PPP操作实务与案例分析

1、政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）模式）模式操作实务与案例分析操作实务与案例分析-2015-58徐向东徐向东专为山东省律师协会专为山东省律师协会-济南济南2015年年6月月14日日徐向东徐向东简介简介 化学工程和法律专业，曾在大型央企、民营企业、500强跨国公司、中介机构等工作，担任过高级法律顾问、投资总监、副总裁、政府顾问等职，现为北京市资略律师事务所合伙人副主任和北京财指南咨询有限公司高级顾问。2002年开始进入PPP项目的运作和实施，拥有从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电

2、和水务等众多国内外PPP项目2徐向东徐向东简介简介 （续）（续） 作为特约专家，参与国家发展改革委员会基础设施和公用事业特许经营法、基础设施和公用事业特许经营管理办法暨财政部政府和社会资本合作中心（PPP CENTER)政府和社会资本合作模式操作指南（试行）、PPP项目合同指南（试行） 、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法、 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法、政府和社会资本合作项目物有所值评价指引等多项工作，中国PPP专业委员会专家、中央财经大学PPP LAB首席法律专家，国家发改委培训中心PPP培训专家，中国国际工程咨询有限公司后评价专家等。现为财政部PPP中心亚行PPP融资模式技

3、援项目专家组组长，研究中国PPP融资模式设立方案3第一讲第一讲 政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）模式基础知识）模式基础知识目录目录 一、回顾2014年，展望2015年二、何谓PPP？三、项目融资、特许经营与PPP四、中国的PPP法律五、PPP的四大特征六、PPP与新型城镇化七、PPP与“城市三改”八、PPP与EPC九、如何操作PPP项目？5一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年年1.回顾2014年2014年3月29日第12届水业战略论坛中国公私合作（PPP)回顾、展望与发展-水务系统公私合作四大趋势中国环境报-产业周刊2014年5月20日特许经营需制定综合性法律中国

4、环境报-产业周刊2014年6月3日政企合作模式问题几多？经济观察网- 2014年06月06日 PPP立法观察手记之一：微信群里的“立法讨论者”财经国家经济周刊- 2014年6月9日PPP专题报导6一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）1.回顾2014年中国产经新闻报- 2014年6月12日 “进阶”公私合营经济观察报- 2014年6月20日PPP没有想象的那么简单财新新世纪 - 2014年9月29日PPP立法争执经济观察网- 2014年10月11日为公私合作开绿灯 财政部抓紧立规中央财经大学新闻网- 2014年11月2日“理论与实务大融合，正本清源何谓PPP”财经国家

5、新闻网- 2014年11月11日PPP立法难题7一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）1.回顾2014年华夏时报- 2014年11月19日专家争议VFM评价 PPP操作指南有望月底出台每日经济新闻- 2014年11月27日国务院要求健全PPP机制，标准合同范本将出每日经济新闻- 2014年12月4日财政部成立PPP中心 全力助推项目实施上海东方早报- 2014年12月4日 PPP项目实践十大法律问题长江日报2014 -年12月23日市金融办邀专家解读国家PPP政策8一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年苏州工业园区官网-

6、2015年1月21日苏州金融人才培养项目首期培训班在园区培管中心举办每日经济新闻- 2015年1月20日PPP领域公布两部法律，专家称应避免“打架”2015年2月4日PPP立法再启程2015年2月6日中建一局举办首次新型城镇化PPP模式探索与实践交流会2015年2月10日天津市东丽区政府组织召开PPP融资模式讨论学习会9一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年经济观察报- 2015年2月15日地方上报PPP规模达8000多亿 银行慎对PPP南昌日报- 2015年03月10日 政府与社会资本合作模式座谈会在市政协举行宝鸡市人民政府网- 2015年3月1

7、4日蔡家坡经开区举办政府和社会资本合作（PPP模式）专题培训中国环境报- 2015年3月31日日政企合作面临哪些创新？10一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年中国水网- 2015年4月2日 【焦点对话实录】：突破年来临，环境产业如何打好PPP战役？中国经济导报-2015年4月10日推推动PPP模式创新政府需要放下“身段”中国江西网-江南都市报2015年4月13日政府“联姻”社会资本 加快滋润民生小日子经济观察报- 2015年4月13日 2015突破之年 中国式PPP卡在哪儿?11一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2.

