我国公共部门国有资产管理研究

1、分类号C93 密级 公开UDC编号硕士M究i修修论攵题目我国公共部门国有资产管理研究Studv on the Management of StateownedAssets in Public Sector of China学院（所、中心）公共管理学院专业名称公共管理（MPA）研究生姓名 李秋华 学号12014001650导师姓名袁明旭职称 教授2018年6月论文独创性声明及使用授权本论文是作者在导师指导下取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，不存在剽窃或抄 袭行为。与作者一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说

2、明并表示了谢意。现就论文的使用对云南大学授权如下：学校有权保留本论文（含电子版）， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文：学校有权公布论文的全部或部 分内容，可以将论文用于查阅或借阅服务；学校有权向有关机构送交学位论文用 于学术规范审查、社会监督或评奖；学校有权将学位论文的全部或部分内容录入 有关数据库用于检索服务.（内部或保密的论文在解密后应遵循此规定）研究生签名:日期乡X %摘要本文在财税改革全面深化、预算体制改革深入推进和资产管理工作要求日益 严格的大背景下，为推进国有资产管理体制的进一步完善和监管职能的进一步明 确，采用文献研究法、比较分析法、因果分析法等研究方法开展研究工作，对

3、国 内外现有的公共部门国有资产管理理论和实践进行了分析研究，并结合实际将理 论与作者的工作实际进行深入分析和对比，对我国当前公共部门国有资产管理的 历史、现状、成果、问题、问题成因以及现有理论解决方案进行分析、研究，对 资产管理各个环节、各个流程管理存在问题以及解决办法进行梳理、比较、评价， 对资产管理制度、管理手段等因素进行深入探讨，重点分析了国内外资产管理模 式的优缺点和国内资产管理的成果，深刻总结了资产管理在配置、使用、处置、 信息统计、监督检查等方面存在的问题，并对这些问题的成因进行深入剖析，总 结为两个原因：在宏观层面存在的制度原因，一是规章制度过于宏观，二是政策 时效性不强；在微观

4、层面存在的管理原因，包括管理体系过于复杂、重视程度不 够、管理手段效用低、资产管理工作量大、信息系统作用不能充分发挥、监控手 段难以发挥作用五个方面。并结合实际对现有解决方案积极作用和不足之处进行 分析说明，对国外模式简要说明；对国内各种解决方案进行详细解说，从两个方 面进行分析归纳，一是管理体制解决方案，主要从改革管理体制机制的角度分析。 二是制度建设解决方案，主要从总体上深化制度建设、开展重点制度建设如绩效 考评制度、折旧管理制度、资产处置公开制度、问责制度5个方面展开论述；对 委托第三方解决方案简要分析。然后以西部某省为例，分析总结其在公务用车货 币化改革中的有益思路和成功经验，在借鉴此

5、顼改革思路和经验的基础上，提出 全新的解决思路，即资产货币化配置，并准确定义和描述这一思路的内涵，对其 现实性进行分析，主要是4个方面，一是政治层面，二是经济层面，三是制度层 面，四是操作层面。通过论述，以期通过资产配置货币化这一全新的思路妥善解 决我国公共部门国有资产管理长期存在、悬而未绝的顽疾，革新管理方式，提升 管理水平，最终为资产管理改革和发展指出一条新的道路。关键词：公共部门国有资产管理货币化配置AbstractIn the background of the comprehensive deepening of the reform of Finance and taxation,

6、 the deepening of the reform of the budget system and the increasingly strict requirements for the management of assets, this paper is to further improve the management of the state-owned assets management system and further clarify the function of the supervision, and carry out the research work by

7、 the methods of literature research, comparative analysis and analysis of fruit. The theory and practice of state-owned assets management at home and abroad are analyzed and studied. The theory and the actual work of the author are analyzed and compared in depth. The history, present situation, achi

8、evements, problems, causes and existing theoretical solutions of the current public sector management of the public sector in China are made. The case is analyzed and studied, the various links of the assets management, the existing problems of the various process management and the solutions are co

9、mbed, compared and evaluated. The factors such as the assets management system and the management means are deeply discussed, and the outstanding points of the asset management modes at home and abroad and the results of the domestic asset management are analyzed. The existing problems of asset mana

10、gement in the aspects of allocation, use, disposal, information statistics, supervision and inspection are summarized, and the causes of these problems are analyzed in depth. The two reasons are summarized as: the institutional reasons exist at the macro level, one is that the rules and regulations

11、are too macro, the two is the weak timeliness of the policy, and the micro level exists. The management reasons include five aspects: too complex management system, insufficient attention, low management means, large amount of assets management, no full play of the role of information system, and ha

