第二章政府审计组织与审计法律规范

1、第二讲 政府审计组织与审计法律(fl)规范政府审计(shn j)组织一、政府审计体制的组织模式（隶属关系）二、政府审计体制的领导关系（地方审计机关与国家审计机关的关系）三、中国政府审计体制共六十八页一、政府审计(shn j)体制的组织模式目前，160多个国家或地区设立了政府审计制度，按录属关系可划分(hu fn)为以下四类：立法模式司法模式行政模式独立模式 共六十八页复习(fx)思考题1.我国政府(zhngf)审计的组织模式属于哪种模式？我国政府审计的领导关系属于哪种领导关系？2.我国政府审计的审计职责主要包括哪些？我国政府审计的法律责任包括哪些？3.简述我国政府审计人员的职业道德内容。4.简

2、述我国政府审计法律规范体系的构成内容。共六十八页（一）立法(l f)模式 1.国家审计机关隶属于国家的立法机关2.审计机关拥有检查、建议(jiny)和报告权，但没有处理权。3.审计经费由议会支付、独立核算。 实施这种模式的国家:英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利 共六十八页美国(mi u): 参议院(senate): 是西方两院制法机关中的上院，最高的立法机构。“建议与同意”权（如批准条约的权力）授权仅由参议院单独行使。 众议院:众议院一般被认为较参议院更具党派色彩。中国： 人大：国家权力机关，监督“一府两院”，人大更强调代表性 。 政协:政治协商、民主监督、参政议政。 共六十八页（二）司法

3、(sf)模式 1.国家审计机关(jgun)隶属于国家的司法机关。 2.审计机关拥有司法权，具有审计和经济审判的职能。 有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理。 3.审计经费由议会支付、独立核算。 这一审计模式：法国（审计法院、调查权和审判权）、意大利、西班牙等西欧大陆、南美和非洲的一些国家共六十八页（三）行政(xngzhng)模式1.国家审计机关隶属于政府或隶属于政府某一部门(bmn)2.审计机关拥有调查权和建议权，但没有处理权。3.财政部支付、独立核算。 这一模式的国家:前苏联、东欧、中国、瑞典、巴基斯坦、泰国、越南 共六十八页中国(zhn u)：中华人民共和国国务院，即中央人民

4、政府，是最高国家权力(qunl)机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。我国审计署属于国务院 共六十八页（四）独立(dl)模式 1.审计机关独立于立法、司法和行政部门，单独形成国家政权的一个(y )分支，以民间或半民间半官方的身份从事独立的审计监督和审计规制活动。2. 审计机关没有处理权，需交司法机关处理。这种模式的国家有:日本、德国、韩国、孟加拉国、阿尔及利亚、尼泊尔、不丹、塞浦路斯、斯里兰卡等。 共六十八页二、政府审计(shn j)体制的领导关系分级领导关系：美国(mi u)垂直领导关系：印度双重领导关

5、系 ：中国共六十八页（一）分级(fn j)领导关系分级领导关系(gun x)是指中央审计机关和地方审计机关各自独立，没有任何领导或指导的关系。这种领导关系适用于联邦制国家。（邦联制？欧盟）例如，美国地方审计机关共六十八页（二）垂直领导(ln do)关系地方审计机关受其上级审计机关的领导。在垂直领导体制下，中央审计机关与地方审计机关可以分别对中央与地方的财政资金进行监督，但地方审计机关在业务上要接受中央审计机关的领导。例如印度(yn d)各邦的主计审计长共六十八页（三）双重领导关系(gun x)地方审计机关受其上级审计机关和本级地方政府(zhngf)的双重领导，上级审计机关的领导以业务领导为主，

6、本级地方政府的领导以行政领导为主。我国地方审计机关实行的是双重领导关系 共六十八页三、中国政府审计体制(tzh)的设置 （一）审计机关设置的法律依据 宪法：确定政府(zhngf)审计法律地位审计法：确定审计部门职责、权限最高审计机关国际组织利马宣言规定：“最高审计机关的建立及其独立的程度应在宪法中加以规定。”共六十八页（二）中国政府审计(shn j)机关的组织模式宪法规定我国实行(shxng)审计监督制度，国务院设立审计机关，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。-行政模式 审计署由署机关、派出机构和直属事业单位组成 共六十八页1.署机关 专业审计司（财政审计司、金融审计司、行政事业审计司、

