论进入21世纪时中国城市规划体系的建设

1、论进入21世纪时 中国城市规划体系的建设吴志强提要本文从一个国家的城市规划体系内部子系统构成人手.阐述我国城市规划体系进人21世纪时面临的外部和内 部网大方面的挑战.分析今天中国城市规划体系应对挑战的各个子系统建设的任务，指出在城市规划体系内部调整建设 的推进过程中，整个系统外部的城市化、全球化和国家经济政治体制改革中的市场经济确立和民主法治推进是构成内部 改革的前提和动力所在。并以此作为文章最后对中国进人21世纪后城市发展战略调整思路的依据。关键词：中|14| 21世纪城市规划体系城市发展战略D城市规划汇刊2000 1导言一个国家的城市规划体系（Spatial Planning System

2、)的内部构成，可以分为五个子系统（Subsystems )即规划组织系统（Organization);规划技术系统 (Tochnolgy)；规划运作系统（Mechanism):规划法治 系统（Law & Regulation)以及规划教育系统（Education and Training),在进人21世纪的今天整个中国 城市规划体系面临着诸多重大的挑战,这些挑战来自 该体系外部和体系内部两大方面。中国城市规划体系进 人2 1世纪时，外部核心问题是整个中国社会进人了的快 速城市化进程以及经济全球化带来的大城市的全球化 和全球城市休系的重构：而内部核心问题是中国城乡规 钊体系的改革问题，涉及城市规

3、划体系的各个子系统，中iii重要的核心任务是在社会主义市场经济下，与国 家民1_(法治建设为核心的政治体制改革相配套，建立一 t有效的完整的城乡空间规划体系。1规划组织系统个国家的规划m织系统(Planning Organization Subsystem),指从国家中央政府到地方 城镇政府规划管理部门的机构设置，及其各个层面上机 构权限的界定和总和。 2 Iftr对进人21肚纪后城市化进程的快速推进， 我H各级政府层而上的城市规划组织机构都迫切需耍加 强。就丨J前我国城市规划的纟n织系统的状态，不管是在 系统各个层面机构内部的fflj:,还是在系统总体结构的 质上的两个方而.都是远远不能应对

4、如此重耍的历史性 进程屮的繁重任务。1.3进人21址纪后，我国城市规划组织系统加强 的欠键是纟II织建构（Institutionalization),组织建构可 以从两个方向进行：第一个方向是纵向结构建构，笫二 个方面是横向结构建构。 4纵向结构化的目标是建立一套完整的国家空 间规划组织体系.这包括国土规划、大区域规划（畨域 规划）、地域规划、市域城市规划和乡镇规划层面的规 划管理组织机构，并将他们统一建构在一个系统之中 这个国家空间规划组织体系与国家的社会经济发展计划 组织体系是平行的，并为国家的社会经济发展服务。进 人2 1址纪后，中国城市规划不能再是孤立的，城乡规划 组织机构必须成为一个

5、完整的国家空间规划管理组织体 系中的一个战略环节。在这个体系中，区域规划、国 土规划虽然在学术上早已成熟，并成为在校生演习多年 的内容.而在建设实践中，区域规划一直不能成为正常 的和必须的工作展开。其原因除了专业人员的缺乏 外，更重耍的是缺乏一个严整的管理组织系统的机构设 置保障。因此，城市规划与村镇规划的结合应该作为 国家空间规划体系向上延伸发展的起点，推进其发展成 为完整的国家空间规划体系。1.5在规划组织系统横向建构的加强方面，毡括 了从国家中央政府到省级、市镇政府各层面上的调整.， 其屮核心问题是机构组织的重组.目的是建立一套理性 的 权限痄定明确的 高效协作的组织系统。城乡规划 的工

6、作核心对象是国家和城市的土地及其空间合理有效 的和有秩序的使用，因此，土地管理组织体系与规划管 理组织体系的分离，从管理原理上是对同一个管理对象 的两个管理机构的重叠，造成机构重叠、权限重叠。 应该相信，对于这种管理组织机构设置的改革重组只是 时间问题。一些发达的市场经济国家也曾走过土地资源 与空间规划机构分设的阶段.而经过一个阶段的实践最 终走向统一的管理组织机构设置与部委横向联席例会制 度相结合的组织形式.国完整的土地空间规划体系建立的fj前发 展契机在于我国城市化进人了快速发展阶段。必须抓 住城市化进程，以城镇体系规划为着手点，站在保证国 家社会稳定、大区域生态保护和广大农村地区经济发展