12、rd to play the role of monitoring means. And combined with the actual effect of the existing solutions and the shortcomings of the analysis and explanation, the brief description of the foreign model; the detailed explanation of the various domestic solutions, from two aspects of analysis and induct

13、ion, one is the management system solution, mainly from the perspective of reform management system. Two is the system construction solution, mainly from the overall deepening of the system construction, to carry out key system construction, such as performance evaluation system, depreciation manage

14、ment system, asset disposal system, accountability system, 5 aspects of the accountability system, and a brief analysis of the third party solutions. Then, taking a province of WesternChina as an example, this paper analyzes and summarizes the useful ideas and successful experiences in the reform of

15、 the monetization of public service vehicles. On the basis of this reform thought and experience, it puts forward a new solution, that is, the disposition of assets monetization, and accurately defines and describes the connotation of this idea, and analyzes its reality. There are 4 main aspects, on

16、e is the political level, the two is the economic level, the three is the institutional level, and the four is the operational level. Through the discussion, it is expected that through the new idea of monetization of asset allocation, we can properly solve the long-standing, overhanging, stubborn d

17、isease of the state-owned assets management in our public sector, reform the management mode, improve the management level, and finally point out a new road for the reform and development of asset managementKey Words： Public sector, Management of state-owned assets Monetization allocation目录 TOC o 1-

18、5 h z HYPERLINK l bookmark7 o Current Document 摘要 I HYPERLINK l bookmark13 o Current Document 目录iv HYPERLINK l bookmark60 o Current Document 导论 1（一）研究背景、意义1 HYPERLINK l bookmark66 o Current Document （二）研究综述4 HYPERLINK l bookmark72 o Current Document （三）研究内容、方法8 HYPERLINK l bookmark83 o Current Docum

19、ent （三）基础概念10 HYPERLINK l bookmark90 o Current Document （四）创新点及难点11 HYPERLINK l bookmark94 o Current Document 一、国内外资产管理的实践探索12 HYPERLINK l bookmark97 o Current Document （一）国外资产管理模式12L集权模式12分权模式12放权模式 124 .国际管理模式对我国的启示13（二）我国资产管理现状和成就13,初步建立制度体系14.初步构建职责体系14,全面建立信息化管理体系14资产管理和预算管理初步结合15 HYPERLINK l b

20、ookmark107 o Current Document 二、我国资产管理存在的问题分析16（一）非货币化资产配置16标准不科学 16预算约束弱化163 .分配不公平164.审批流程长 17 HYPERLINK l bookmark113 o Current Document （二）资产使用17内部制度不健全172 .与财务管理分离 17管理缺位18（三）资产处置18制度缺乏现实的可操作性18处置不规范18处置收入处理难 19 HYPERLINK l bookmark120 o Current Document （四）资产统计信息管理 19 HYPERLINK l bookmark123 o

21、 Current Document （五）其它方面19 HYPERLINK l bookmark126 o Current Document 三、我国资产管理问题成因剖析 21（一）制度原因211 .规章制度过于宏观21政策时效性21（二）管理原因211 .管理体系过于复杂 212非货币化配置资产管理工作量大22 HYPERLINK l bookmark135 o Current Document （三）技术原因22 HYPERLINK l bookmark139 o Current Document （四）监督原因22 HYPERLINK l bookmark143 o Current Do

22、cument （五）思想原因23 HYPERLINK l bookmark147 o Current Document 四、现行资产管理问题的解决方案及其局限性 24 HYPERLINK l bookmark150 o Current Document （一）当前解决方案24L国外各种模式 242.国内各种方案 24 HYPERLINK l bookmark162 o Current Document （二）当前解决方案存在的不足 26L国外解决方案的缺点262.国内解决方案的不足26 HYPERLINK l bookmark169 o Current Document 五、资产配置货币化的解

23、决思路29 HYPERLINK l bookmark172 o Current Document （一）公务用车货币化配置改革经验 29 HYPERLINK l bookmark179 o Current Document （二）资产货币化配置思路的提出29 HYPERLINK l bookmark183 o Current Document （三）资产货币化配置现实性的简要分析30政治层面30经济层面303 .制度层面31 HYPERLINK l bookmark198 o Current Document 结语 37 HYPERLINK l bookmark201 o Current Do

24、cument 参考文献 38 HYPERLINK l bookmark274 o Current Document 致谢44导论(-)研究背景、意义公共部门在我国主要包括行政机构、事业单位和财政供养的各种群团组织， 基本等同于政府。公共部门国有资产管理在我国又叫做行政事业单位国有资产管 理，是指公共部门通过各种法定方式获取资产并管理资产的一系列活动，它是政 府公共管理不可或缺的重要组成部分，是政府提供公共服务和公共产品的物质基 础，以及实施高效社会治理的前提条件0 2006年以前，我国公共部门国有资产管 理相对粗放、混乱、随意。自2006年6月财政部分别出台行政单位和事业单位国 有资产管理暂行

