MPA、公务员必修课《公共政策》课件： 导论

1、公 共 政 策 导 论 “公共政策导论”的教学目的 通过本课程的学生自学、教师讲授、案例分析、相互研讨，掌握本课程的内容体系，包括基本概念、基本原理、政策运行过程的基本规律，用以分析政策问题和评估现行政策。 “公共政策导论”阅读参考书目谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社，2008（教材）陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社，2001张金马：公共政策分析：概念过程方法，人民出版社，2004陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社，1996郭巍青等：现代公共政策分析，中山大学出版社，2000张国庆：现代公共政策导论，北京大学出版社，1997美弗兰克费希尔：公共政策评估，中国人民大学出版社，20

2、03 第一章 绪 论第一节 公共政策的含义第二节 公共政策的具体形式第三节 公共政策的特征、类型和作用本 章 要 点 第一节 公共政策的含义 政策的起源公共政策的含义从政治角度理解公共政策从经济角度理解公共政策要 点 ：一、政策的起源 政策是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而形成的社会政治现象。 例如：秦始皇焚书坑儒政策 政策概念的形成，要比政策实践晚的多，在西方国家，政策一词policy是由政治（politics）中派生出来的。中国古代虽然没有政策一词，但也有类似，相通的概念。如策画、策略、国策等。 例如：战国策战国时游说之士的策谋和言论的汇编 中国人使用政策一词是近

3、代西方政策（policy）一词传人日本后，日本人从汉字中选择了与policy含义相近的政与策而加以连用，译为政策。以后政策一词传人中国。 中国人写文章公开使用政策一词首推梁启超。 焚书坑儒： 秦始皇焚书坑儒政策，意在维护统一的集权政治，反对是古非今。二、公共政策的含义 公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛用于社会各个领域; 不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法; 在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。西方学者的观点:威尔逊：政策是由政治家制定，由行政人员执行

4、的法律与法规。拉斯威尔：政策是一种含有目标、价值和策略的大型设计。 伊斯顿：政策是对全社会的价值做权威性分配。托马斯.戴伊：凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。罗伯特.艾斯顿：公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。内格尔：公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。中国学者的观点： 台湾学者张世贤：政策是政府选择作为或不作为的行为。台湾学者伍启元；公共政策是政府所采取的对公、私行为的指引。大陆学者孙光：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，表现为对人们的利益进行分配调节的政治措施和复杂过程。王福生：政策可以解释为人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。张

5、金马：党和政府用以规范、引导、有关机构团体和个人行为的准则或指南。陈振明：政策是国家机关、政党及其它政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。本书的含义是： 社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达的形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型的规划、具体行动计划及相关策略等。其内涵包括：1、制定政策的主体社会公共权威。2、公共政策的目标有服务于统治阶级和公共服务的两重性。3、公共政策的

6、过程，具有阶段性。4、公共政策是一个体系。5、 公共政策具有一定的功能。6、公共政策是一种行为准则或规范。 二、从政治的角度了解公共政策1、权力与控制：视政治为一个强制模型；马克斯韦伯就把国家定义为在一定领土范围内对武力具有垄断性的社会机构。但国家并不只具有警察的职能，统治也不仅仅表现为强制性执行。政治还有其他类型。例如：解放初期的镇压反革命分子政策 2讨价还价 政治还强调了政治活动的交易属性，交换政治利益的基本方式就是讨价还价。 这种活动通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们之间。各方在讨价还价中有付出也有所得，从而达成一个能使大家基本满意的结果。 但如果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的

7、使用和强权的实施也并非不可能。例如：行政许可法的出台 3博 弈 博弈论运用数学模型解释两个或更多的参与者彼此冲突与合作的行为模式。政治的博弈观强调的是非权力环境中人们的战略与战术。分为零和博弈、正和博弈及负和博弈。 楼市异变 利益集团与中央政府博弈不断 三、从经济的角度来理解公共政策 市场与政策的比拼，一场没有结局的争论 经济自由主义强调市场作用1、亚当.斯密的古典经济学派2、马歇尔的新古典经济学派国家干预主义强调政策手段1、凯恩斯的政府干预理论（罗斯福新政）新自由主义又主张市场作用1、哈耶克2、弗里德曼的货币主义 第二节 公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策二、中国议行

8、合一体制下的公共政策一、西方三权分立体制下的公共政策1、国会立法是公共政策最基本的形式 立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用，几乎所有的政策必须通过立法规定。 国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。 随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。2、总统是直接决策者 总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：（2）立法否决；（3）委托立法；（4）外交决策；（5）防务政策。3、行政机关制定公共政策 国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。 如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等。这种高度专业

9、化的决定往往依赖于专门的知识和足够的信息。4、最高法院 制定公共政策司法决策的主要形式有：（1）司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。（2）推翻先前的判决：（判例法）“法官造法”（3）司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法，也同样是公共政策的一种表现形式。二、中国： 议行合一体制下的公共政策 这种体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共

10、政策的制定。 在西方国家，公共政策多以法的形式出现；而当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。 1、党的政策 中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。例如：土改政策 农村土地承包责任制 党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策： （1）直接形式 党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话。 如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。党的这些政

11、策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。 第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等。 党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见 2008年01月30日 来源：新华社 第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过） 第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。1999年，最高人民法院、最高人民检察院关于办理组织和利用邪教组织

