《国际卫生条例》的产生与发展(综述)

1、国际卫生条例（2005）的产生与发展（综述）进入二十一世纪以来，人类在同疾病的对抗中取得的优势日趋明显，取得的成就彰显，但是，我们也应清醒地看到，由于鼠疫等急性传染病仍对人类构成重大威胁，非典、人感染高致病性禽流感等新发传染病频显，中毒、核和辐射损伤等突发性公共卫生事件呈波动趋势，群体性不明原因疾病常有发生，各种恐怖威胁（主要指公共卫生方面）的可能仍然存在，自然灾害产生的公共卫生问题负担加重，其它突发事件衍生的公共卫生事件增多，突发公共卫生事件国际化，传染病国境间传入形势严峻。修改国际卫生条例势在必行，现将国际卫生条例2005产生与发展情况综述如下。一、国际卫生公约的产生14世纪，欧亚两洲发生

2、鼠疫大流行，南亚死亡1300余万人，欧洲死亡2500余万人，由此，在1374 年，在意大利的威尼斯建立了世界第一个检疫站，颁布了第一部检疫规章，即海员管理规定，该规定很大 程度上限制了疾病的传播。19世纪以来，西方商品迅速发展，国际交通往来迅猛增加。同时，鼠疫、霍乱、天花、黄热病等烈性 传染病广泛流行。既往的检疫规章已经不能适应现有的情况，许多国家为防御瘟疫的传播蔓延，相继采取 检疫措施，制定检疫法规，并从地区性的协调，逐渐发展到国际间的合作。第一次国际卫生会议从而于1851 年在巴黎召开，制定了世界第一个地区性国际卫生公约。随着社会及疾病的发展，国际卫生公约也逐渐发展。1866年土耳其君士坦

3、丁堡会议和和1874年 维也纳会议，针对当时霍乱历经四次世界性大流行，重点提出防止霍乱国际间传播的措施；同时将鼠疫、 黄热病并列为国际检疫传染病，建立了国际流行病委员会；1892年意大利，国际卫生会议，制定了船只通 过苏伊士运河检疫办法；1893年德里斯顿（德国）国际卫生会议，专门研究了防止东方（印度等国）鼠疫传人 欧洲的检疫措施；1897年维也纳会议强制要求各国电报报告鼠疫首发病例；1903巴黎第11次国际卫生会 议，修订国际卫生检疫城市184条，船舶除鼠；1912巴黎第12次国际卫生会议中形成的国际卫生公约 文本，将霍乱、鼠疫、黄热病定为国际检疫传染病；1924年布鲁塞尔24国会议，设立海

4、港性病防治机构； 1926年巴黎第13次国际卫生会议，37个国家参加，正式通过国际卫生公约，共172条，增加天花、 斑疹伤寒为国际检疫传染病，中国也出席了该会议，签订了该公约；1933年荷兰海牙22国会议制定国际 航空卫生公约，提出卫生机场航空卫生文件，加强机场的卫生管理。二、国际卫生条例的形成随后，国际卫生公约继续发展，逐渐形成国际卫生条例。1944年修订的国际卫生公约， 提出货物、行李检查和移民与边境检疫等事项；1946年在纽约签订了世界卫生大会组织宪章，共21条， 制定检疫规章，成立检疫专家委员会；1948年第1届世界卫生大会起草了国际公共卫生条例；1951年 第4届世界卫生大会通过了国

5、际公共卫生条例。确立国际公共卫生条例的目的是以最大限度防止 疾病在国际间的传播，同时又尽可能小地干扰世界交通运输；1969年22届世界卫生大会对国际公共卫 生条例进行了修改、充实，并改称为国际卫生条例(International Health Regulation，IHR)； 1973年和1981年先后对IHR进行修改、补充，修改后的条例，强调了流行病学监测和传染病控制，旨在 加强流行病学的监测手段在国际间的运用，以尽早发现或扑灭传染源，改善港口、机场及其周围的环境卫 生，防止媒介扩散，并且鼓励各国卫生当局重视流行病学调查，减少疾病入侵的危险。国际卫生条例主要特征概括为以下几点：体现了全人类共

