细数三十年财政百宝箱

1、稳增长步入下半场，财政该出何招？财政四大类工具中，由于预算已定，我们聚焦债务、收入、支出三类工具，以史为鉴、细数 1989 年以来的财政工具箱，基本结论如下：对于债务工具，我们维持 5 月以来对特别国债存疑的判断，专项建设基金、专项债提前发行更优先，主要是三点原因：一是从流程看，与不进预算、随时可发的专项建设基金和或能绕过预算调整的专项债提前发行相比，特别国债必须走预算调整流程，欠缺灵活性；二是从效果看，今年稳增长重点在基建，专项建设基金和专项债提前发行“名正言顺”，特别国债欠缺目的性；三是从可行性看，即便 7 月底明确特别国债发行，按历史耗时推算，发行通知最早也要等到 10 月中上旬才能发布

2、，留给年内发行的时间窗口较为狭窄，不符合“该出手时就会出手”的增量政策工具初衷。对于收入工具，对比历次危机，年内退税减税降费总量空间已有限，结构上稳外贸仍有发力空间；降费相比 2020 年仍有空间，或视疫情响应。对于支出工具，三种腾挪手段可创造近万亿空间：一是盘活财政存量资金/资产：2015 年积极财政的重要着力点，今年积极财政的 X 因素，可弥补 5000 亿；二是从中央二、三本账调入：“财政后手”已补 4000 亿，可再补 4000 亿；三是从中央/地方预算稳定调节基金调入：余额有限，动用麻烦难有增量。具体来看：一、债务工具：特别国债窗口渐逝，专项建设基金+专项债提前发更优先历史上债务工具

3、的用法花样繁多，主要有 4 类、5 种工具：一是特别国债类，包括特别/抗疫特别国债（1998、2007、2020）；二是国债/建设国债，可增发（调整赤字率，19982000）、超发（2013、2020）；三是地方债，可提前下达（20182022），今年或可提前发行；四是准财政债，设立专项建设基金，借道政策性银行扩张财力（20152017）。预算执行中，5 种工具按是否计入赤字（可持续性）和是否需要预算调整（便利性），可划分为 2X2 优先级矩阵（图 1）：右下角兼具可持续性和便利性，划为高优先级；左下角较可持续（不增赤字）但需要预算调整，政策出台流程较长，优先级低于右下角；左上角用法既增赤字又

4、需预算调整，理论上优先级最低；右上角在我国现有债务工具中难以找到。以下我们分高优先级（矩阵右下角）和低优先级（矩阵左侧）两类梳理。图表 1 债务工具的 2X2 优先级矩阵资料来源：整理，注：为预算执行中情形，蓝色（右下角）为高优先级，粉色（左侧）为低优先级，右上角在我国现有债务工具中难以找到（一）高优先级：专项建设基金、提前下达发行专项债、国债超发1、专项建设基金：灵活有力6 月 30 日国常会要求运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资 3000 亿元，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥；与之相似的是 20152017 年一度发行 2 万亿的专项建设债，短时间内为财政提

5、供了大量资本金支持：2015 年地产、制造业投资持续疲软的背景下，专项建设基金由发改委牵头于 8 月推出、旨在补充项目资本金，被列为当年促投资稳增长十大举措之首；专项建设债一年半发行 2 万亿，按 34 倍的资本金撬动计算，可拉动 8 万亿投资，但实际撬动由于资金沉淀、挤出社会资本等存疑，2017 年初淡出。专项建设基金的本质是低息贷款，由政策性银行“筹钱+发钱”，财政部“贴钱”，分三步完成（图 2）：第一步，政策性银行“筹钱”：国开行和农发行向邮储银行定向发行长期专项建设债，并以此建立专项基金；第二步，财政“贴钱”：中央财政按照债券利率的 90%贴息，使实际融资成本降至 1.2%；第三步，政

6、策性银行“发钱”：基于资金池，国开行和农发行在国家发改委提供的各地优质项目中选择具体的项目，提供项目建设资本金。专项建设基金的最大优势是不进预算、不增加政府债务，发行极“快”。 但需注意资金沉淀、挤出社会资本等现象。专项建设基金有多“快”？从市场猜测到首批投放完毕仅用时一个月，一年半发 2 万亿。2015 年 7 月 29 日国常会提及“城市地下管廊建设纳入专项金融债予以支持”，引发市场猜测；8 月 4 日，某省发改委下发的专项建设债券工作实施方案验证市场猜测；而当国家发改委 9 月 15 日首次官方承认动用该工具时，第一批基金早已于 8 月 31 日投放到位：据时任国家开发银行董事长胡怀邦介

