城市管理学6城市法制[通用]

1、6. 城市法制城市法制建设的基本要求：立法、执法、守法有法可依、有法必依、执法必严、违法必究问题：1、我国现行城市管理法规综述（不同规模等级城市其城市管理法规之比较） 2、城市综合执法的实践总结城市管理工作的难点不是外部的原因造成的，而是内部的体制问题。这里说的不是城管局的内部体制而是政府的内部体制。集中行使行政执法权是大势所趋，是与国际接轨的必然趋势。城市管理综合执法指一个行政机关或具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律程序，相对集中行使行政处罚权的一种行政执法制度，其涉及的是以市容市貌管理为主要内容的行政执法。集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、园林绿化、工商、公安交管等七个

2、方面法律、法规和规章规定的全部和部分行政处罚权。1996年3月17日颁布的中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 1997年5月北京市宣武区城市管理监察大队宣告成立，成为全国第一个综合执法试点城市。自1997年以来，至2002年8月，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依

3、法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。国发200217号“ 国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定” （国务院2002年8月22日）行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的：解决政出多门、多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制。提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。有利于解决行政处罚权的“三乱”，即主体资格乱、处罚依据乱、执法

4、程序乱，体现了“精简、效能、统一”的原则。上海市政府在上海市城市管理和环境建设1998-2000三年目标中提出，实行综合执法和专业执法有机结合，形成市、区县、街道三级执法管理网络，使城管执法覆盖全面，落到实处。上海市建设和管理委员会城建监察管理处是上海市建设和管理委员会负责城市管理综合执法工作的内设机构，与上海市城市管理综合执法试点工作领导小组办公室合署办公。上海市城市管理综合执法的发展历程上海城市管理的执法模式先后历经七次演变： （一）专业执法网络的产生五十年代至六十年代中期，各地政府机关设置精干，行政执法工作比较简单。随着社会公共管理事务的增加，尤其是从八十年代起，城市建设管理高速发展，立

5、法工作全面启动，行政机构愈宋愈专业化，由此专业行政执法队伍大量增加。1984年，本市城建系统依法成立了第一个专业执法机构-上海市环境监理所，1986年成立了第一支专业执法队伍-上海市市容监察大队，后又相继成立城市规划、环境保护、房产管理、路政管理、园林绿化管理专业执法队伍，依据国家和本市有关法律、法规、规章开展执法工作，初步形成了本市城建系统的专业执法网络。 弊端：行政法律关系交错重叠，多头执法，往往相互推诿，形成执法死角、执法盲区；行政管理和行政执法职能分工细化、部门化，专业执法职能愈来愈狭窄，难以适应城市综合性管理的需要。专业执法队伍执法力量分散，覆盖面小，执法成本高、效能低，致使执法工作

6、“横向不到边，纵向不到底”。 (二)以克服专业执法的弊端为目的，区一级实施联合执法联合执法即由市或区城管部门牵头，各支专业执法队伍派员联合组成执法队伍进行城市执法管理。联合执法，规模大、声势强，对违法行为能起到巨大的威慑作用，也能对违法人员收到很好的教育功效，短期效果十分显著。但实践证明，联合执法并不是一种理想的城市管理执法形式。因为：联合执法的临时性，易产生短期行为，导致整治回潮再整治再回潮的恶性循环；联合执法队伍的松散性，决定了联合执法难以形成合力，甚至使那些真正负有管理职责的部门养成了一种惰性-等问题多了、严重了，再去联合执法集中整治，结果反而降低了执法效能；联合执法还隐含着执法主体不合

7、法、执法程序违法及执法权责不清等问题。 (三)试点组建城市管理监察队，探索城区综合执法新路为解决专业执法和联合执法的弊端，1990年3月经市政府批准，静安区政府率先进行委托式综合执法的试点工作，组建了静安区城市管理监察队(同时取消区城建系统的各支执法队伍)，机构为副处级行政事业单位，编制150人，内设中队和街道分队，执法形式为委托型综合执法，即由区环卫、交通市容、工商、规土、园林、环保和卫生防疫等11个部门委托区城市管理监察队行使11个法规、规章的30余个条款的执法职能，执法范围为区内道路、广场、街坊等公共场所。队伍组建后，使静安的市容市貌和环境秩序在几个月内名列全市前茅，但在实践中也暴露出委

8、托执法的局限和缺乏后盾的脆弱性，限制了城市管理执法工作的进展。这支队伍随着巡警综合执法的实行，在1994年被撤销。这是上海市综合执法的首次尝试。 (四)建立公安巡警，在道路广场和公共场所对市容环境等进行综合执法为了更好地对城市市容环境进行执法管理，在借鉴静安区城管监察队综合执法经验，借鉴香港和一些发达国家的“一警多能”管理城市做法的基础上，上海市探索“一警多能”-巡警综合执法。1992年底依据市政府制定的上海市人民警察巡察暂行规定，黄浦、静安和徐汇三区率先试点组建巡警，进行综合执法。1993年7月市人大常委会通过上海市人民警察巡察条例，随后在全市各区推广巡警综合执法。该条例明确规定，公安巡察部

