我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考

1、我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策考虑摘要我国自改革开放以来，农民集体所有的土地(以下简称集体土地)一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征搜集体土地、村委会及其干部乱批乱占集体土地、村民个人乱占集体土地。究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及其执法均存在问题，亟须解决。关键词集体土地；存在问题；对策我国的土地分为国有土地和集体土地。随着我国经济的迅猛开展和城市化步伐的不断加剧，城乡差距不断拉大，“三农问题特别是土地问题尤显突出。自改革开放以来，集体土地一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征收土地、村委会及其干部乱批乱占土地、村民乱占土地用于非农建立。东南沿海有些地方

2、的农民甚至出现无地可耕现象。笔者长期关注集体土地问题，并代理过一系列涉及集体土地的诉讼案件，发现集体土地的权利者很难在目前法律框架内保护自己的利益，究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及执法均存在问题。假如相关立法机关不尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那么集体土地难免被继续损害，我国坚守18亿亩耕地的红线迟早会被打破。一、现行集体土地管理制度立法存在的突出问题(一)在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。?民法通那么?第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到

3、不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两个方面，一是农用地的承包经营权，二是建立用地的使用权。根据?农村土地承包法?第8条第l款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建立。可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用处，不能用于非农用处。?土地管理法?第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建立；但是，符合土地利用总体规划并依法获得建立用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。我国

4、集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建立用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据?土地管理法?第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。(二)在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据?土地管理法?第2条第4款规定：“国家为了公共利益

5、的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益进展明确界定，导致但凡只要获得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益；尽管?土地管理法?及?物权法?对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；根据?土地管理法施行条例?第25条第1款规定：“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织施行、第2款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组织和

6、农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织施行。对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的施行。可见，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运发动、裁判员于一身，法律赋予如此权利，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。(三)在局部法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。根据?村民委员会组织法?第19条规定：“涉及村民利益的以下事项，村民委员会必须提请村民会

7、议讨论决定，方可办理：(七)宅基地的使用方案、根据?福建省施行中华人民共和国土地管理方法?第42条第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。但现实是我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民获得宅基地的相关权利凭证，可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。(四)我国刑事立法对土地违法案件规定的惩办力度不够。根据?刑法?第342条规定：“违背土地管理法规，非法占用

8、耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处分金。第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违背土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。可见，?刑法?对进犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。我国?刑法?第5条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承当的刑事责任相适应。这就是?刑法?所确立的罪刑相适应原那

9、么。现行?刑法?规定的进犯土地犯罪所承当的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国?刑法?确立的罪刑相适应原那么，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。二、现行集体土地管理制度执法存在的突出问题(一)尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定。但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。土地用处包括集体土地用处至今仍缺乏规划。?土地管理法?第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用处，将土地分为农用地、建立用地和未利用地；第17条第1款规定：“各级人民政府应当根据国民经济和社会开展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供应才能以及各项建立用地对土地的要求，组织编

10、制土地利用总体规划；第18条第1款规定：“下级土地利用总体规划应当根据上一级土地利用总体规划编制；第20条第1款规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地的用处，第2款规定：“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用的条件，确定每一块土地的用处，并予以公告。国务院早在1993年6月29日公布的?村庄和集镇规划建立管理条例?第6条第3款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建立管理工作、第14条第1款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准，第2款规定：“村庄建立规划，须经村民会议讨论同意，由乡

11、级人民政府报县级人民政府批准。?福建省施行中华人民共和国土地管理方法?第41条第3款规定：“村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用地。从以上可见，我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用处至今不清，村民申请住宅建立因缺乏规划而无法得到审批。(二)有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证。导致集体土地所有权主体长期存在“缺位。?土地管理法?第10条和?农业法?第11条均规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经

12、营、管理，已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)集体经济组织所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。从上述规定可以看出，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者详细包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。根据?土地管理法?规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。而现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民

13、小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的消费队即自然村，我国大局部农村的村民小组至今并未获得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会实际上又扮演着“政府职能代表和“群众自治代表双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。尽管国土资源部于2001年11月为贯彻施行?土地管理法?作出了?关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知?，但该通知至今仍

14、在我国大多数地方没有得到贯彻落实。(三)法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设。尽管国务院公布的?土地管理法施行条例?第25条第2款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权利的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。农民及其集体如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权利；被征收土地的农民及其集体面对所谓安置争议更是哭诉无门。(四)县、乡(镇)政府对农村空闲宅基地没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。根据?福建省施行中华人民