8、 展望2015年中铁港航局集团公司有限公司- 2015年4月14日中铁港航局集团公司有限公司举办PPP模式专题培训班中国经济日报- 2015年4月15日 PPP装上扩张“安全阀”每日经济新闻 2015年4月15日财政部发布PPP财政承受能力指引 项目不超过公共预算支出的10%21世纪经济报道- 2015年4月16日多地稳增长寄望PPP 财政部设定10%投入底线12一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年经济观察报-2015年4月18日万亿财政资金支持PPP公共预算只准拿出一成普华永道-2015年4月20日PPP第二轮脑力激荡普华永道政府和社会资本合作

9、模式（PPP）专题研讨会 上海专场中财气候与能源金融研究中心-2015年4月22日徐向东：2015年是中国PPP的突破年E20 水网固废网-2015年4月22日【政策速递】最新解读国务院“特许经营管理办法”13一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年经济观察报-2015年4月28日PPP新办法鼓励社会化融资 基本法仍在研究中国水网- 2015年5月6日【铿锵三人行】PPP同行二十年回顾：前车之三鉴经济观察报-2015年5月10日PPP项目究竟值不值？财政部6月将发布PPP操作指南第一财经日报-2015年5月13日“PPP风口”上的环保企业：赚钱不容易

10、14一一、回顾、回顾2014年，展望年，展望2015年（续）年（续）2. 展望2015年中国水网-2015年5月24日-徐向东点评国发42号文：中国式PPP已经初具雏形 证券日报-2015年5月25日PPP项目税收优惠加码 中国经济导报- 2015年5月29日环保PPP签约率不高，三问题待解中国证券报-2015年6月1日-PPP新政加速出台 新一轮掘金潮涌15二、何谓二、何谓PPP1、国外定义广义：广义：为Public-Private-Partnership 的缩写，直译“公私合作”；公私合作历史悠久，但PPP的概念是在1997年联合国可持续发展的项目管理（SPM)会议上才提出；其概念晚于BO

11、T等概念，且到目前为止，仍未形成一个统一、明确的定义。联合国发展计划署联合国发展计划署：指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险（1998）16二、何谓二、何谓PPP （续）（续）1、国外定义（续）联合国培训研究院：联合国培训研究院：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公

12、共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施亚洲开发银行：亚洲开发银行：公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平17二、何谓二、何谓PPP （续）（续）1、国外定义（续）世界银行学院世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责欧盟委员会：欧盟委员会：公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包

13、项目、项目和服务，可分为传统承包项目、开发经营项目和合作开发项目香港效率委员会香港效率委员会：一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种形式18二、何谓二、何谓PPP （续）（续）1、国外定义（续）加拿大加拿大PPP委员会委员会：公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。可以分为DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式美国国家美国国家PPP委员会：委员会：是介于外包和私有化之间并结合了两者

14、特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求19二、何谓二、何谓PPP （续）（续）1、国外定义（续）澳大利亚澳大利亚：政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，而私营部门负责所建造设施在全寿命期的可使用状况和性能英国英国：两个或更多主体之间的协议，确保他们目标一致，合作完成公共服务项目，他们之间一定程度上共享权利和责任，联合投资、共担风险和利益20二、何谓二、何谓PPP （续）（续）1、国外定义（续）总结一下：公私合作：公共部门和私人部门之间的长期合作利益共

15、享：利益分享风险共担：风险的合理划分标的是基础设施和公用事业，公共产品和服务是一个包含的定义，不能与BOT、TOT等并列21二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义国内对PPP的认识经历了一个不断发展、变化、调整与升级的过程。要谈国内PPP的定义，就不得不提BOT和特许经营，国内的PPP是首先从BOT（TOT)和特许经营发展起来的20世纪80年代中期，BOT方式被引入中国电厂等基础设施领域，主要是外商投资特许权项目，如：1988年 深圳沙角B电厂BOT项目1995年 广西来宾B电厂BOT项目1995年 四川成都自来水六厂BOT项目1998年 北京第十水厂A厂项目22二、何谓二、何谓PP