7、 的战略R标高度.山城镇体系规划向区域规划推进.从 空间结构向而上推进，最终完成我国的统一的空问规划体系违立,并以此依托建立空间规划的组织管理系统=Wfilf我国畨级政府中，空间规划管理机构的 普遍建制相当薄弱，省级的规划组织管理机构亟待加 强，并把畨域的和省内地区的城镇体系规划纳人首要日 常工作，这对我国城市化进程的有序组织和推进是十分 重耍的保障，对于最终建立我国完整的空间规划管理组 织系统更具有长远的战略意义。1.8城镇级政府中目前的房产管理、土地管理、 规划管理和环境管理四个主管机构的设置，各城市并无 定式，有四局各自分立；有房产管理土地管理合一，称 房地产管理局；有土地管理和规划管理

8、合一，称土地规 划管理局；有规划管理环境管理合一，称环境规划管理 局；更有环境管理、房产管理、土地管理和规划管理合 一的机构设置模式。不求全国上下大小城镇统一的模 式.但紧迫的是需要有理性的比较和评价研究，以期在 研究评价的基础上提出理性的权限界定，以利高效的配 合协作.完成我国城市化的有序推进。i规划技术系统一个国家的城乡空间规划技术系统(Planning Technology Subsystem)指各个层面的规划应完成的目 标、任务和作用.以及完成这些任务必要的内容和图 纸，也包括各层面上规划编制的技术规范。规划的技术 系统是违立一个国家完整的空间规划系统的基本框架， 应包括国土规划、区域

9、规划、城市空间战略规划和建设 控制指导规划等多个层面。2.2目前，我国规划技术系统中最突出的问题是 如何改变计划经济F形成的规划技术体系这首先必须 对市场经济下的城市规划应承担的任务作用作出明确的 回答.然后洱确立市场经济下有效的规划技术系统，以 摆脱墙.I ：桂挂的偁化和教条式的做法。. 3建立市场经济条件下城乡规划有效的技术体 系的基础是明确界定每个层面规划应该完成的本质任务 及在国家经济和社会发展中的作用，依据其任务和作 丨11再来规定需由哪些图纸来满足这些任务和作用，最后 确定每张阁纸的内容.包括其图例图标。至今还冇一些 地方编制的规划要求阁纸越多越好.原本一张图纸可完 成的任务拆分成

10、两张三张，搞得洋洋大观一套几十张图 纸.而对市场经济下迫切要求回答的问题却避而不 谈fl;规划技术系统异化了规划的本质，把规划演化成 涂脂抹粉的装饰品.这是对规划神圣作用的亵渎，这样 的规划在计划经济下就只能“墙上挂挂”，又如何能应对 市场经济的挑战呢？可喜的是，在过去的几年中已经有 相当一批第一线的规划工作者开始了探索，提出了不少 好的想法和做法，但目前应尽快对此形成统一的法定规 范21。2.4对城镇内部的空间规划，应该明确的是城市 规划应分为两个层面:土地总体的发展战略规划:这是城市政府对城市提出的土地和空间的发展纲要，它是一 种与政府的社会经济发展大纲平行的纲领性文件，每届 政府都有义务

11、编制，以表达其执政的空间发展目标，它 是长远发展的纲要，而不是具体的城市建设操作控制引 导的法定文本。具体地段上的建设引导控制规划： 这是在土地总体发展战略性规划指导下编制的有效文 件，必须通过地方人大的正式通过才能具备有效的法律 效力。这个层面的规划是市场经济下协调各方利益的准 则，也是规范所有参与城市建设单位和个人行为的法律 依据，因此它必须原则性强，可操作性强。2 . 5我国城市规划在土地总体发展战略规划层面 上的内容应简化那些不必要的细节，更准确的抓住核心 问题，解决城市空间发展的大方向大战略问题，应更富 于弹性。在用地功能安排上必须导人混合用地的类型. 还包括建立排除特定不允许功能外

12、的多种使用选择可能 的用地规划机制。2 . 6在具体地段上的城市建设引导控制规划上， 应更加强化土地使用权限，强调作为法定图则的可操作 性和权威性。实际上，这类具体地段上的城市建设引导 控制规划.在编制中应按各城市建设的轻重缓急一个地 段一个地段地进行，没有必耍一次性满覆盖地完成再待 人大一次性通过立法。2.7现有的城市规划区范围的界定中有相当的人 为因素，其边界的确定常常缺乏理性的依据。一种错 误的概念认为规划范围的用地就一定要用完，其实不 然.规划范围的用地首先应分为两类，即一类为非建设 用地，包括生态保护、农田保护、资源保护等保护用 地；剩下的另一类才是建设用地，在建设用地中再细化 为改