25、办法以后，资产管理逐步纳入了各地、各级政府规范化、制度化、 系统化管理的轨道，例如河南省紧跟财政部步伐于2006年出台了省级国有资产管 理办法，云南省稍后于2008年出台省级办法，浙江省于2009年出台，各省参照 中央管理办法陆续出台了结合各地实际的管理办法，资产管理变得有法可依，越 来越受到重视。对上述国有资产，进行一个简单的分类，有一部分资产比如医疗 设备、交通施工设备、气象监测设备等，属于专业性很强的设备。还有一类属于 通用性很强的设备，在各类公共部门中普遍使用，满足基本办公需要，在所有资 产中数量占比相当高，即办公设备如电脑、复印机、打印机等，办公家具如桌椅 板凳、沙发、茶几等。上述办

26、公设备和办公家具是现行公共部门国有资产配置标 准中明确规定的两类资产，我们称之为“通用设备国有资产”，或简称“通用资产， 当前，通用设备国有资产管理程序繁琐、管理事项繁杂、工作量巨大，占据了公 共部门国有资产管理工作内容的很大比例，耗费了资产管理人员的大量时间和精 力，而本文要研究的主要侧重于通用设备国有资产管理，因此，本文提到的“资 产管理,，或“国有资产管理”均主要指通用设备国有资产管理。资产管理的总目的是：首先是科学、合理、公平地配置资产，然后是充分地 利用好资产，在确保资产安全和完整的基础上，发挥财政资金公共效益和资产使 用效能，保障公共部门正常履行法定职能。党的十八大召开以来，中央提

27、高了对 国有资产管理的要求，十八届历次全会均对国有资产管理提出明确要求，一方面 是全面深化财税体制改革，资产管理作为财政部门的职责之一，资产管理改革也 成为财税体制改革的一项重要任务，要更好履行公共财政职能，就必须要做好国 有资产管理工作，主要体现在国有资产管理体制的进一步完善和监管职能的进一 步明确；一方面是做好减法，推进节约机关建设和简政放权，压减一般性支出和 精兵简政，降低公共部门运行成本，提高公共部门绩效。近年来，特别是党和政 府新一届领导班子上台以后，公共部门国有资产管理工作要求日趋严格，工作当 中资产管理程序日益复杂，难度不断增大。在此背景下，如何创新地做好新常态 下符合经济新形势

28、的国有资产管理，尤其是针对最基础、使用频率最高、管理难 度最大的国有资产管理工作，使各项管理活动符合国家要求，同时更好地满足履 职需要，是目前工作的当务之急。纵观我国公共部门资产管理理论研究和多年实 践，其中有成绩、也有问题，有值得继承发扬的成功经验，也有亟待解决的难题。从国家层面来看，改革开放以来，我国经济体制经历了从计划经济到市场经 济的转变，资产管理的体制机制基本上适应了不同经济社会发展阶段的需求，为 党政机关的正常运转奠定了坚实的基础，同时确保了国有资产的安全和完整，确 立了一种管理体制：所有权在国家，使用权在各公共部门，监管权在各级政府， 具体管理权限在财政。这种体制的建立，就构建了

29、管理的体制机制框架，为国有 资产的规范管理活动提供了体制机制保障。但是，随着全面深化改革的持续深入， 随着经济社会发展水平的持续提升，公共管理事务呈几何级数增长，现在资产管 理体制存在的深层次问题逐渐暴露无遗，而且极难解决，如：在监管层面财政和 行业主管部门监管职责没有完全厘清，存在职责交叉和制度真空；在预算管理层 面资产配置管理没有符合财税改革的要求，受预算管理约束的程度低，两者结合 不紧密、不实在；在具体管理层面，资产管理的各环节和过程存在很多漏洞，不 规范，管理方式简单粗糙。管理人员意识不强，重视程度低的现象普遍和长期存 在，特别是在基层，管理人员配备严重不足，管理队伍业务素质偏低，亟需

30、进一 步加强宣传教育和人才建设等等。从公共部门层面来看，随着公共管理职能的不断和持续扩张，公共管理事务 日益繁杂，加上改革任务的繁重和快速推进，公共部门资产管理也呈现出许多新 特点、新问题、新挑战。一是制度建设不足。目前资产管理主要的依据是中央和省级层面的规定，而 中央和省级层面的规定、要求相对宏观，缺少对操作层面的规定，公共部门在开 展管理工作时只有大原则可依，没有小细节可循。由于没有针对本部门内部的操 作细则，导致管理活动自由裁量权很大，随意性较强。二是管理难度加大。资产配置需求是动态变化的，随着公共管理职能的不断 扩大而日益增加，助长了公共部门资产总规模的迅速扩大。与此同时，开展资产 管