7、农业(nngy)与资源环保审计司、社会保障审计司、固定资产投资审计司、外资运用审计司、经济责任审计司、企业审计司、境外审计司）专业审计司负责审计和专项审计调查，组织派出机构和地方审计机关进行行业审计，对派出机构和地方审计机关进行业务指导等 综合行政部门（办公厅、法规司、国际合作司、人事教育司、直属机关党委） 共六十八页2.派出机构(pai ch j u)派出机构包括特派员办事处和派出审计局两大类。审计署驻地方特派员办事处(18个），如审计署驻武汉办事处。其主要职责是：按照审计署计划安排，对省、自治区、直辖市和计划单列市政府预算执行情况(qngkung)和决算，以及预算外资金的管理和使用情况(q

8、ngkung)进行审计监督；对中央银行分支机构的财务收支，国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督；对审计署授权的中央部门所属国家建设项目的预算执行情况(qngkung)和决算，国际组织援助、赠款和贷款项目的财务收支进行监督。共六十八页我国直辖市:共有(n yu)4个直辖市(北京市(京)、天津市(津)、上海市(沪)、重庆市(渝). 计划单列城市：大连；厦门；青岛；深圳共六十八页在国务院有关部门和直属事业单位设置派出审计局（25个），如审计署外交外事审计局。其主要职责是：对管辖范围内的所在部门、直属事业单位及其在京直属单位的预算执行情况、决算草案以及其他财务收支进行审计监督，对所在部门或直属事

9、业单位的内部控制、财务管理和财政资金使用效益进行审计或审计调查，对所在部门驻京外的直属单位提出(t ch)加强审计监督的建议。共六十八页3.直属(zhsh)事业单位审计署直属事业单位有审计(shn j)干部培训中心、审计科研所、计算机技术中心、出版社、报社等，主要负责干部培训、审计科学研究、审计信息化建设、审计图书资料的编辑出版等。共六十八页（三）中国政府审计机关(jgun)的领导关系 双重领导体制，即地方审计机关要受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。本级人民(rnmn)政府的领导以行政领导为主上级审计机关的领导以业务领导为主，上级审计机关的领导还体现在地方审计机关负责人的任免应事先征求上

10、一级审计机关的意见。共六十八页第二节 政府审计组织的职责(zhz)、权限和法律责任一、审计机关的审计职责(zhz)（一）审计署的审计职责1、财政收支审计职责主要包括：中央财政预算执行情况审计、国务院各部门（含直属单位）预算执行情况与决算审计、省级预算执行情况和决算审计、其他财政收支审计。共六十八页2、财务收支审计(shn j)职责主要包括：中央各部门、事业单位及下属单位的财务收支审计，中央银行的财务收支和中央金融机关的资产、负债和损益状况的审计，国务院各部门管理(gunl)的和受国务院委托由社会团体管理(gunl)的社会保障基金、环境保护资金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支审计，国

11、际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支审计以及其他审计。共六十八页3、经济责任(zrn)审计职责主要(zhyo)包括：对有关国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机关、国家的事业组织及其管理、使用财政资金的其他单位负责人，在任职期间对本地方、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所负经济责任的履行情况进行审计监督。共六十八页4、组织(zzh)领导全国审计职责主要包括：制定审计方针政策和规章制度，监督审计规章制度的执行，组织、领导、协调和监督各级审计机关的业务；与省级人民政府共同领导省级审计机关，协同办理省级审计机关负责人的任免(rnmin)事项；管理派驻地方的审计特派员

12、办事处；组织实施对内部审计的指导与监督；被民间审计组织审计的企业单位，属于审计署依法审计监督对象范围的，审计署按照国务院的规定，有权对该民间审计组织出具的相关审计报告进行核查。共六十八页5、通报审计情况和审计结果(ji gu)的职责主要包括：向国务院报告和向国务院有关部门通报审计情况，提出制定和完善有关政策法规、宏观调控措施的建议(jiny)；向国务院总理提交中央预算执行情况的审计结果报告，受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行情况和其他财政财务收支审计工作报告。共六十八页6、其他审计(shn j)职责主要包括：组织实施对贯彻执行国家财政方针政策和宏观调控措施情况的行业审计、专项审计和审