13、建区和待建设准备用地。城市规划只有把规划范围 内的非违设用地划作一大类用地，把生态保护.农田保 护和资源保护认作为0己的重要工作内容.才能使城市 规划从等同于建设用地使用安排的地位中解放出来，才 能承担起重大的城乡空间土地整体规划的角色。. 8现有控制性详细规划的导入是我国规划界应 对市场经济的一次飞跃性的进步。但实践告诉人们，这 还很不完善，需进一步的深化。如控制的几项内容是远 远不能满足我国城市发展违设的耍求的，尤其是针对具 冇历史文化传统的街坊，还需耍补充城市形象引导上的 内容。而现有的控制性详细规划作为纯技术内容的导 入，缺乏其中最重要的规划立法程序上的规范性以及公 众参与的明确，这亟

14、待提高并使之法律化。规划运作系统个国家城乡规划运作系统（Planning Mechanism Subsystem)指规划实施操作的机制总合 如果将规划组织系统和规划技术系统划作为静态结构系 统的话，规划的实施运作系统则是一个动态的流程系 统，它包括了各个层面的规划如何编制，编制的规定前 提条件，编制过程各阶段上的条件制约规定.公众参与的过程规定，规划终稿的法定审定程序，规划成果实施 的移交，规划实施的政策制定程序，土地一级市场的控 制机制，城乡土地开发的规划审批程序，审批过程的权 限监督机制，违反法定规划诉讼机制程序的规定，规划 实施过程的准核程序制度，规划修正修订程序规定的机 制等等。3.2

15、我国目前的规划运作系统总体上尚处于相当 S规范的初步阶段。如果说人民共和国城市规划50年代 的第一个春天、70年代的第二个春天完成了规划组织系 统和技术系统建构从无到有的历史性开创工作的话，我 国城市规划工作进入21世纪时迎来的第三个春天将完成 人民共和国规划体系的第三系统即规划运作系统的开创 作性整体建设。3.3与国家政治体制改革中民主与法治建设同 步.公众参与必须导人到规划编制与实施的各个阶段 中.并肚成为重要的法定机制。在市场经济下城市ffl地 和空间有限性决定其有可能成为个人和集体获取利益的 资本。因此.公众参与也是市场经济条件下城市规划代 表全民利益的重要的保证。但是公众参与一直是被

16、片面 的理解为市民个体的规划过程的参与，其实也应包括城 市中非规划专业的群众0体和相关管理人员的参与。3.4随着我国政治经济体制改革的推进，城市规 划的编制工作必然会出现社会化和市场化的趋势。规划 编制技术机构从政府机构中脱离成为市场中独立运作 企业只是时间迟早的问题。但规划编制的社会化和市场 化的前提是编制过程的法制化。此外，对P政府主管部 门应保持自己的规划研究机构，尤其是城市发展政策研 究机构。3.5规划运作系统中规划实施过程，在市场经济 条件下，需耍建立-整套G舟的监督机制，以避免出于 技术错误或者出于操作者自身利益引起的实施偏差，前 者是系统的技术控制失灵造成的.而后者则是对市场利

17、益驱动造成的，或者将影响规划根本宗旨的落实，尤其 应引起注意。. 6我国未来规划运作系统的建立和完善必须与 法治系统的建设完普相衔接。运作机制系统的所冇环节 都必须随时将成熟的机制、法律固化下来。4规划法治系统4 . 1 一个国家城乡空间规划法治系统（Planning Law and Regulation Subsystem)指的是这个国家规划 组织沐系、规划技术系统和规划运作系统的法律固化的 总和。. 2人民共和国的第一部城市规划法实施至 今已经近十年了，随着国家政治经济体制的改革和城市 规划工作的发展.已经到了迫切需耍修订的时候。城市规划法修订的第一条思路是对实施后规划实施 实践中各方面各

18、个层面出现的问题加以分析、归纳总 结坦丨。4.3修订城市规划法的第二条思路，是按照 法理对其进行重新审视：从法理上看现有的城市规划 法在操作程序方面有相当大的缺口，直接影响了城 市规划法在实践中的直接法律指导作用。作为行政 法，其目标模式可以是公共模式、效益模式或者发展模 式。在我国现有的政治经济条件下，新版的城市规划 法的目标模式应该是三者的结合，强调任一单个模式 都是有失偏颇的。4 . 4修订城市规划法的笫三条思路是进行各 国城市规划核心法的比较，以提供我国一个横向参考体 系。4.5我国城市规划法治建设走向体系化的道路上 虽然已经做了大量的工作，但总体上尚处于初步阶段， 离开完整的法治系统