31、理必要的人力物力保障并未随之增强，导致管理基础薄弱，与实际需求不匹配， 由此增加了资产管理的难度程度。三是资产数据不全。由于重视程度不够、公共部门内部资产管理配备人手不 足，导致国有资产“建账立卡”等相关工作无法顺利开展，底数不清导致资产数 据库难以建立，账卡缺失、数据不全、账实不符的现象一直存在，管理部门无法 全面掌握资产信息，决策时不能做到精准施策。四是工作程序不严。由于长期以来形成的潜规则和管理体制不健全等原因， 资产管理规章制度没有得到有效落实，比如资产配置方面，机制不健全，制度不完 善；预算管理也有一个逐步完善的过程，直到近年才要求将资产配置纳入管理范 围，资产配置长期游离于鉴定之外

32、；不同权力部门间资产配置不公平、不均衡， 缺乏调剂手段和有效监管，有些部门随意配置资产，存在超标配置、公物私用等 现象。资产使用方面，使用效率低下，闲置资产无法在部门间实现共享，损失浪 费时有发生；违规、不经审批擅自出租出借行为比较常见。资产处置方面，处置 随意性大，特别是报废报损资产的处置，存在无据可依、收益微薄难以准确体现 资产价值等许多现实困难。五是审批权限分散。长久以来，资产管理审批权限分散在财政、机关事务、 公车管理等多个部门手中，九龙治水，多头管理，无法形成合力：同时，管理权 限不统也导致有效监管难以实施，部门自行配置资产而不报审，导致政府资产 总量不清、家底不明。以上这些问题的产

33、生，是多方面因素共同造成的，是长期的，是日积月累形 成的，是因为经济社会发展而不断产生的。多年来，专家学者做了非常之多的研 究，对我国公共部门国有资产管理的问题进行了分析，也提出很多加强和改善的 措施和解决方案，虽然有一定的效果，但治标不治本，无法从根本上解决问题， 对于固有的现实难题和因市场经济飞速发展带来的不确定性而不断产生的新问题 的解决依然是无能为力。因此，解决资产管理问题需要一种有别于传统解决思路 的新思路新视角，以正本清源，从根上治疗才有好疗效。（-）研究综述L选题研究热度为了解选题的整体研究情况，本文选择中国知网（CNKI）数据库，以公共部 门资产管理三个约定俗成的专有名词作为检

34、索主题词：“行政事业单位国有资产管 理，、“行政单位国有资产管理气“事业单位国有资产管理”，采用模糊检索方式, 共得到6000余条检索结果。根据检索结果，制作出研究论文发表数量与年分之间 的关系趋势图：资料来源：中国知网（CNKI）, 2018. 02从上图来看，自1980年起，陆续有学者开始进行资产管理理论研究。1980 年至2005年间，每年研究论文数量逐年增加，但增长幅度十分缓慢，每年发表的 论文数量较少，可见资产管理问题逐步引人注意但研究热度不高。自2005年财政 部着手研究制定第35号和第36号令起（于2006年正式发布），资产管理逐步纳 入规范化管理轨道，研究论文数量呈现突发式的快

35、速增长，几年之间数量翻番。 2005以后，年均发表论文数量保持相对高位稳定，平均每年在300篇以上，表明 资产管理越来越受到学界重视，而且成为热门研究课题。因此，本文的研究的时 间范围主要从2006年起。2 .资产管理的理论解读政府支出理论政府支出是指政府为了公共利益而发生的公共支出，主要包括因提供公共服 务和公共产品产生的成本，再加上公共管理的成本，从某种意义上讲，公共管理 也是一种公共服务。为什么需要政府？为什么会形成公共支出？从经济理性人的 角度来推断，人都是利己的，只做对自己有利的事，某些事对单个个体没有好处， 却对整个社会有利益，这样的事情只有政府及其组成机构能承担，这就是政府存 在

36、的根本原因。那么就带来下一个问题：政府支出的方向和规模究竟怎么明确？ 科学合理地界定政府和市场的边界以及各自的职责，确定政府支出的范围的理论， 就是政府支出理论。关于政府支出理论的研究，形成了许多不同的学派，比较有代表性的有古典 主义学派、新剑桥学派和博弈经济学派。前者崇尚自由主义和市场主义，认为政 府的边界应当尽可能的小，市场的边界应当尽可能的大，政府支出越小越好；后 者认为应更加关注公益利益，将所有的公共事业均纳入政府支出保障范围，但是 公共支出的项目是否实际列为支出项目，必须通过对项目实施效果的评估结果来 确定，这一确定过程体现了法治和绩效的思维；最后一派将博弈论引入公共产品 的研究中，