13、计调查；依法受理被审计单位(dnwi)对审计机关审计决定的复议申请；管理派驻地方的审计特派员办事处；组织审计专业培训;组织开展审计领域的国际交流活动；其他。共六十八页（二）地方审计(shn j)机关的审计(shn j)职责 1、财政收支审计职责主要(zhyo)包括：对本级财政预算执行情况和其他财政收支的审计，对下级人民政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况审计。共六十八页2、财务收支审计(shn j)职责主要包括：对地方国有和国有资产占控股地位的金融机关的资产(zchn)、负债、损益的审计；对地方国家事业组织的财务收支审计；对地方国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计；对地

14、方政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资、国有企业投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支的审计；对本级政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金、环境保护资金及其他有关基金、资金的财务收支的审计；对审计署授权的国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支的审计；其他。共六十八页3、经济(jngj)责任审计职责主要包括(boku)：审计机关受本级组织人事等部门的委托，对本地区有关国家机关、国有及国有资产占控股地位的企业和金融机关、国家的事业组织及管理、使用财政资金的其他负责人，在任职期间对本地方、本部门或

15、者本单位的财政收支、财务收支一级有关经济活动所负经济责任的履行情况进行审计监督。共六十八页4、通报审计情况(qngkung)和审计结果的职责主要包括(boku)：向地方政府报告和向地方政府有关部门通报审计情况；向地方政府行政首长提交本级预算执行情况的审计结果报告;受本级政府委托向本级人大常委会提出本级预算执行情况和其他财政财务收支审计工作报告。共六十八页5、其他(qt)审计职责主要包括：法律、行政(xngzhng)法规规定的应当审计的其他事项。共六十八页二、审计机关(jgun)的审计权限（一）要求报送资料权 （二）检查权（三）调查取证权（四）采取强制措施权 对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃(

16、huq)会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关有权予以制止，必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和资产，对其中在金融机关的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政、财务收支行为，审计机关有权予以制止，制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付款项，已经拨付的暂停使用。 共六十八页（五）建议纠正处理权 （六）通报或公布审计结果权 审计机关(jgun)有权向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果和专

17、项调查结果。审计机关通报或者公布审计结果和专项调查结果时，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。审计机关可以向社会公布下列审计事项的审计结果：本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的；社会公众关注的；法律、法规规定向社会公布的其他审计事项的审计结果。 共六十八页（七）提请协助权提请协助权是指审计工作遇到困难时，审计机关请求有关职能部门予以协助的权力。审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察(jinch)、财政、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。共六十八页三、审计(shn j)的法律责任（一）被审计单位违反审计法的行为及其法律责任 被审计单位拒绝、拖延提

18、供与审计事项有关的资料，提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的。被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政、财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产(zchn)。对被审计单位的上述行为，审计机关有权责令改正，可以通报批评，给予警告，拒不改正的，依法追究责任。共六十八页（二）被审计单位(dnwi)违反国家规定的财政、财务收支行为及其法律责任 本级政府各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，如转预算内资金为预算外资金，越权与违法减免税收，截留、隐瞒、转移财政收入等。审计机关、人民政府或有关

19、主管部门，在法定(fdng)职权范围内，依照法律和行政法规的规定，区分情况采取下列措施：责令限期交纳应当上缴的款项，责令限期退还被侵占的国有资产，责令限期退还违法所得，责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理，其他纠正措施。对违反国家规定的财务收支行为，审计机关除了予以处理外，还可以依法给予行政处罚，主要是罚款和没收非法所得。被审计单位违反国家规定的财务收支行为，如乱挤乱摊成本、隐瞒营业收入、盈亏不实、偷税漏税等。审计机关、人民政府或有关主管部门，在法定职权范围内，依照法律和行政法规的规定，采取与违反财政收支行为相同的处理措施并给予处罚。共六十八页（三）被审计单位拒不执行审计机关的审计决定

20、(judng)应承担的法律责任被审计单位对审计机关依法作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；被审计单位对审计机关依法作出的有关财政收支的决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。裁决期间审计决定应照常执行。被审计单位对审计机关作出的处理决定没有异议但又不执行审计决定，审计机关应该责令被审计单位上缴应当上缴的款项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法规(fgu)的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果书面通知审计机关。共六十八页（四）对违反审计法和违反国家规定的财政、财