6、同利益性；与口岸建设和经济发展的相 关性；实体法规范与程序法规范的兼容性；对空间和时间要求的特殊性；以及较强的专业性。国际卫生 条例的制定，体现了国际卫生检疫从单纯的隔离留验到疾病监测、卫生监督和旅行者的卫生保健经历了 多个发展阶段，检疫内容不断延伸，国际检疫法规条款不断修改补充的过程，开辟了人类通过国际卫生立 法形式开展国际合作与疾病进行斗争的新纪元。三、国际卫生条例的修订应该说国际卫生条例的产生，为人类社会应对疾病的挑战发挥了重要的作用，但是，随着时间的 推移，尤其是在科学技术高速发展的今天，国际卫生条例已难以适应新形式的挑战，比如说原IHR(1969 年)主要规定鼠疫、霍乱、黄热病三种传

7、染病的国境卫生检疫措施和相关技术文件。但是，近30年来，由 于国际疾病谱发生了巨大变化，新发传染病不断发现，人类对卫生需求不断增加，卫生检疫内容不断延伸， 尤其是20世纪后期，全球化进程加速，人员和物资的国际流动快速、频繁，疾病国际传播的风险大大增加， 原有的IHR条款不足以调整卫生检疫关系，规范法律关系主体的行为。为此，各国根据本国的实际情况， 尤其针对新出现的传染病开展卫生检疫工作，制定了各自的法规、规定。这种现象导致在卫生检疫措施上 各国存在较大差异，国际卫生检疫秩序比较混乱的局面，反映出原IHR与国际卫生状况不相适应，不能满 足实际需要。因此，为了应对新发传染病的出现和国际间传播，19

8、95年召开的世界卫生组织(WHO)第48届 世界卫生大会通过了关于对国际卫生条例进行实质性修订的决议。而2003年以来SARS和人禽流感疫 情的暴发流行增加了修订国际卫生条例的紧迫性，国际社会也因此呼吁扩大国际卫生条例的使用 范围。2003年召开的第56届世界卫生大会作为紧急事项讨论了国际卫生条例的修订问题，并要求WH0 秘书处加快修订工作的进程。为此，世界卫生组织(WHO)加速了修订IHR的工作。2004年1月和9月，WHO先后两次提出IHR修订草稿，广泛征求各成员国意见；2004年3月至2005 年5月，WHO先后召开各区域会议和两次政府问工作组会议，磋商修订IHR。审议修改国际卫生条例修

9、 订草案文本；2005年5月，第58届世界卫生大会通过了 IHR的修订。新的IHR于2007年6月15日生效。我国政府积极参与了国际卫生条例的修订，WH0及有关国家代表对我代表团参与国际卫生条例 磋商中所表现出的积极态度和提出的建设性意见表示感谢。在国际卫生条例修订的过程中，其关注的焦点主要围绕以下几点展开，即IHR的广泛适用问题、IHR的规定和实施及如何确保人权和国家主权问题、如何既避免疾病扩散对人员健康和公共卫生安全造成危害又尽量减少和避免对人员和物资国际交通的不必要干扰问题、信息沟通问题等。四、条例(2005)的主要内容介绍条例(2005)内容与原国际卫生条例的主要不同在于以下几点：1、

10、其适用范围从鼠疫、黄热病和霍乱三种传染病的国境卫生检疫扩大为全球协调应对构成国际关注的 突发公共卫生事件(包括各种起源和来源，实际上是指生物、化学和核辐射等各种因素所致突发公共卫生事 件)；2、对各成员国国家级、地方各级包括基层的突发公共卫生事件监测和应对能力，以及机场、港口和陆 路口岸的相关能力的建设都提出明确要求，以确保条例(2005)的实施；3、条例(2005)规定了可能构成国际关注的突发公共卫生事件的评估和通报程序，要求各成员国及时评估突发公共卫生事件，并按规定向世界卫生组织通报。同时，要求成员国根据世界卫生组织要求及时核实其它来源的突发公共卫生事件信息；4、WH0按照条例(2005)