9、门的主要职责是：在道路、广场范围内维护治安秩序和公共安全；维护交通秩序；维护市容环境整洁和市政公用设施的完好；维护经济管理秩序。巡警进行城市市容环境卫生综合执法，具有独特的执法权威和威慑力；拥有6千人规模，能形成覆盖全市动态管理的巡逻网络；具备解决交叉型违章行为的条件，体现了一警多能。但巡警隶属于公安部门，其维护市容环境整洁的职责，往往与公安部门维护社会治安和交通秩序的职能发生碰撞，与人们的传统观念发生冲突。使巡警在市容环境执法的位置受到影响， “一警多能”达不到预期的效果。(五)适应特大型城市管理要求，探索第三层面综合执法上海市委、市政府在1996年市城区工作会议上，提出了积极探索建立“两级

10、政府、三级管理”新体制的政策措施。为适应城市管理重心下移的要求，作出了城市管理综合执法分三步走的决策，即第一步，在城市管理第三层面街道实施综合执法；第二步，在城市管理第二层面实施综合执法；第三步，建立全市新的行政执法体系。1997年依据上海市街道办事处条例的授权，本市100个街道在试点的基础上全面组建街道监察队，在街道辖区内实施对市容、环境卫生、市政设施保护、绿化、环境保护、规划等方面简易程序的综合执法。 街道综合执法走出了上海城市行政执法体制改革具有创造性的一步。 它突破了传统的行政执法体制，使执法管理从突击整治向长效管理转变，在改善城区环境面貌中发挥了主力军作用。 实施城市管理第三层面综合

11、执法也遇到一些问题：队伍力量和素质与城区综合执法任务和要求还不相适应；市、区两级现行的专业执法管理体制与街道综合执法管理体制即条与块难以衔接和形成合力；也难以适应行政体制改革和行政审批管理权与行政处罚权分离、行政机关行使行政执法职能等政府职能的转变。根据行政处罚法的规定，街道监察队依据地方法规授权建立，因而只能是具有管理公共事务职能的事业单位，当行政处罚权归到行政机关后，这支队伍存在的法律依据也就失去了。(六)探索非行政性区域和城市管理第二层面综合执法近两年，上海市人民 广场地区、陆家嘴金融贸易中心区、铁路上海站地区、南京路步行街、民用机场地区等市级重点地区、交通枢纽、主要商业街，分别依照有关

12、政府规章成立监察队。监察队受有关行政管理部门的委托，负责行使该区域内包括社会秩序、市容环境、绿化、道路设施管理等方面的行政处罚。这些区域的综合执法实施后，执法主体和责任由一支队伍承担，确保了重点地区、交通枢纽、主要商业街体现出国际大都市的市容面貌。与此同时，浦东新区为了提高新区一级城管执法工作的效率，积极进行综合执法的探索。1998年10月底把市容监察支队、城市路政管理支队、公路路政管理大队、园林绿化监察支队、陆上客货运输稽查大队、排水监察中队整建制合并组成浦东新区城市管理监察总队。 (七)实施区域市管理综合执法的试点2000年3月上海市委、市政府在上海市社区工作会议上明确进行区城市管理综合执

13、法的试点，2000年7月，市人大常委会通过关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定，依据市人大授权，从12月起，开始在部分区实施城市管理综合执法试点工作。 2001年初，在市十届人大四次会议上131位代表联名提出了加强城市市容和交通管理，改善市民生活环境案，从而吹响了新世纪第一年全市环境创新工作的号角。武汉市城管战线围绕认真贯彻市委、市政府环境创新的总体战略，以落实市人大3号议案、政协提案，加快环境创新，三年争创一流为切入点，以提高城市管理水平，提高市容市貌档次，提高人民生活质量为己任，切实加大城市管理力度，全面推进城市环境整治，城市环境面貌发生了明显的变化。武汉市城市管理综合执法工作

14、进展情况2001年5月，经国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函（国法函2001137号）文批复同意，武汉市开展城市管理相对集中行政处罚权的试点工作。在这次机构改革中，武汉市结合实际，遵循建设与管理相分离、决策与执行相分离、审批与处罚相分离的原则，重新设计和构架了城市管理机构，在撤消原市政局、环卫局、公用局、市容办的基础上，组建了市城市管理局、市城市管理执法局。由城市管理执法局集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、园林绿化、工商、公安交管等七个方面法律、法规和规章规定的全部和部分行政处罚权。 武汉市于2001年9月30日正式挂牌成立组建了市城管局和市城

15、管执法局，下设各区分局，并出台了武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法。“七顶大盖帽”合并。武汉市坚持依法行政 集中行使行政处罚权武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法是经国务院法制办公室批准实施的一项行政管理法规，是行政处罚法确立的一项重要制度。其主要职责是：在城市管理领域，行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行政城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对

16、社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权，对饮食服务行业油烟污染的行政处罚权，对向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的行政处罚权，对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚权；行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。http:/ 2003年5月27日目前武汉市城管执法中的问题 城管执法要有自己的工作安排现在，执法队根本没有自己的时间对城市管理工作进行合理安排。第一任务是迎接各级领导领导检查、开会、