21、务收支行为负有直接责任(zrn)的个人的法律责任对被审计单位违反财政、财务收支行为负直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分的，应向被审计单位或者其上级机关、监察机关提出处分的建议，上述部门应将处分的结果书面通知审计机关。审计机关认为构成犯罪的，应向司法机关提出依法追究刑事责任(xn sh z rn)的建议，司法机关应依法追究刑事责任(xn sh z rn)。报复陷害审计人员的，不构成犯罪的，有关部门依法给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。共六十八页（五）审计人员滥用职权、徇私舞弊(xn s w b)、玩忽职守、泄露秘密的法律责任如果审计人员违反法律

22、规定，滥用职权(ln yng zh qun)、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密，造成不良后果甚至危害社会的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。审计人员违法违纪取得的财务，依法予以追缴、没收或者责令退赔。共六十八页第三节 政府(zhngf)审计人员一、政府审计人员的组成（一）审计机关组成人员审计署：审计长一人，副审计长若干人。审计长是审计署的行政首长，由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，国家主席任免(rnmin)，副审计长则由国务院任免。 县级以上地方各级审计机关负责人是本级人民政府的组成人员，由本级人民代表大会常务委员会决定任免，副职由本级人

23、民政府任免。 共六十八页2、审计人员技术资格 审计专业技术资格分为： 初级(chj)资格（审计员、助理审计师） 中级资格（审计师） 高级资格（高级审计师）初级资格、中级资格通过参加全国统一考试，并达到合格标准后获得。高级资格实行考试与评价相结合的方法，考试合格和评价通过后，取得高级审计师的资格。共六十八页初、中级设“审计专业相关知识”和 “审计理论与实务”两个科目;高级设“经济理论与宏观经济政策”和 “审计理论与审计案例分析”两个科目。审计专业相关知识（宏观经济学、财务管理、企业财务会计、法律(fl)法规（法律(fl)基础知识、审计法、行政法、财政法、预算法、税法、公司法、票据法和证券法）审计

24、理论与实务（审计理论与方法、企业财务审计）共六十八页3、审计人员类型 审计机关的专业人员除由熟悉(shx)会计、审计、财务的人员组成，还可根据工作需要临时聘任工程技术人员、经营管理人员、法律工作人员等。 共六十八页二、政府审计人员的素质(szh)要求政府审计人员(rnyun)的素质包括政治素质和业务素质 （一）政治素质政治素质是指政府审计人员必须恪守作为社会公众利益的代表、公共资产的维护神的精神理念，奉行宪法、审计法至上观念。具备较高的思想政治觉悟，自觉贯彻执行国家的各项财经法规和制度、方针、政策。热爱政府审计事业，具有敬业、爱岗、奉献精神。共六十八页（二）业务素质业务素质是指政府审计人员必须

25、具备与履行职责相适应的专业知识和技能。应当熟悉国家有关政策、法律、法规，以及审计、会计和其他相关专业知识；掌握检查财政财务收支账目，搜集证据(zhngj)、评价审计事项的技能；具有调查研究、综合分析、沟通协调和文字表达能力。 共六十八页三、政府审计(shn j)人员的职业道德2011年1月1日开始执行的中华人民共和国国家审计准则第二章 规定。（一）一般原则 职业道德的一般原则，是审计人员开展审计工作时应遵守的原则性规定。审计人员办理审计事项(shxing)时，应恪守严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密等职业道德的一般原则。共六十八页（二）独立性审计人员在执行职务时，必须保持应有的独

26、立性，不受其他(qt)行政机关、社会团体和个人的干涉。共六十八页（三）专业胜任(shngrn)能力审计人员(rnyun)应当具备与从事的审计工作相适应的专业知识、职业技能和工作经验，并保持和提高职业胜任能力。 共六十八页（四）应有的职业(zhy)谨慎审计人员执行审计业务时，应当合理运用职业判断，保持职业谨慎，对被审计单位可能存在的重要问题保持警觉，并审慎评价所获取审计证据的适当性和充分性，得出(d ch)恰当的审计结论。共六十八页（五）严守(ynshu)秘密审计人员还需要对其执行职务时知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密负有保密的义务，尤其是对执行职务中取得的资料(zlio)和审计工作记录，未