19、还有大量工作需要推进。目前首耍 的措施是将城市规划法与相关法的协作进行分析。 这些相关法包括土地法、环境保护法、房地 产法，这项工作可以称为城市规划法律体系的横向梳 理。4.6我国城市规划法治建设的第二项措施是纵向 结构的梳理，包括国家级的法律、法规和技术规范的纵 向结构的完善整理。. 7我国城市规划法治建设的笫三项措施是动态 立法，指随时将实践中成熟的规划组织系统、规划技术 系统、规划运作系统的做法进行立法，包括法规和技术 规范。使得我国城市规划体系的法治水平得到不断的提 升。4.8最后，在规划的立法体系中，需要强调立法 的法定程序化，立法过程的法定化，可以避免部门通过 政府条例形式牺牲全民

20、利益保护部门利益，防止利丨n法 治化道路以法谋私。规划教育系统个国家的规划教育系统（Planning Education and Training Subsystem)包括城市规划专 业的培养教育、规划师职业准入制度、规划管理干部的 培训和规划师的职业协会学会组织等的总和。5.2我国目前城市规划专业蕋本上是在以前的建 筑学和地理学教育的基础上发展起来的，作为学科的相 对独立性较差，一方面，普遍需要加强城市经济学、城 市社会学和城市生态学、城市工程技术交通学以及管理 学和法学理论知识的培养；另一方面，需要加强系统的 科学研究方法的训练。更重要的是在多学科交叉渗透的 棊础上形成各学校各具特色，但又

21、是以其城市规划专业 内核区别于其他专业的城市规划教育大纲。5.3同时，还应避免城市规划学科边缘化引起的 专业内核空心化的现象。城市规划教育必须抓住其专业 内核:城市七地空间布局发展的控制与引导。5.4在市场经济条件下，规划师的职业道德教# 是城市规划教育的不可缺少的重要内容。这不仅应成为专业教科书中的重要组成部分，而且 应贯穿于整个教育过程.同时也应该成为职业培训的重 要内容。城市规划体系外部调整:论城市发展战略国家的政治经济体制的发展和稳定是目前两个不可 偏缺的0标，改革是达到这两个目标的必然手段。既没 有脱离发展的长久稳定.也不可能存在脱离了稳定的发 展。而国家和民族的复兴，更是离不开改革

22、作为发展和 稳定的唯一可靠的保障。因而，对于中国n世纪的城市 发展战略，应是强调两极发展战略：一方面强调城镇的健康发展，以应对我国快速的城 市化过程中每年出现的大量农村剩余劳动力的转移，尽 可能地把每年15H0万左右剩余劳力进人城市的人口就近 就地在城镇中消化。这必须从整个国家的稳定、避免 人U大规模迁移、引起生态系统的破坏以及作为对社会 和经济发展中不可预见因素出现吋的可能应对的战略高 度来认识，明确改革是发展的战略前提。另一方面，在全球化时代.中国大城市的发展战略 H标不应再局限在各自的发展目标。上海不仅仅属于 上海.北京不仅仅属于北京。国家在世界经济体系屮的 综合实力，是依托这个国家的各

23、地区经济的实力综合。 中国大城市必须明确自己在这个体系中对于国民经济的 贡献。在世界经济一体化的体系中，各国的大城市承担 着国民经济旗舰的作用，它既是民族经济走向世界经济 占领国际市场的桥头堡，又是外国资本、知识技术人才 导人的消化地。这是中国大城市在民族伟大复兴中必须 确定的对外空间经济战略目标，这是第一层面；大城市 发展的空间经济战略目标的第二层面是，中国大城市应 发展成为对内地经济发展的火车头。大城市必须在区域 经济发展中输出其资本、人才和技术，带动更大地域上 的城镇体系的发展，形成区域整体优势。这既有利于中 国各区域上的中小城镇的发展，也有利于中国大城市以 其腹地优势在国际上的竞争。我