11、规定的程序确认是否发生可能构成国际关注的突发公共卫生事件，并提出 采取公共卫生应对措施的临时建议和长期建议，并成立突发事件专家委员会和专家审查委员会，为WHO相 关决策提供技术咨询和支持；5、各成员国可以根据本国立法和应对突发公共卫生事件的需要，采取条例(2005)规定之外的其他 各项卫生措施，但应根据世界卫生组织要求，提供相关信息，并根据世界卫生组织要求考虑终止这些措施 的执行。由于这一规定可能会影响国际交通和贸易，是国际卫生条例修订中的关注焦点之一。国际卫生条例共分十编六十六条，即：前言、定义、目的和范围、原则及负责当局；信息和公共 卫生应对；建议；入境口岸；公共卫生措施；卫生文件；收费；

12、一般条款；MR专家名册、突发事件委员会 和审查委员会；最终条款。国际卫生条例还包括9个附件：监测和应对、出入境口岸的核心能力要求；评估和通报可能构成 国际关注的突发公共卫生事件的决策文件；船舶免予卫生控制措施证书/船舶卫生控制措施证书示范格式; 对交通工具和交通工具运营者的技术要求；针对媒介传播疾病的具体措施；疫苗接种、预防措施和相关证 书；对于特殊疾病的疫苗接种或预防措施要求；航海健康申报单示范格式；航空器总申报单的卫生部分。五、国家积极准备，保证国际卫生条例在国内适用我国是世界卫生组织的成员国，按时实施新修订的国际卫生条例，符合我国家利益，有利于我国 应对国际间突发公共卫生事件，依法维护我

13、国的卫生主权，有利于进一步完善我国卫生应急体制、机制和 法制建设；有利于发挥我国在国际公共卫生领域的积极作用。2006年10月8日，国务院以(国函2006108号)文批复卫生部、外交部、质检总局关于我国适用国际卫生条例(2005) 有关问题的请示，国际卫生条例将于2007年6月15日起生效。为确保我国届时能够全面、有效地实施条例，主要做好以下几方面工作：1、修订、完善法律法规以适用条例经对照审查，新修订的国际卫生条例条款与我国现行的卫生法律、法规和规章的规定原则上不相 抵触。鉴于我国1988年颁布的国境卫生检疫法及其实施细则主要对鼠疫和霍乱两种传染病进行出入境 检疫监测，不适应实施国际卫生条例

14、的需要，经国务院领导批准，已将国境卫生检疫法的修订列 入国务院立法工作计划。国家质检总局成立了国境卫生检疫法修订工作小组，目前已形成修订草案。2、确定国家归口单位国际卫生条例规定，各缔约国应该指定或建立一个国际卫生条例国家归口单位(focal point)， 国家归口单位和世界卫生组织国际卫生条例联络点可在国际卫生条例实施中随时保持沟通与联络。 国务院已确定卫生部为我国国际卫生条例国家归口单位；国家质检总局及各口岸检验检疫机关应为国 际卫生条例第4部分第22条所指的入境口岸的主管当局；各地卫生行政部门为各自管辖范围内负责实施 国际卫生条例规定的卫生当局。国际卫生条例适用于香港、澳门特别行政区。

15、经外交部函询香港 特别行政区、澳门特别行政区政府的意见，两特区表示对在特区适用国际卫生条例无异议，无拒绝、 保留或反对的意见。国务院决定国际卫生条例适用于香港特区和澳门特区卫生局。国际卫生条例适用于台湾问题。在一个中国的原则下，由中央政府作出统一安排。3、建立实施国际卫生条例的部门沟通、协调机制在国际卫生条例修订工作的基础上，建立和完善实施国际卫生条例的多部门协作机制，全面 准备和实施条例。4、制订实施国际卫生条例的细则和规范。根据国际卫生条例和我国有关卫生法律法规的规定， 就国际关注突发公共卫生事件的评估和通报程序、与WHO关于实施国际卫生条例的信息沟通、落实WHO 应对突发公共卫生事件的措

16、施建议等制定具体的、可操作的实施细则和规范性文件，确保国际卫生条例 的有效实施。按国际卫生条例规定，从国家突发公共卫生事件专家咨询委员会和专家库中选拔专家向 WHO推荐加入国际卫生条例专家咨询团。5、进一步评估实施国际卫生条例的能力并加强能力建设卫生部和质检总局已将国际卫生条例中规定的国家监测和公共卫生应对的核心能力要求，纳入到 了正在制定的“十一五”期间突发公共卫生事件应急体系建设规划、出入境口岸卫生检疫核心能力 建设标准规范和国家突发公共卫生事件社区（乡镇）应急预案指导意见之中；正在组织制定可能构成 国际关注的突发公共卫生事件的评估、判定标准、国内确认和国际通报程序；在国际卫生条例实施准