27、经批准不得对外提供和披露，不得用于与审计工作无关的目的。共六十八页第四节 政府审计(shn j)法律规范政府审计法律规范包括(boku)政府审计法律体系、政府审计法规体系和政府审计准则三个层次。一、政府审计法律体系政府审计法律体系是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法、审计法和其他与审计有关的法律，是层次最高、法律效力等级最高的审计规范。共六十八页（一）宪法(xinf) 宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导(ln do)下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受

28、其他行政机关、社会团体和个人的干涉。” 第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。” 此外，还有关于审计机关行政首长的地位和任免的相关规定。共六十八页（二）审计法2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修正了1994年通过的审计法。总则审计机关和审计人员审计机关职责审计机关权限审计程序(chngx)法律责任 共六十八页（三）其他(qt)1、有关财经法律 中华人民共和国预算法 中华人民共和国税收征收管理法 中华人民共和国海关法 中华人民共和国中国人民银行法 中华人民共和国

29、商业银行法、 中华人民共和国会计法等 就审计机关对这些领域的审计监督作了明确规定，同时这些财经法律也是审计机关实施审计后对被审计单位的违法行为(wi f xn wi)进行处理处罚的依据；共六十八页2、对国家(guji)行政活动进行监督管理的法律 中华人民共和国行政复议法 中华人民共和国行政处罚法 中华人民共和国行政诉讼法 中华人民共和国国家赔偿法等。 政府(zhngf)审计监督活动属于国家的行政行为，审计机关作为国家行政机关，开展审计监督时应该遵守这些法律的规定。共六十八页二、政府审计(shn j)法规体系政府审计法规体系由国务院制定的有关审计行政法规和地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方

30、性审计法规。 （一）审计行政法规国务院根据宪法、审计法及有关法律制定的，在全国范围(fnwi)使用的具有普遍约束力的有关政府审计的规范性文件。如：1997年10月颁布，2010年2月国务院第次常务会议修订通过的中华人民共和国审计法实施条例，2010年12月中央办公厅、国务院办公厅印发的党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定。共六十八页（二）地方性审计(shn j)法规 地方人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的，在本地区范围内适用的有关政府审计的规范性文件。 主要有两种类型：一是地方人民代表大会及其常务委员会制定的专门规定(gudng)政府审计的地方

31、性法规，如2001年深圳市通过市人大立法出台的深圳经济特区审计监督条例；二是地方人民代表大会及其常务委员会制定的与政府审计有关的其他地方性法规。共六十八页三、政府审计(shn j)准则2010年我国审计署制定了一个既能满足政府审计工作需要又具体适用的国家审计准则中华人民共和国国家审计准则。 内容包括：总则、审计机关(jgun)和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任、附则。共六十八页（一）总则(zngz)总则的主要内容包括：制定国家审计准则的目的、依据，审计准则的定义，审计准则的适用范围，被审计单位的责任与审计责任的划分，审计目标，审计范围(fnwi)，审计程序的总体要求。

32、共六十八页（二）审计(shn j)机关与审计(shn j)人员审计机关和审计人员是对审计机关及其审计人员应当(yngdng)具备的基本资格条件和职业要求所作的规定。主要内容包括：审计机关执行审计业务应具备的资格条件；审计人员执行审计业务应具备的职业要求。共六十八页（三）审计(shn j)计划审计计划是审计机关对本年度审计项目所做的规划。主要内容包括：审计机关应当根据法定的审计职责和审计管辖范围，编制年度审计项目计划，年度审计项目计划的编制步骤，年度审计项目计划需要调整(tiozhng)的情形，上级审计机关对下级审计机关审计项目计划编制的指导，需要编制审计工作方案的情形，审计工作方案的编制、审批

33、和调整(tiozhng)，年度审计项目计划执行情况的检查。共六十八页（四）审计(shn j)实施审计实施是审计作业阶段应遵循(zn xn)的规定。主要内容包括：（1）审计实施方案：组成审计组，下达审计通知书，审计实施方案的编制、调整和审定，了解被审计单位及其相关情况，测试内部控制的有效性和安全性。（2）审计证据：审计人员应获取充分、适当的审计证据，审计人员获取审计证据的方法和程序。（3）审计记录：审计人员应当真实完整的编制审计记录，审计记录包括了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录，审计工作底稿的编制方法和内容，审计工作底稿的检查和复核的要求。（4）重大违法行为检查：审计人员需要关注的可能存在重大违法行为的情况及针对重大违法行为采取的应对措施