7、绍“8 月 31 日完成向邮储银行定向发行专项债券的当天，国开行就实现超过一半的资金投放。短短三天内，投放占比就达到 92%”；从至 2017 年初，专项建设债一年半共发行七批合计 2 万亿，按 34 倍的资本金撬动计算，可拉动 8 万亿投资。为何不到两年就退出？出现两大现象，使实际撬动存疑。一是挤出社会资本和银行贷款：项目公司以 1.2%的极低成本获取项目资本金，远低于市场平均融资成本（甚至低于一年期存款利率），滋生套用空间；二是资金沉淀，审计发现，“部分重大建设项目中存在行政许可手续不完善、项目建设滞后、以老项目代替新项目及基金投放速度慢、闲置和利用率不高等问题突出”。上述现象使原定于 1

8、6Q3 发行的第七批专项建设债拖至 10 月才重启，并对资金投向和贴息率做出大幅调整（图 3）；伴随 2017 年初经济回升，专项建设基金淡出政策视野。图表 220152017 年专项建设基金运行机制资料来源：国家发改委，国开行，农发行，财政部，图表 320152017 年专项建设债细节一览发行年份投放金额投向节奏投向范围财政贴息发行对象2015.82015.128000 亿第一、二批合计 3000 亿，第三批 3000亿，第四批 2000 亿第一、二批投向城市管廊、保障房等五大类 22 项，五大类包括：易地扶贫搬迁等三农建设；轨道交通等城市基础设施建设；中西部铁路等重大基础设施；民生改善等建

9、设工程；增强制造业核心竞争力等转型升级项目90%国开行和农发行向邮储银行定向发行2016.12016.1010000 亿第五批 4000亿，第六批 6000 亿第六批增加至 34 项：在第五批基础上减少了体育设施建设、电动汽车充电基础设施、园区循环化改造等 3 项。增加集成电路、国家级新区基础设施建设等 8 项。90%第五批扩大至工农中建及全国性股份制银行等金融机构2016.102017.22000 亿第七批 2000亿(原定 Q3，拖至 10 月)更强调供给侧改革导向，侧重高科技、新型制造业、产能升级行业等0%90%分档贴息工农中建及全国性股份制银行等金融机构资料来源：国家发改委，国开行，农

10、发行，财政部，2、专项债提前发行：两种情形专项债提前发行无历史先例、也无明确法规限制，分两种情形讨论。情形 1-需预算调整：专项债实行限额管理，简单来说就是不仅对年末余额有上限要求，每年新增限额也需人大及其常委会批准。因此两会定了当年新增专项债限额后，年中想多发专项债，都要走预算调整流程（图 4）。对市场而言，一旦涉及预算调整，把握“拇指法则”盯住委员长会议即可，因其是最早见诸报道时点，最近一次在 7 月底前后。预算调整方案需由人大常委会审批，人大常委会一般每两个月举行一次，通常在双月下旬，年内仍有 8 月、10 月、12 月三次会议时点；人大常委会日期、议程由委员长会议拟定，委员长会议一般在

11、人大常委会前约1020天举行，通过当天报道即可知 1020 天后的人大常委会是否有相关议程，后续关注 7 月底、9 月底、11 月底前后的委员长会议拟定议程是否包含提前发行相关事项。情形 2-无需预算调整，提前下达后即可发行，支持该情形的理由如下：首先，提前下达授权未提及提前发行，即没有明文限制，今年恰好为授权期限最后一年，提前下达专项债规模可达 3.65*60%=2.19 万亿。2018 年 12 月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，“授权国务院在 2019 年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的 60以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务