37、着重解决如何避免公共产品提供中的“搭便车”和腐败浪费现象，从 而使公共产品的外部性最大化。这些政府支出理论对于“大政府小市场”和“小 政府大市场”有着不同的取向，甚至表而存在相互矛盾的地方，但无例外都是 适合当时的时代背景和具体的历史情境的。从这一点上讲，各种理论都符合当口寸 的社会实际，都有可取之处，都是正确的。公共部门国有资产是保障公共部门正常运转的前提条件，是最政府存在的最 基础的条件，按上述任何一种理论判断，均是政府支出必不可少的一部分，因为 无论时代如何变迁，理论怎么演变，人们关于经济理论的选择取舍如何不同，最 后的结果无非是政府和市场谁大谁小的差别，政府存在、运转产生支出都是必然

38、的，尤其是作为政府提供公共产品和服务的基础，公共部门国有资产的存在也是 理所当然的。而且，与政府支出理论必须与现实的经济社会发展情况相适应一样， 公共部门国有资产管理也要符合不同时代公众和政府自身的要求，要与改革发展 的新形势动态适应。公共部门国有资产的存在及其一系列的管理活动就有了坚实 的理论支撑。（2）政府绩效理论政府绩效理论主要是为了解决政府提供公共产品和服务的效率和效益问题， 以满足公众对政府服务水平不断提升的要求，最终达到增强政府公信力的目的。 该理论产生时间不长，至今不过三十多年，自问世以来，受到以西方发达国家为 代表的全世界广泛关注和欢迎，并陆续被应用到公共管理实践中去，如英美德

39、澳 等国家.目前，学界对政府绩效理论进行了深入的研究，特别是对绩效概念或者 内容的界定和提升绩效水平的方法研究很多，虽然不同的学者在政府绩效的定义、 内涵、结构、步骤、系统建设等细节问题上未形成统一的意见，但在原则上和方 向上是一致的，均是通过借鉴私营部门行之有效的一些手段和措施，比如建立什 么样的绩效评价体系、采用一些科学的测量方法来获取绩效指标数据，针对绩效 评估发现的问题如何进行改进等，以提高政府行政效率，以实现“用最小的投入 换来最大的产出”的目标。政府绩效理论是近年来西方首先兴起的理论，也是现代政府公共管理理论的 重要组成部分，对我国政府开展公共管理具有十分重要的参考意义，特别是在各

40、 阶层矛盾突出、政府公信力弱化的当今社会，如何提高政府绩效，通过高效行政 来化解干群关系、政群关系的紧张局面，重塑政府公信力，显得十分迫切。而公 共部门的资产管理工作正是我国政府公共管理的一部分，加强和改善资产管理、 提高资产管理水平、进一步提高国有资产的使用绩效也是我国政府绩效管理的一 部分。这样看来，提升国有资产管理绩效不仅对资产管理本身来讲是经济的，而 且对我国政治建设、社会建设也具有重大的溢出作用。（3）文献综述在写作本论文之前，作者对当下资产管理理论研究进了收集、分类、分析研 究。很多机构和学者已开展了许多研究，对我国资产管理理论进行了一些学术思 考和理论探索，对资产管理各个环节、各

41、个流程的管理现状、存在问题进行了深 入探讨，对于如何解决资产管理工作中长期存在的突出问题，比如部门间职责不 明确、交叉和监管缺位，管理效率低下、混乱和国有资产流失，资产配置不合理、 不公平和财政资金浪费等，提出了各自的解决方案。一种观点认为应从改革体制机制入手，进一步明确财政部门和其它资产管理 涉及部门的职责权限，参考部分发达国家的管理模式，收回除财政以外部门的部 门的资产管理审批权限，将所有资产及其管理责任的统一交到财政部门手中，由 财政部门负总责。一方面解决多头管理、推诿扯皮的现象，使责权统一，一方面 有利于推进资产与预算管理相结合，便于开展综合统筹协调，提升资产管理规范 管理水平和绩效。

42、一种观点认为应该进一步加强制度建设。有几个方面的含义，一是提高制度 的完备性，梳理资产管理各个环节和过程的规章制度，填补制度空白；二是对己 出台的各项资产管理制度，进一步修订完善，使之符合现实需求；三是加强规章 制度的执行落地，这是尤其重要的一点，因为再好的制度没有执行都是一句空话。 鉴于我国人治的传统，制度健全却缺乏落实的现象比较普遍，应加强宣传教育和 监督检查，多措并举确保各项管理制度切实等到遵循。一种观点认为应建立资产配置标准动态调整机制鉴于资产配置管理是资产 管理的第一个环节也是最关键的一个环节，应在资产管理的入口即把好关，才能 做到事半功倍。而做好资产配置管理的前提就是配置标准的科学

