基金会、中国扶贫基金会、中华职业教育社、中国民间组织促进会等等。这些组织主要从政府中分离出来，比较正规，与政府的联系较紧，他们是在限制结社的背景下的特殊产物，是由一些很有影响的退休领导人所发起。这类NGO的特点是缺乏真正的独立性，NGO的理念模糊，其行为主要是响应政府号召，运用行政化与社会化结合的方式工作，追求比较单一的目标，对贫困的扶助主

26、要是施助，注重与业务部门的合作。第二类是一些较小的与官方联系不紧的NGO，如农家女百事通、北京星星雨等等，主要依靠组织中的领头人的活动能力，与官方的联系不紧密，主要靠海外资源。第三类是海外设在大陆的 NGO，如福特基金会，国际小母牛组织，英国救助儿童基金会，香港中国女工联网等。这些组织的行为比较国际化，目标综合性，资源来自海外，有完善的理事会，理念成熟，管理水平较高，领导着扶贫的理念和方法。 2.4.2 第三部门的优势与劣势优势劣势与政府部门相比：（1）具有较少的垄断性和较大的竞争性；（2）对个性化需求具有较好的回应性；（3）效率优势与机制优势；（1）规模有限，资源薄弱，不能提供足够的公共物品

27、，也更容易产生搭便车的情况；（2）所提供所公共物品在人群、地域分布上具有不平衡性；（3）受最多捐助者控制而丧失民主原则；（4）人才的缺乏；2.5小结第4部门（传统政府组织）强制公益自愿私益第1部门（现代政府组织）第3部门（非政府组织）政府失灵第2部门（现代企业）市场化民主法治社会化市场失灵案例2： 出租车行业的发展与政府管制的失灵问题租车司机在上个世纪80年代初和90年代中期，曾是一个高收入阶层。然而，近年人们在乘坐出租车时，常常听到司机们的抱怨，每月向公司交的“车份钱”太高了，挣钱太难了。最近重庆、海南等地的出租车司机的罢工将这一问题引爆。媒体通过深入有关部门、出租车公司及司机群调查发现，出租车经营权确实成了管理公司牟取暴利的手段。北京市人大代表沈梦培曾经将北京出租车行业描述为：富了公司，亏了国家，苦了司机，坑了百姓。以下为重庆市一出租车司机一天的收支表支出项目支出款额（单位：元）1、营