12、限额）。授权期限为 2019 年 1 月 1 日至 2022 年 12 月 31 日。”其次，现行法规对提前发行无明确限制，因其限制对象为当年额度，而提前下达的是下年额度，或能绕开限制(图 5)。综合两种情形看，对市场而言，更务实的是盯住两个时点：一是盯住 7 月底的委员长会议。若公布提前发行相关议程，则将走情形 1 中的预算调整流程，最早 8 月下旬人大常委会审批后各地可获提前下达额度，9 月即可提前发行；二是盯住 8、9 月的潜在提前下达。20182020 年都晚于 11 月提前下达，主要是当年额度到三季度末才基本发完，考虑到冬季施工条件，提前下达实际都指向下年启动发行；而今年发完时点较往

13、年提前了一个季度，若提前下达时点也随之前移至 8、9 月（财政部开吹风会或地方财政接受采访披露），提前发行将具备往年未有的施工条件，概率大增。图表 4 预判预算调整的“拇指法则”盯住委员长会议资料来源：预算法，人大组织法，整理图表 5现行法规对专项债提前发行并无明确限制文件相关内容国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443 号地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准

14、。关于对地方政府债务实行“年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施限额管理的实施意见财预2015225 号积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额”地方政府债券发行管理办法财库202043 号地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。资料来源：中国政府网，图表 6若今年 Q3 提前下达 2023 年专项债额度，将首次具备年内施工条件批次下达时间下达额度下达额度占上年额度具备年内施工条件2019

15、年提前批2018 年 12 月0.81 万亿60%否2020 年提前批2019 年 11 月1 万亿46.5%否2021 年提前批2021 年 3 月1.77 万亿47.2%-2022 年提前批2021 年 12 月1.46 万亿40%否2023 年提前批最早 22Q3最高 2.19 万亿最高 60%是资料来源：中国政府网，注：2020 年提前批分两批下达，仅统计第一批3、国债超发：简单易用国债超发，指国债净融资超过两会确定的中央赤字规模，在 2013 年、2020 年曾采用，分别超发 666 亿、2553 亿；今年最高可超发 7811 亿，或用于增加对地方转移支付，对应今年 4 月 12 日

16、国务院政策吹风会上，财政部国库司司长王小龙所说的“必要时将灵活运用短期国债工具进行筹资”。国债超发的依据，是我国自 2006 年起对国债实行余额管理，简单来说就是只要不超规定的年末限额，每年新增发行（对应余额上升）不受限制，中央赤字并非硬约束：立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定年末国债余额上限来限制国债规模，这一上限每年可向上提升，幅度即为当年全国人代会批准的中央赤字规模，因此，一旦过往年份国债少发（净融资少于当年中央赤字），就会积攒未来超发的空间；由于 2009 年以来国债除 2013、2020 年外均为少发，今年已积攒了近 8000 亿超发空间。程序上，只要年末余额不

17、超限额（超发 7811 亿以内），均无需过人大，国务院同意即可。图表 72013、2020 年曾国债超发图表 8今年国债超发空间近 8000 亿35,00030,00025,00020,00015,00010,0005,0000120%亿元108%109%90%94%93% 96% 94% 95% 93% 96%83%85%60%110%100%90%80%70%60%50%中央财政赤字国债净融资额 国债净融资占比9,0008,000亿元7,0006,0005,0004,0003,0002,0001,0000 国债超发空间(上年国债余额限额-国债余额)7811资料来源：Wind，资料来源：Wi

18、nd，（二）低优先级：特别国债、国债增发1、特别国债：窗口渐逝矩阵左侧有发行特别国债、国债增发两种工具。其中，对于特别国债，我们维持 5 月以来存疑的判断，主要是三点原因：一是从流程看，与不进预算、随时可发的专项建设基金和或能绕过预算调整的专项债提前发行相比，特别国债必须走预算调整流程，欠缺灵活性；二是从效果看，今年稳增长重点在基建，专项建设基金和专项债提前发行“名正言顺”，特别国债欠缺目的性；三是从可行性看，即便 7 月底明确特别国债发行（图 9），按历史耗时推算，发行通知最早也要等到 10 月中上旬才能发布（图 10），留给年内发行的时间窗口较为狭窄，不符合“该出手时就会出手”的增量政策工