17、甚至路，过都要进行周密的迎接。电台叫个不停，一会这里，一会那儿。一星期少则三四次、多达十多次。这是典型的欺骗领导，各级领导到基层根本看不到真实的状况。这么干，不知是大领导要求，还是小领导怕丢帽子。第二任务是罚款创利。特别是这年底要过年啦，区局领导明确提出：你们有本事就下去罚款，按50%返回给你们自由支配，桥口区就是这样。这样，一是队员不务正业只求经济利益，违章建筑只罚款不拆除，执法就变味道了。二是滋长队员的不正之风，腐败现象。三是队员之间分赃不匀影响团结。第三任务才是守点。守点也是摆示，根本管不了事，时间长了“警匪一家”。 城管执法要有自己的工作安排。再不能这样被动工作、打乱仗，全凭区局指挥，

18、电台喊到那我们跑到那。我们要有自己的工作安排。 发贴时间： 2003/01/22 22:36:54 新时期的城市管理与城市执法管理工作将着力强化 五个机制：强化综合管理、依法行政机制。进一步完善城市综合管理的规章制度，加强城市管理法规制 度建设；强化市民参与机制。贯彻“人民城市人民管”的方针，积极倡导社会公德，增强市民参与城市管理的义务感、责任感和荣誉感，齐抓共管，实现长效管理，加大城市管理法律、法规、规章和市民行为规范的宣传教育工作；强化监督保障机制。强化协调运转机制。进一步加强执法队伍管理，加强环境综合整治，集中整治违章占道、出店经营、当街洗车、露天夜市，落实“门前三包”，积极推进管养机制

19、改革，逐步实现市政维修管理、环卫清扫保洁市场化、专业化、社会化；强化城市管理与发展稳定相互促进机制。认真研究和解决城市管理中存在的突出问题，处理好管理与服务、处罚与教育、堵与疏的关系，在实践中不断探索和完善城市管理与发展稳定、相互协调，相互促进的良性循环机制。大连市城市管理综合执法进展2000年1月4日，大连市城市管理综合执法局成立，7月7日挂牌。该局是市政府的一个工作部门，局级建制。下设四个行政执法大队：规划土地建筑市场行政执法大队、房地产行政执法大队、城建行政执法大队、公用事业行政执法大队。行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府

20、法制建设影响深远。 相对集中行政处罚权工作涉及有关部门行政处罚职权的调整和重新配置， 开展相对集中行政处罚权工作，要注意总结本地区实行相对集中行政处罚权制度的经验，加强配套制度建设，巩固行政管理体制改革的成果。相对集中行使行政处罚权制度的意义与实施中应注意的问题:要通过各层次的配套制度建设，明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。要结合相对集中行使行政处罚权的实践，推进电子政务的制度建设，实现集中行使行政处罚权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。浅谈“一事不再罚”原则

21、案情简介 李某为XX商店的店主，没有办理营业执照，从事日用杂货的销售和批发。由于店面狭窄，空间有限，便将一些货物经常摆在其门店前的人行道上，阻碍了行人通行。为增加收入，其又在门店前的位置上（占用人行道）摆放烧烤架一个，非法加工、烧烤羊肉等食品，卖给过往的行人。烧烤产生大量的浓烟，环境污染，由于烧烤产生的废物、废水直接排入旁边的绿化带内，破坏了绿地。本案分析 从案件的情况来看，李某的行为构成了无照经营、占道摆卖、无卫生许可证经营饮食摊档、焚烧物品产生恶臭气体、排放污水、破坏绿化等违法行为，分别违反了工商管理法规、城市管理法规、卫生管理法规和环保法规等。在对本案当事人李某的处罚上，有人认为应当按照

22、“一事不再罚”的原则，由环保、城管、工商、卫生行政执法部门最先立案查处的执法部门实施行政处罚；有的则认为应当有环保、城管、工商、卫生等行政执法部门按照不同的法规对李某实施处罚，包括对李李某进行多次罚款处罚；也有人认为应当按照从一重处罚原则，即有管辖权的行政机关，谁处罚的最重由谁处罚。（注释：行政处罚法第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是我们平常所说的“一事不再罚”原则。在适用此项原则时，应当注意两个基本环节：一是“不再罚”仅仅局限于罚款的行政处罚，对“一事”进行不同种类的行政处罚，法律是允许的；二是注意“一事”的准确涵义。“一事”确切的法律用语是“同一违法行为”。事件的概念较广，外延较大。有的事件只有一个行为即可构成，有的事件则由若干不同的行为组合构成。所以行政处罚法规定是同一违法行为不得进行重复罚款。 正确处理上述案件的方法前提应当对李某的行为进行分析。李某主观上具有逃避经营监管的故意，客观上也实施了无照经营的行为，构成无照经营经营违法行为，触犯了工商管理有关法律法规；其为扩大经营，又产生占道扩大经营地域范围的故意，客观上将日用杂货摆在人行道上，构成了占道摆卖经营的违法行为，触犯了城市管理方面的有关法规；这两个违法行为是显而易见的，不能视为同一违法行为。对其处罚应当由工商管理、城市