43、合理，而现实情 况是经济社会发展变化飞快，技术更新迭代快，市场价格波动频繁，现有的配置 标准是静态的，无法适应各方面情势的快速变化，必须建立动态调整机制，才能 更好的服务整个资产管理工作，为资产管理提供更科学的基础依据。一种观点认为应该提升管理手段，采取信息化管理等先进的技术手段进行资 产管理。一是因为随着公共部门职权的扩大和资产配置需求的扩张，公共部门资 产总量飞速增长，二是因为资产管理越来越规范，流程越来越复杂，要求越来越 严格，仅靠传统的手工管理手段已无法应对如此庞大的工作量.实施信息化管理， 不权权是将资产统计分析、数据上报等工作上网，而且要推进资产日常管理工作 如配置预算申报、报废报

44、损、核销等无纸化办公。一种观点认为应该加强对资产管理配置和使用的绩效管理，绩效管理是衡量 一项工作或政策施行效果的有效手段。针对资产管理不规范的问题，闲置浪费的 问题，效率低下的问题，配置不公平的问题，国有资产流失的问题等，迫切需要 建立绩效评价考核机制，合理设置绩效评价考核指标体系，严格开展绩效考核评 价并将评价结果应用到资产管理当中去，将评价结果与资产配置等工作挂钩，奖 优罚劣。一种观点认为应该加强资产管理人力物力保障。当下很大公共部门对资产管 理的重视不足，对资产管理投入的人力物力严重不足，有的单位缺乏专门的资产 管理人员甚至出现管理“真空”。再加上资产管理工作量逐年递增和要求日趋严格，

45、 两者叠加，导致资产管理工作的质量低下，管理混乱甚至缺位，导致资产家底不 清、账实不符，流失严重。进一步加强资产管理人力物力保障，夯实管理基础， 是做好资产管理工作的当务之急。一种观点认为应该加强宣传教育，提升资产管理的意识。在普遍存在“重钱 轻物”、“重配置轻管理”的情况下，提升全行业的资产管理意识十分重要。一方 面是加强对资产管理工作人员的教育培训，提高他们的管理工作技能和管理意识， 更重要的一方面是加强对公共部门及其负责人的宣传教育，提升负责人乃至整个 机构对资产管理的重视程序，将资产管理真正视为财税体制改革和预算改革的一 项重要任务来抓。一种观点认为应当建立健全监督检查机制。一是要制定

46、出台明确的问责追究 制度，弥补当前资产管理违法违规行为处置依据不充分和标准不明确的缺陷。二 是严格执纪，进一步将监管责任明确到部门、处室和具体人员，定期开展监督检 查，定期核对资产账和财务账，对发现的违法、违规行为严肃处理，确保资产管 理规章制度落到实处。在上述研究文献当中，专家学者对资产管理实践及理论研究提出了各自富有 创见性和指导性的意见和看法，形成了许多极具参考价值和指导意义的理论亮点， 对本文的研究给予了很大的启发。（三）研究内容、方法L研究内容本文主要对当前我国公共部门国有资产的管理活动开展研究，包括从最开始 的预算管理到资产配置、使用、处置等关键环节和事前、事中、事后整个管理过 程

47、，深入探究和剖析产生这些问题的原因，结合我国全面深化改革以及财税改革 进一步深入的新形势、新任务，在充分借鉴和参考我国公务用车改革的经验基础 上，提出资产配置货币化的新思路，并进一步分析其现实性，试图改革资产配置 方式，通过资产货币化配置这一创新手段来解决或者规避资产管理中长期存在的 各种问题，即：将国有资产不再作为“资产”，而视为类似于纸、笔等的消耗品； 将资产配置的权力下放到职工个人，所需费用直接补助给职工个人（主要考虑到 资产的折旧，折旧期满后设备账面价值降为零，与一定期限内将其货币化补助给 职工的效果一致），由职工自主购置设备并进行管理，政府通过对购置资金管理的 制度设计来规范职工资产

48、管理行为，一方面促进了简政放权，减轻公共部门的管 理负担，一方面减少财政支出，节约了财政资金。提出理论设想后，再分析货币 化配置资产的重要意义，对其可行性进行简要分析，对现有模式及新解决方案的 优缺点进行对比。.研究方法（1）文献研究法以资产管理相关文献和政府规章制度为主要研究对象，注重文献资料的收集、 梳理、分析、汇总，为研究提供充分的理论依据和基础，为创新性的理论设想提 供了借鉴参考的对象，确保研究的大方向正确。同时，在现有理论的基础上提出 新的理论设想，大大增加了研究的可信度和说服力。（2）比较分析法一是横向比较国内和国外资产管理模式、国内各地典型的资产管理模式，分 析差异和不足，寻求我