19、具初衷。图表 9 会不会发特别国债？仍是“拇指法则”盯住委员长会议，历史预判无一失手资料来源：Wind，注：2018 年为审议提前下达部分新增地方政府债务限额，非预算调整，但考虑议题相关性、程序一致性也列入比较图表 10特别国债、抗疫特别国债从明确到通知耗时较长（26 个月）资料来源：Wind，特别国债历史上出现过三次新发，分别为：1998 年为缓解金融风险、补充四大行资本金新发 2700 亿特别国债（图 11）；2007 年为缓解流动性过剩新发 1.55 万亿特别国债（图12）。2020 年为筹集财政资金、统筹推进疫情防控和经济社会发展，发行 1 万亿抗疫特别国债不同于 1998、2007

20、年特别国债 100%对应形成资产，抗疫特别国债中至少 4200 亿可用于弥补预算缺口（抗疫相关支出），剩余 5800 亿主要投向基建项目（图 13）。图表 10 1998 年特别国债机制资料来源：Wind，图表 112007 年特别国债机制资料来源：Wind，图表 122020 年抗疫特别国债机制资料来源：Wind，2、国债增发：增加赤字国债增发将直接增加赤字，且加码基建效果不如专项建设基金、专项债提前发行，理论上优先级最低，历史上出现过三次：分别为 1998、1999、2000 年增发 1000 亿、600 亿、 500 亿（图 14）。图表 1319982000 年预算执行中，曾三次增发长

21、期建设国债，均为加码基建年份议案内容1998拟由财政部向国有商业银行发行 1000 亿元国债，作为国家预算内基础设施性建设专项投资在今明两年纳入国家预算，打入财政赤字，今年列入中央预算支出 500 亿元，中央财政赤字将由年初预算的 460 亿元扩大到 960 亿元。1999增发 600 亿元国债用于增加固定资产投入。根据国务院对新增国债资金使用的有关要求和年国债资金的使用情况，结合今年经济发展形势的新变化,今年新增国债资金优先安排弥补年国债专项投资中重点项日的资金缺口,用于支持国有大中型企业技术改造和高新技术项目的贷款贴息，支持国有企业的技术改造和技术创新,增强国有企业的竞争力、转贷资金安排与

22、地方政府财力适应。2000批准增发长期建设国债 500 亿元和 2000 年中央财政预算调整方案，500 亿元国债全部列入中央财政预算，相应扩大中央财政赤字，中央财政赤字将由年初预算批准的 2298 亿元扩大到 2798 亿元。资料来源：财政部，二、收入工具：历次应对危机，如何减税降费？收入工具主要是退税减税降费，按其目的可分为促消费、扩投资、稳外贸、保主体 4 类。两会确定预算后，主要就是对政策的加码和细化。历次应对危机的减税降费，主要有 3 次可供年内参考（图 15）：19982002 年应对亚洲金融危机，主要偏扩投资、稳外贸，同时帮扶国企下岗职工；20082012 年应对次贷危机，采用较

23、为均衡的结构性减税；2020 年应对疫情冲击，大规模减税降费以保主体为主，降费是大头（为市场主体减负超 2.6 万亿，其中减免社保费 1.7 万亿）。2022 年在疫情反复下稳增长，主要通过留抵退税扩投资、保主体（预计全年新增退税超 1.64 万亿，减税 1万亿，社保缓缴 0.32 万亿）。从年内空间看，总量空间已有限，稳外贸及降费政策仍可期待。考虑到今年退税减税降费占比财政收入、GDP 均已基本持平 2020 年，预计后续以结构性发力为主，对比历次危机，今年在稳外贸上仍有进一步发力空间；降费相比 2020 年仍有空间，或视疫情响应。从政策流程看，出台快速灵活。国务院同意后，通常通过国常会、新

24、闻发布会、座谈会等形式先行披露，随后财政部、税务总局及有关部委快速发布公告明确细节、转入执行；以留抵退税为例，4 次发布公告时点和政策披露时点间隔不超过 15 天（图 16）。图表 14历次危机，如何减税降费？分类199820022008201220202022新增减税降费0.3 万亿2.5 万亿2.6 万亿3 万亿占财政收入3.6%5.8%14.2%14.1%占 GDP0.5%1.2%2.6%2.4%促消费为调节居民收入，刺激居民储蓄向消费、投资转化，对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税为增加居民收入，减轻中低收入者税收负担，提高居民消费能力，从 2008 年10 月起，对储蓄存款利息所得暂