12、犯罪案件具体应用法律若干问题的解释（2）间接形式 2、人民代表大会 立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：(1)宪法(2)基本法(3)其它法律(4)地方性法规(5)人大决定3、国家行政机关 国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府。 决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，称之为行政决策，他是当代中国公共政策的重要组成部分。主要有以下几种形式：（1）行政法规：（2）行政措施、决定和命令：（3）部门规章：（4）地方性规章：（5）地方性行政措施、决议和命令： 4、国家司法机关 从我国目前情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定

13、主体。原因如下 ：（1）我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别（与人大/共产党关系）。（2）从我国司法机关参与立法过程的情况来看，现行法律未对法律草案的起草人作出明确规定，实践中通常由法律议案的提案人所属机构或部门起草。（3）我国司法机关在法律实施过程中作出的相关判决和裁定，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般性特征。（4）法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式。第三节 公共政策的 特征、类型和作用一、公共政策的特征二、公共政策的类型三、公共政策的作用一、公共政策的特征1、政治性2、价值选择性：3、层

14、次性：高层次、低层次4、阶段性：政策制定、执行、反馈等5、功能多样性：导向、调控、分配功能6、合法性：政治系统/具体公共政策7、权威性：以强制力为保障8、普遍性：普遍适用性9、稳定性：相对稳定性/政策立法二、公共政策的类型公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类： 公共政策分类的三个纬度：纵向纬度总政策、基本政策和具体政策；中央政策、地方政策和基层政策；全局政策和局部政策等。横向纬度经济政策政治政策社会政策文化政策 时间纬度长期政策中期政策短期政策 政策的立体网络结构：1、元政策所谓元政策是关于政策的政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法；涉及的内容包括：哪

15、些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。例如：立法法 （一）一般分类方法2、基本政策 基本政策是相对具体政策的主导性政策，它确定具体政策的所应采取的态度、所应依据的假设、以及所应遵循的原则。基本政策具有如下特征：层次性：一般来讲，制定和发布基本政策的国家机关规格和级别很高，通常是由国家最高权威机构或其授权机关制定和发布；广泛性：从范围上讲，基本政策要么覆盖全国，要么覆盖整个领域，其影响面是非常大的；稳定性：从时间上看，基本政策具有稳定性和持续性特征，除非发生非常重大的政治变动，基本政策在相当长的一段时期内一般不会发生实质性变化；权威性：基本政策是具

16、体政策的制定依据，具体政策必须符合基本政策的要求，不能与之发生冲突。3、具体政策 具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从广义和狭义不同的角度加以理解：广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则单指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门（如经济、社会、外交等）的相关政策.具体政策不能背离基本政策，必须与其保持方向上的一致。具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时间通常要短得多。政府可根据实际情况的变化，随时改变具体政策。（二）其他分类方法1、单目标政策与多目标政策： 根据政策目标的多寡，政

17、策可以分为单目标政策与多目标政策。 单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策 例如：北京奥运期间出行政策 多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。 例如：国企改革政策 一般而言，涉及重大问题的政策都是牵涉因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标政策。2、程序性政策与非程序性政策： 根据政策问题的重复程度不同，政策可以分为程序性政策和非程序性政策。 程序性政策亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策。它是为了解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题。可按程序化的步骤和常规性的方法加以处理。 非程序性政策通常要处理的是那些偶然

18、发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循。在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。 例如：汶川地震中被损房屋按揭还贷问题3、激进型政策与保守型政策： 根据后来政策与先前政策的一致性程度，政策可以分为激进型政策与保守型政策。 激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策。 例如：俄罗斯“休克”疗法 保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。 例如：中国“摸着石头过河”的渐进改革4、初始政策与反馈政策： 根据政策活动的阶段性特征，政策可以分为初始政策和反馈政策。这是以同一项政策的创始或调整为标准所作的类型划分。 初始政策就是最初制定的政策；

19、反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。 例如：医疗政策5、实质性政策与象征性政策： 政府所制定和颁布的政策有一些并不具有实质性功能。它们的存在只具有符号作用，表现出象征性特征。这倒不是政府说了不做或不能去做，而是根本就不想具体去做。政策制定者没有为这类政策的执行提供必要的资源及其相关的其它条件。象征性政策不同于实质性政策，其目标不在于产生明显的物质性效果，而在于影响社会公众的思想意识或价值观念。例如：“教师节”的设定 三、公共政策的作用公共政策的基本功能导向功能管制功能调控功能分配功能 三、公共政策的作用 1、导向功能： 公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作

20、用； 这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事； 公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。 公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能； 例如：重奖“见义勇为者”；公务员实行“阳光工资” 高考政策应试教育 高校评估造假频现 （1）积极性管制：政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。 例如：福州大学采取5项优惠政策鼓励毕业生到村任职 2008-04-04 来源：福建日报 为鼓励2008届优秀毕业生到村任职，引导优秀学生

21、到基层去、到农村去建功立业，在省委、省政府制定的政策的基础上，福州大学昨日决定，对通过遴选到村任职的毕业生实行5项优惠政策。 优惠政策包括：给到村任职毕业生发放一次性配套安家费1000元；设立服务农村专项奖励基金，给予到村任职且服务满一年的贫困毕业生10005000元，用于偿还国家助学贷款；凡工作满3年以上考核合格者，报考福州大学研究生的，初试成绩总分加10分，同等条件下优先录取，并免修实践环节学分；聘请专家、学者，免费提供理论水平和业务水平提升服务。 2、管制功能：（2）消极性管制：政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。 例如：对两套以上住房者征收“房产税” 对“超生者”进行高额征收 2、管制功能： 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。 政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。 公共政策的调控功能还常常表现出其特有的倾斜性。