49、国可以借鉴或推广的资产管理方式方法：二是纵向对比我 国不同历史时期的资产管理脉络，分析管理活动的特点，以期找出可以复制的成 功管理经验。（3）因果分析法针对资产管理现实存在的问题，深入分析导致问题的制度原因、管理原因、 社会原因、经济原因等，验证现有的解决方案是否可行，并评判不同解决方案的 优劣，为提出新的一般性的解决方案奠定基础。（4）经验总结法结合作者现实工作经历，收集中央和地方资产管理活动的一些有价值的数据 和制度，将理论和实际结合，深入剖析资产管理各类问题产生的深层次原因并与 现有理论相互印证，有助于提升全新解决思路的可行性。（5）定性分析法首先从理论上对各种资产管理模式进行定性分析和

50、界定，然后对资产管理各 个环节和流程管理活动进行定性分析和归类，比如哪些活动是资产配置、哪些活 动是资产处置，从宏观理论层面讨论完善资产管理的模式和方式方法。（6）定量分析法收集资产管理的相关数据并进行定量分析，比如资产管理的研究情况、资产 数量、种类、分布，开展资产管理的公共部门数量和人员数量、财政资金投入情 况、信息系统运行维护成本、资产管理报告，从多个角度分析问题，支撑论题。（四）基础概念公共部门在我国，公共部门主要包括行政机构、事业单位和财政供养的各种群团组织， 概念上基本等同于政府部门。其中，行政机构一般来讲是履行行政职能、开展公 共管理和提供公共服务的机构，包括狭义上的政府和公、检

51、、法、司等部门；事 业单位主要指政府为提供公益服务而设立的公共部门，如学校、医院等单位。另 外还存在一类特别的事业单位：参公事业单位，此类单位比照公务员法管理，可 视为“准行政机构”，性质上比较模糊，和行政单位以及事业单位的边界不是很清 晰。因此，官方、民间以及学界通常将行政机构和事业单位合称为“行政事业单 位”；群团组织主要包括党的机构、政府设立的各类行业协会等。公共部门国有资产公共部门国有资产在我国又叫做行政事业单位国有资产，是指公共部门通过 各类法定方式获得的各种经济资源的总称，它有如下特点：主要由财政资金购买 形成、使用权在部门、所有权归国家Q.公共部门国有资产管理公共部门国有资产管理

52、是指公共部门对获取的固定资产进行管理的一系列活 动，它是政府公共管理不可或缺的重要部分，是政府提供公共服务和公共产品的 物质基础，以及实施高效社会治理的前提条件。4.通用设备国有资产根据现行国有资产配置标准分类，国有资产可以分为通用办公设备和专用设 备、办公软件、公务用车等几个类别，其中通用办公设备又分为办公设备和办公 家具。办公设备主要指满足基本办公需要的设备如电脑、复印机、打印机等，办 公家具主要包括桌椅板凳、沙发、茶几等。办公设备和办公家具在所有资产中数 量占比非常高，配置、使用、报废报损，处置等活动最为频繁。5 .通用设备国有资产货币化配置将通用设备国有资产不再作为“资产。以货币形式进

53、行量化并补助给职工个 人，将资产配置的权力下放到职工个人，由职工自主购置设备并进行管理，政府 通过对购置资金管理的制度设计来规范职工资产管理行为的管理方式，在本文中 称为“资产货币化配置（五）创新点及难点本文是对过去资产管理问题解决方案的一种否定，先破而后立，以资产货币 化配置的手段来取代过往其他解决方案，此前从未有研究提出类似观点或思路， 这是一种全新的思路，也是本文最大的创新点。同时，也正由于新，如何充分论 证这一思路的可行性，就成为不得不考虑的难点。所以，本文的创新点也是本文 的难点.云真大学f专业）蜿主学但论乂 一、国内外资产管理的实践探索（-）国外资产管理模式当前，国内外很多先进发达

54、国家（地区）在资产管理方面均进行了许多探索 和实践，由于政治制度、管理理念、历史文化等国情千差万别，情形成了不同的 管理模式，积累了大量各具特色的实践经验和理论成果，对于我国当下以及今后 进一步改革和完善国有资产管理具有一定的参考价值。L集权模式这一模式的主要特点是财政部门集权，根据政府层次和国有资产类型不同， 实行“分级负责，分类管理，各级政府承担本级国有资产管理职责，由财政部门 负责全面综合管理，比如开展建章立制、预算管理、资产配置和处置等相关事项 的审批监察和综合协调等工作，各职能部门负责本部门所使用资产的具体管理， 比如开展资产配置的计划申报、采购，资产使用的内部调配、维修保养，资产报