24、国大城市的发展战略 的制定应从以上两个层面出发，站在国家强盛、民族振 兴的战略高度来认识，明确中国大城市的发展是中国城 市整体发展的决胜关键，是中国城市稳定的战略前提。在全球经济一体化过程中，一个国家大城市的发展 具有决定性意义，是整个国家走向全面.全方位发展的 战略前导，当前中国大城市的发展战略应依据以下基本 框架 ,围绕发展、稳定和改革的0标手段核心关系加 以制定。全球经济一体化大城市发展战略快速城市化城市发展 战略小城镇发展战略a国城市面临的挑战国家r政治!经济目标L.发展稳定改革城市规划 发展战略新的中国城市规划体系规划体系内部改革目标民主与法治核心国家政治体制改革市场经济条件下国家经

25、济体制改革图城市规划汇刊1999 3结语进人2 1世纪的中国.城市同时面临着快速城市化、 激荡的全球化和经济体制中市场经济的确立、政治体制 中民卞与法治框架建立的重大挑战。中国的政治经济体 制和社会文化生活经历着重大的发展和推进。中国城市 规划体系的建设和推进的外部挑战要求城市规划体系作 出明确的应答，改革已是势在必行的，这也是中国城市 规划体系获得新生的动力。1999- 11注释与参考文献吴志强.论21世纪中国城市面临的严峻挑战及其准备.建 筑师.19994, 4 7张庭伟，政府、非政府组织以及社区在城市建设中的作 用“在全球化的世界中进行放权规划管理的展望”.城市规划 汇刊，19983,

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32、与建筑研究所所长，教授|IH. tM-l !(! !l-r |1|令|.,1令1 H+lll+ril+l.ll+llll+l.ll+l.ll*lll+l ll+l 11-1 ll+ni+llll+PII+lll+i.ll+l(上接第29页）(2) Alan W. Evans，Urban Economics. Basil Blackwell,1989马武定，走向集约型的城市规划与建设.城市规划， 123上海经济增长方式转变综合课题组，创新:上海经济增长 方式转变的必由之路.上海人民出版社，】998阮仪三生编，城市建设与规划基础理论.天津科技出版 社,1994作者简介:赵民，同济大学城市规划系系主

33、任，教授，博士 生导师唐子来，同济大学城市规划系副主任，副教授 侯丽，同济大学城市规划系讲师Urban Planning Forum Vol .125，No.l ,2000 AbstractThe Formation of Chinas Spatial Planning System in the 21st Century (By WU Zhiqiang)Based on a national spatial planning system, this article elaborates the internal and external challenges faced by Chinas

34、 planning system in the 21st century, and analyzes the formation of the planning system in China. It points out that during the internal adjustment and construction of the planning system, the external process like urbanization, globalization, economical and political reform, and legislation democra

35、cy constitute the precondition and impetus of the internal reform.Urbanization in China under the International Strategic Pattern (By ZHAO Yanjing)After reviews and speculates the course of urbanization in China, this articlc indicates that the course of the Chinese urbanization is not an isolated p

36、rocess, however, it was restricted and impacted by the international strategic pattern in different historical periods. So it is necessary to understand and evaluate the process with reference to the international background. The author tries to make a criterion for the good urbanization policies ba

37、sed on the international competition.Improving and Widening the Functions of Urban SpaceBackground research of the reconstruction of East Nanjing Road (By ZHENG Shiling, WANG Weiqiang, QI Huifeng)Shanghai East Nanjing Road, so called First Street in China, is well known in China and tho abroad. For

38、its facilities are too obsolete to meet the need of social, economic and culture development. After confirming the planning objective and rehabilitation of the surrounding areas, the reconstruction of the section of Nanjing Road from Xizang Road to Honan Road is actualized. This article discusses th

39、e design objective and the iinplementation process of the pedestrian street.Creat Human oriented Pedestrian Systems (By WEI Ming, ZHANG Yanhua)From the aspect of peoples behavior, visual and spatial sense, the articlc analyzes the characteristics of urban pedestrian system, and makes some assessment

40、s to the Pedestrian Mai of Nanjing Road in Shanghai. Meanwhile, it points out the upgrade options for urban pedestrian systems in China.Urban Development and Economic TransformationTheoretical analysis and policy suggestion (By ZHAO Min, TANG Zilai, HOU Li)This articlc analyzes the relationship betw

41、een economic transformation and urban development. In the case study of Shanghai, it disousscs the issues related to economic growth, such as land supply, development intensity, industrialization and urbanization in the suburban areas, and brings forward some proposals for the implementation and reinforcement of public intervention.Issues on Small Town Development (By SHI Yishao)The policy of the rural urbanization should be directed towards briniging down the migration threshold of rural people to towns, not briniging down the standard of town development The