25、免征收个人所得税；在 2008 年 3 月提高工资薪金所得费用减除标准基础上，2011 年 9月起实施新修订的个人所得税法，当年 Q4 因减税增加居民可支配收入约 500 亿二手车经销企业销售旧车减征增值税；延续实施新能源汽车免征车辆购置税政策出台阶段性减半征收车辆购置税新政，大约 870 多万辆乘用车可享受政策优惠扩投资为鼓励投资，从 1999 年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税， 2000 年起暂停征收；对符合国家产业政策的企业技术改造项目配置国产设备，准予按投资总额的 40%抵免新增的企业所得税从 2008 年开始实施新企业所得税法，对企业研发费用实行加计扣除，对国家重点扶持的高新

26、技术企业减按 15%税率征收企业所得税，鼓励技术开发和自主创新；2011 年，为鼓励软件产业和集成电路产业发展，实施增值税等优惠政策等较少，保主体为主新增增值税留抵退税超 1.64 万亿，将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的小微企业、制造等行业中大型企 业、批发零售、体育等 7 行业，并一次性退还其存量留抵税额稳外贸为鼓励外贸出口，从1998 年起 8 次提高出口货物退税率，到 2002 年出口货物平均退税率已由 8.3%提高到 15%左右2008 年提高部分纺织品及服装退税率，至 13%，随后 5 次上调部分商品出口退税；自 2010 年 7 月 15 日起，随

27、经济形势好转，取消部分商品出口退税3 月 20 日起，将瓷制卫生器具等1084 项产品出口退税率提高至13%；将植物生长调节剂等 380 项产品出口退税率提高至 9%。较少，扩投资、保主体为主保主体重点保障国有企业下岗职工基本生活费、离退休人员养老金的按时足额发放。1998 年使已下岗职工和当年新增下岗职工的百分之五十以上实现再就业2009 年起推行增值税转型改革，至 2012上半年累计减少税收 5000 多亿元；2008年对企业的国债利息收入等免征企业所得税，9 月对证券交易印花税实行单边征收；2009 年对小型微利企业减半征收企业所得税；2010 年出台对符合条件的农村金融机构金融保险收入

28、减按 3%征收营业税等政策；2011 年出台促进小型微型企业发展、提高个体工商户增值税和营业税起征点等税收优惠政策全年减免社保费超 1.7 万亿，包括阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，阶段性减征职工基本医疗保险单位缴费等；受疫情影响较大的困难行业企业 2020 年度发生的亏损最长结转年限延长至 8 年；阶段性减免增值税小规模纳税人增值税等将中小微企业、个体工商户和 5 个特困行业缓缴养老等三项社保费政策延至年底，并扩围至其他特困行业，预计全年缓缴 3200 亿资料来源：财政部，税务总局，注：2022 年政策为截至 6 月上旬图表 15以留抵退税为例，退税减税降费政策从披露到发布公告间

29、隔不超 15 天间隔国常会/发布会披露时点财政部、税务总局发布公告时点公告内容1 天3 月 21 日 国常会确定实施大规模增值税留抵退税的政策安排3 月 22 日 关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告（财政部 税务总局公告 2022 年第 14 号）将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的小微企业和制造等行业中大型企业，并一次性退还其存量留抵税额13 天4 月 7 日 经济形势专家和企业家座谈会指出,要上下协同加快增值税留抵退税进度,让资金尽早落到市场主体账上4 月 20 日关于进一步加快增值税期末留抵退税政策实施进度的公告（财政部 税务总局公告 202

30、2 年第 17 号）加快小微企业留抵退税政策实施进度，提前退还中型企业存量留抵税额1 天5 月 17 日 中宣部举行财税改革与发展有关情况发布会5 月 18 日关于进一步持续加快增值税期末留抵退税政策实施进度的公告（财政部 税务总局公告 2022 年第 19 号）提前退还大型企业存量留抵税额15 天5 月 23 日 国常会决定在更多行业实施存量和增量全额留抵退税6 月 7 日 财政部 税务总局关于扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围的公告（财政部税务总局公告 2022 年第 21 号）扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围资料来源：财政部，税务总局，中宣部，中国政府网，三、支出工具：三种腾挪