55、 废、处置申报和执行等具体管理工作。这一模式的典型代表是日本和韩国，日本 在财务省下设财务局作为统管部门，各省、厅作为主管部门，下级政府比照中央 设立相关管理部门；韩国设财政经济部作为统管部门，各职能部门作为主管部门， 下级政府同样比照中央设立相关管理部门。2.分权模式这一模式的主要特点是财政部门有限分权，财政部门只保留一定的控制权， 从规章制度等宏观层面进行管理和监督、审计，具体操作层面则授权财政部门隶 属的机构全面负责。授权机构按照委托权限对国有资产开展全面综合管理，管理 的结果要受到授权（财政）部门监督。实行这种管理模式的典型国家包括德、澳。 德国是在全国设立专门资产管理机构，形成全国资

56、产管理系统一张网，统一管理 全国资产并向财政部负责。与此类似，澳大利亚在中央设专门机构叫工程局，该 局在全国范围内设分支机构和仓库网络，实施商业化的管理方式。但它和德国有 所区别，只负责非经营性资产的管理，并向财政和金融部门负责。3 .放权模式这一模式的主要特点是财政部门完全放权，财政部门只负责制定制度和管理 预算，具体管理工作由独立于财政部门的专业机构负责，财政部门不能干涉。实行这种管理模式的典型国家包括美、加.美国是在联邦政府中设立专门机构联邦 服务总局，在总局内部又设立多个中心，分别负责办公设备、办公用房等不同类 型国有资产的管理和保障服务，对全部资产实行“集中管理，分散使用”的方式。

57、加拿大与美国不同，它是从联邦政府到地方政府均设立专业管理机构，甚至成立 企业，专业管理机构互不统属，分别独立开展本级政府资产管理工作。.国际管理模式对我国的启示综上，从财政部门资产管理权力集中程度来看，国外资产管理模式可分为三 类，一是集权管理类型，二是分权管理类型，三是放权管理类型。三种管理类型 或者模式中存在的共同的优点是法制化、专业化、市场化，我国的管理模式和日 韩比较接近，但同时又兼具分权管理模式的部分特征，既存在集中管理的一面如 财政部门负主要管理责任，也有分散管理的情况，如颇具中国特色的公务用车改 革办公室，又如各级政府办公室厅下设的机关机关事务管理局等，还有委托相对 独立的第三方

58、负责的授权管理(如广东省南海市)，不足之处在于：虽然实行法制 化，但规章制度往往流于形式，写在纸上，难以落到实处，如资产配置预算管理 制度；专业化方面，各部门职责基本明确但存在许多交叉，“九龙治水”、推诿扯 皮现象较为突出；市场化方面，力推政府采购制度和购买服务制度，但执行不严 监管缺位。因此，从我国当前资产管理现状来看，管理水平与国外先进经验相比， 还有长足的进步空间，同时，鉴于各国国情大相径庭，历史文化传统千差万别， 我国也不可能完全复制别国的管理经验，最现实的可能是在借鉴国外成功经验的 基础上，走出一条别具一格而且切实高效的新路子，为世界提供资产管理的“中 国方案二(-)我国资产管理现状

59、和成就建国以后我国资产管理实践分为三个阶段，一是建国初年至改革开放初期， 这一时期我国实行严格的计划经济体制，资产管理采取高度统一的计划管理，政 府资产和企业资产无差别对待，表现为“政企合一”；二是改革开放到财政部两令 出台期间，这一时期我国经济社会制度和面貌发生巨大变化，而国有资产管理却 未与时俱进，滞后于经济体制改革，受改革影响导致部门职责不清、分工不明， 各项管理活动粗放、混乱、随意，“政企不分，政事不分”是对这一时期资产管理 工作乱象的准确总结。三是财政部出台两令后至今，资产规模越来越大，规范管 理的需求与日俱增，从中央到地方，均逐步推进资产管理规范化、制度化、系统 化管理。本文主要研

60、究的范围即上述第三个阶段的资产管理理论和实践.初步建立制度体系首先，财政部于2006年出台了 “35号令”和“36号令，分别对应行政和事 业单位资产管理，从中央层面为全国各级行政事业单位资产管理提供了依据；然 后，各省、市（县）政府及部分组成部门参照中央规定并结合本地、本部门实际， 陆续制定和发布了有针对性的管理办法，跟进比较快的如河南、海南、云南等省 份；中央部门及各省职责部门在上述总体管理制度的基础上，对资产管理各个环 节和细节进行了研究，相继出台了一些操作层面的办法，如配置标准体系、出租 出借管理办法、处置管理办法等，构建了从中央到地方、从政府到部门、从宏观 到微观的制度体系，初步做到使