15、共和国土地管理方法?第42条第2款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地、第3款规定：“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建立规划、土地整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续。但是，在农村因种种原因，常有一户多宅；批了新宅基地，旧宅基地并没有依法被收回，相关凭证并没有被相关政府依法注销。(五)地方相关司法机关、土地监管机关对土地违法案件查处力度不够。我国现行土地管理实行“块块为主的指导体制，五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。长期以来为什么集体土地违法占用那么严重，屡次清

16、查总解决不了问题，关键是地方政府及其利益在作怪。地方司法机关、地方土地管理部门为什么不依法处理，是因为大量土地违法案件的主体是地方各级政府特别是县级政府。三、现行集体土地管理制度带来的不良后果(一)一些地方政府滥用征收权。征占集体土地。据?新华网?2022年12月10日报道：“国土资源部今天在其官方网站全文登载了国土资源部部长徐绍史12月1日在第八次卫片执法检查整改工作电视 会议上的讲话。徐部长在讲话中说，根据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，有15个城市的违规违法用地不降反升。可见，一些地方政府指导，为了地方利益，或为追求政绩，或为其他原因，打着“公共利益的旗号，置国家法律、国家长远利益

17、于不顾，肆无忌惮征搜集体土地。导致耕地锐减，大量农民失地；失地农民生活无着，长远生计难于保障；由于相关土地征收救济途径缺失或不畅，导致农民因土地征收引发的群体上访事件，已占农民上访案件数的70，影响到社会稳定；滋生地方政府及其官员的腐败，降低了政府及其官员在百姓中的威信。(二)村委会及其干部违法乱批乱占集体土地。由于集体土地所有权主体虚位，各种外来的权利或类似权利者，如有些村干部纷纷充当集体土地所有权的行使者，他们不是土地所有权者，缺乏对集体土地的关护，任意处分集体土地，农用地被转为建立用地，大量的耕地被破坏。真正的所有权者农民集体却缺乏对所有权行使者的有效制约，实际上也无法对其进展制约，因为

18、现实中农民被排挤在所有权主体之外，所谓的农民集体实际上是一抽象的主体，更谈不上真正发挥其所有权主体的制约作用。由于集体土地所有权主表达实上存在缺失，加上有些地方政府土地执法部门行政不作为或乱作为，导致集体土地被村委会及其干部严重侵占。我国目前农村的大量土地属于村民小组集体所有，而村民小组几乎没有自己的组织机构，村民小组长又几乎与村委会及其干部有着千丝万缕的关系，村民小组长很难出面维护本村民小组集体的土地权益。面对村委会及其干部明目张胆侵占集体土地，法律又没有赋予村民个人相应的诉权，除非进犯的是自己承包地或拥有土地使用权证的建立用地。(三)农民违法占用集体土地建住宅。出现大量“空心村。造成集体土

19、地浪费严重。由于我国目前关于集体土地相关规定滞后，即使有规定也因有些相关执法机关或部门不依法执法，导致承包经营的集体土地被农户破坏，比方挖沙、取土、造窑、建住宅等，这种现象在农村屡禁不止。特别是近几年来，由于农村经济的开展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，不少老住宅“人去房空，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。网上关于“空心村现象的相关信息显示：我国大局部地区的“空心村现象都比拟严重。如河北省邯郸县90以上的村不同程度地存在“空心现象，据统计，全县225个村中，“空心村面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的13左右；河南省存在大量的“空心村、闲置砖瓦窑和工矿废弃地，面积达200

20、万亩以上；山东省济南市农村居民点内部闲置土地比重高，土地利用率低，据有关部门统计，全市农村居民点内部约有10.66的土地处于闲置状态，总计达6814公顷。四、克制我国目前集体土地管理制度存在问题的对策考虑(一)在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正?土地管理法?等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先，在有关土地征收立法方面，笔者认为，应制定专门的?土地征收法?，明确规定“公共利益的判断标准及其判断机关；根据市场价格制定土地征收的补偿标准，对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政i-7k的权利；明确规定属于村的土地，其所有权者就是村委会，属于村民小组的土地，其所有权者就是村民小组；明确规定凡国家建立需要征收属于村民小组集体土地，应经村民小组集体讨论同意；对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民集体及其成员有直接提起诉讼的权利。其次，在有关村民宅基地立法方面，笔者认为，应制定专门的?村民宅基地法?，明确规定村民宅基地的安排原那么；明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请，并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意，如拟安排的宅基地属于村民小组集体，那么应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意；对村集体安排宅基