31、手段可创造近万亿空间支出工具可分为调结构和保总量两类。前者由于支出较具刚性，除了 1998 年腾挪基建支出、2008Q4 追加中央投资、2016 年对应增值税调整增加税收返还、2020 年大幅压降基建支出等特例外（图 17），和预算安排相差不大。图表 16历史上典型的支出调结构年份调整内容1998采取增发国债加快基础设施建设的措施后，中央和地方预算中用于非经营性基本建设支出将会有较大幅度的增长。为了保持社会稳定和支持落实科教兴国战略，拟将年初财政预算中原用于基础设施建设的 180 亿元调整为经常性项目支出，用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增

32、加抢险救灾支出2008四季度新增 1000 亿元中央投资，截至 2008 年 12 月 15 日全部下达，大部分已安排到项目2016调整方案（央地增值税分成）给中央和地方财政预算收支结构带来一些变化，以 2014 年5 月-12 月收入为基数算账，预计 2016 年中央一般公共预算收入增加 1780 亿元，全部用于对地方的税收返还，相应中央一般公共预算支出增加 1780 亿元。2020优化财政支出结构，压降非必要非刚性支出，城乡社区支出 19917 亿元，同比下降 20%资料来源：财政部，今年的关注点主要在后者，即如何在疫情+卖地减收冲击下，保证既定总量力度。我们测算三种腾挪手段可创造近万亿空

33、间，对应图 18 红框项目超预算的部分：一是盘活财政存量资金/资产：2015 年积极财政重要着力点，今年的积极财政的 X 因素，可弥补 5000 亿；二是从中央二、三本账调入：“财政后手”已补 4000 亿，可再补 4000 亿；三是从中央/地方预算稳定调节基金调入：余额有限，动用麻烦难有增量。具体来看：图表 17广义财政支出构成资料来源：财政部，注：中，中央财政使用结转结余不列收支，而是单独以文字说明图表 18预算安排调入资金及使用结转结余 2.33 万亿图表 19预算安排中央财政使用结转结余 1420 亿300002500020000150001000050000调入资金及使用结转结余=从

34、中央二、三本账调入+从中央预算稳定调节基金调入+地方财政调入资金及使用结转结余亿元358039428005300特定机构利润上缴调入 9000亿990032321302765218335.3071896798595010001725313010505911123137236840797791062020152016201720182019202020212022从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入从中央预算稳定调节基金调入地方财政调入资金及使用结转结余300025002000150010005000亿元11586016314517211088753154573991782070037

35、0338 187 96720152016201720182019202020212022中央本级使用对地方转移支付资料来源：Wind，2022 年为预算数资料来源：Wind，2021、2022 年为预算数（一）盘活财政存量资金/资产：2015 年着力点，今年 X 因素，可弥补 5000 亿我们提示盘活财政存量资金或将成为今年积极财政的 X 因素，较预算可多盘 5000 亿。关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知提出“加大盘活存量资金力度，对结余资金和连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使用，对不足两年的结转资金中不需按原用途使用的资金收回统筹用于经济社会发展急需支持的领域”。什么是财政存量

36、资金？简单来说就是各级财政还没花完的钱，或是已有预算用途但最终没能花出去的钱；结转结余资金是财政存量资金的主体，其中结转资金对应没花完的钱，结余资金对应没能花出去的钱；盘活财政存量资金，就是把存量资金花完、或重新安排支出。还剩多少可盘？窄口径近 5 万亿可盘，宽口径近 40 万亿可盘。窄口径即国库余额（又称财政存款），据财政部副部长许宏才介绍，截至 4 月末国库余额 4.94 万亿，对应存央行的政府存款+存商业银行的国库定期存款；宽口径为国库余额+机关团体存款，其中机关团体存款余额已超 32 万亿，主要是大学、医院等事业单位的沉淀资金；这部分盘活难度相对较大，或需动用类似 1989-1991

37、年的特种国债（图 23）。历史上盘过多少？2015 年盘活存量资金曾经成为积极财政重要着力点（年中国常会 5 月6 提，见图 24），加上中央财政首次使用 1370 亿中央结转结余资金，盘活量超 5000 亿，相当于提高赤字率 0.8 个百分点。今年可盘多少？若增量盘活力度持平 2015 年，较预算可创造 5000 亿增量；此外，盘活存量资产还可贡献额外增量：国办发202219 号文指出“地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于三保支出及债务还本付息”，具体通过 REITs 和PPP 等盘活方式完成，亦能贡献一定支出增量。图表 20 国库余额近 5