17、备过程中，与有关部门共同开展我国实施国际卫生条例的能力评估；进一步加强监测和应对的能力建 设，满足国际卫生条例规定的要求；加强对地方，尤其是基层卫生机构的监测和应对能力评估，提出 加强能力建设的措施意见。6、开展国际卫生条例的培训。7、加强与港、澳特区实施条例（2005）的沟通与配合等等。六、国际卫生条例对各级公共卫生应对能力的要求1、当地社区层面和（或）基层公共卫生应对层面的能力要求：（1）发现在本国领土的所有地区于特定 时间和地点发生的超过预期水平的涉及疾病或死亡的事件；（2）立即向相应的卫生保健机构报告所掌握的 一切重要信息。在社区层面，应该向当地社区卫生保健机构或合适的卫生人员报告。在

18、基层公共卫生层面， 应该根据组织结构向中层或国家机构报告。重要信息包括：临床记录、实验室结果、风险的来源和类型、 患病人数和死亡人数、影响疾病传播的条件和所采取的卫生措施；（3）立即采取初步控制措施。2、中层公共卫生应对能力要求：（1）确认所报告事件的状况并支持或采取额外控制措施；（2）立即评估报告的事件，如发现情况紧急，则向国家级机构报告所有重要信息。就本附件而言，紧急事件的标准包括严重的公共卫生影响和（或）不寻常或意外的、具有巨大传播潜力的特性。3、国家层面评估和通报的能力要求：在48小时内评估所有紧急事件的报告；如评估结果表明，根据 第六条第一款和附件2该事件属应通报事件，则通过国际卫生

19、条例国家归口单位根据第七条和第九条 第二款的要求立即通报世界卫生组织。4、国家层面公共卫生应对的能力要求：迅速决定为防止国内和国际传播需采取的控制措施；通过专业 人员、对样品的实验室分析（在国内或通过合作中心）和后勤援助（如设备、供应和运输）提供支持；提供需 要的现场援助，以补充当地的调查；与高级卫生官员和其他官员建立直接业务联系，以迅速批准和执行遏 制和控制措施；与其他有关政府部门建立直接联系；以现有最有效的通讯方式与医院、诊所、机场、港口、 陆路口岸、实验室和其他重要的业务部门联系，以传达从世界卫生组织收到的关于在缔约国本国领土和其 他缔约国领土上发生事件的信息和建议；制定、实施和保持国家

20、突发公共卫生事件应急预案，包括建立多 学科、多部门工作组以应对可构成国际关注的突发公共卫生情况的事件；全天24小时执行上述措施。（鸣 谢：本文部分资料取自国家卫生部应急办陈贤义主任）相关链接1、WHO网站一国际卫生条例是什么？国际卫生条例是大多数国家通过的具有法律约束力的条例，以控制来自可从一个国家向另一个国家迅 速传播的疾病的威胁。此类疾病包括严重急性呼吸道综合征（SARS）等新出现的感染或新型人流感病毒。威胁还来自可跨越国界影响人群的其它突发公共卫生事件，例如化学溢流、泄漏和倾倒或核熔化。最新的国际卫生条例（2005）是国际卫生条例（1969）的修订版，后者只处理四种疾病：霍乱、鼠疫、黄热病和天花（已被扑灭）。它们注重于在边界进行控制以及比较消极的通报和控制措施。2005年修订版已导致一项史无前例的国际公共卫生协定，不仅在国家边界，而且从源头控制突发卫生事件。该修订于2005年5月经世界卫生大会通过，并已于2007年6月15日生效。它包括可构成国际关注的突发公共卫生事件的所有疾病和卫生事件。以世卫组织在全球疾病监测、警报和反应方面的独特经验为基础，国际卫生条例（2005）提供了必要的法律框架。该框架确定在确保国际卫生安全方面的权利、义务和程序，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰。修订的条例还要求所有会员国加强其疾病监测和应对的现有能力。世卫组织正在