38、万亿可盘活图表 21 机关团体存款超 32 万亿可盘活350,000亿元300,000250,000200,000150,000100,00050,0001978198119831985198719891991199419961998200020022004200720092011201320152017202020220金融机构:机关团体存款余额321,406资料来源：Wind，资料来源：Wind，图表 22特种国债本质为盘活财政存量资金，弥补财力缺口发行年份发行期发行额发行目的发行对象19896.19.3050 亿(当年国债发行 20%)适当集中各方面财力，支援国家建设，促进经济协调发展经

39、济条件较好的全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、金融机构、企业主管部门、事业单位和社会团体；全民所有制企业职工退休养老基金管理机构、待业保险基金管理机构、交通部车辆购置附加费管理机构经济条件较好的全民所有制企业、集体所有19906.1011.3045 亿(当年国债发行 13%)筹集资金，支援国家建设，促进经济协调发展制企业、私营企业、金融机构、企业主管部门、事业单位、部队、机关和社会团体；全民所有制企业职工退休养老基金管理机构、待业保险基金管理机构经济条件较好的全民所有制企业、集体所有筹集财政资金，制企业、私营企业、各类金融机构、企业主19914.1510.1520 亿(当年国债发行 6

40、%)支援国家建设，促进经济稳定协管部门、事业单位、部队、机关和社会团体，共十亿元；全民所有制企业职工退休养调发展老基金管理机构、待业保险基金管理机构，共十亿元。资料来源：国务院，财政部，图表 23盘活存量资金是 2015 年积极财政重要着力点：年中国常会 5 月 6 提日期国常会相关内容4.1部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金，有效支持经济增长5.13决定进一步推进信贷资产证券化，以改革创新盘活存量资金6.10改革创新机制，加快推进财政资金统筹使用，坚决改变资金使用碎片化，提高使用效益，是用足用活积极财政政策的关键举措6.17通过调整结构、盘活存量，增加安排中央投资，重点投向农村电网升级改造

41、、粮食仓储设施、城镇污水处理设施等，带动更多地方和社会投资7.8各级财政将已收回沉淀和违规资金 2500 多亿元，加快统筹用于急需领域；国务院将 239亿元中央预算内投资存量资金调整用于在建重大项目8.23截至 8 月底，分别收回中央和地方存量资金合计超 3075 亿元（中央 109 亿、地方 2966亿），处置闲置土地 31.25 万亩，近期还有 20 多个省（区、市）将 200 多名干部问责处理，其中厅局级干部也包括在内资料来源：中国政府网，（二）从中央二、三本账调入：“财政后手”已补 4000 亿，可再补 4000 亿今年预算安排 9900 亿，但留了 4000 亿“财政后手”。主要是从

42、中央二本账调入 9000 亿，资金来自央行、中投、中烟等特定机构的 1.65 万亿利润上缴，剩余 900 亿从中央三本账调入，资金来自实体央企常规利润上缴。1.65 万亿利润上缴中，除了今年调入一般公共预算 9000 亿、二本账支出 3500 亿外，还留了 4000 亿“财政后手”，列入 2023 年预算。已补 4000 亿，就来自于预支“财政后手”：5 月 27 日，财政部提前下达第三批 4000 亿预算支持减税降费和重点民生，使今年实际可支出资金较预算增加 4000 亿。可再补 4000 亿，来自于特定机构的超量上缴空间，两点理由：一是有空间，今年预算安排的 1.65 万亿利润上缴并未“掏空”特定机构，如财政部负责人3 月 8 日披露“考虑当前与长远，在今年实施新的组合式税费支持政策的情况下，经按程序批准，今年安排特定国有金融机构和专营机构上缴了 2021 年以前形成的部分结存利润”。二是有先例，历史上财政困难年份出现过大幅超量上缴；特定机构的上缴主体和一般公共预算-非税收入-国有资本经营收入一致，都是央行+中投、中烟等财政“嫡系”，2015、 2019