16、P （续）（续）2、国内定义政策上以关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知（计外资19951208号，1995年8月21日）为催化剂，以国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知（国办发（2002）43号， 2002年9月10日）为消声器这是中国PPP 的第一阶段23二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义进入二十一世纪初期，源于 北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设 原建设部以“市政公用事业市场化改革”建立市政公用事业特许经营的管理体系主要是以城市基础设施和公用事业领域的特许经营为代表，外国企业、国有企业、民营企业等均有大量参与政策上以市政

17、公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号，2004年3月19日）为催化剂，以国务院关于进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的措施（2008年11月5日）为消声器24二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义市政公用事业特许经营管理办法市政公用事业特许经营管理办法(建设部令第126号，2004年3月19日)：特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度这是中国PPP 的第二阶段25二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义2010年之后，进入中国PPP 的第三阶段，

18、源于 国务院发布的国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发201013号文，2010年5月7日，“新36条”）： 进一步鼓励和引导民间投资积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则-发文单位数量之多创造历史之最26二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义2012年8月，财政部设立中国财政学会公私合作（PPP)研究专业委员会：采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题2013年9月23日，财政部长楼继伟：应通过PPP

19、等模式积极调动私人资本参与基础设施发展2013年10月30日，第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项目中，基础设施和公用事业特许经营法正式列入本次立法规划：国家发改委法规司按照在2014年上报国务院，2015年完成国务院审查并提请全国人大常委会审议，本届人大任期内出台的目标，倒排了工作进程27二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义2013年11月12日，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定： 国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革 制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基

20、础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构28二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义2013年12月26日，财政部长楼继伟部长关于推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制改革： PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式。PPP模式最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力； 有利于解决重复建设和建设质量问题；社会使用者则会得到高效率的服务；而政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外，还需事先规定定价或补贴政策，包括动态调整的公式，并监督企业运营项目的质量和履行好维护设施能力的承诺 29二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定

21、义2014年的多种场合，财政部楼继伟部长多次提及PPP模式2014年03月19日，王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话2014年03月5日，李克强总理政府工作报告之2014年政府预年政府预算报告算报告-财政部财政部（2014）：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率30二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2014年5月3日，国家发展改革委员会召开基础设施和公用事业特许经营法-征求意见

22、稿：指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动2014年9月23日，财政部（财金201476号）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化31二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2014

23、年11月6日，国务院发布关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）：在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力标志着统一了中国式PPP的概念 2014年12月2日，国家发展改革委发布关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号）： 鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，开展政府和社会资本合作提出如下指导意见32二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2014年11月29日，财政部发布关于印发政府和社会资本合作模式操作指南

24、（试行）的通知（财金2014113号）： 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主33二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年1月19日，国家发展改革委员会法规司发布关于基础设施和公用事业特许经营管理办法公开征求意见的公告201

25、5年1月19日，财政部发布关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知： PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。 PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系34二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年1月19日，财政部发布关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 ：政府指政府或政府授权机构，社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资

26、本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP项目的实际投资人。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权35二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年1月21日，财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（ 财库2014215号）和关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知 （财库2014214号）2015年1月30日，财政部关于

27、征求对政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（征求意见稿）意见的函：政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）36二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年1月30日，中华人民共和国政府采购法实施条例：第2条政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提

28、供的公共服务37二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年2月13日， 财政部、住房城乡建设部联合发布关于市政公用关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知 ：在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目推介工作2015年2月21日， 财政部办公厅关于征求政府和社会资本合作项目财政承受力论证指引意见的函（财办金（2015）19号）38二、何谓二、何谓PP

29、P （续）（续）2、国内定义（续）2015年3月5日，李克强总理政府工作报告： 大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式2015年3月10日关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改委、国开行）： 开发银行优先保障PPP项目的融资需求给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠加快PPP项目贷款审批通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务

30、协议项下权益质押等方式，建立灵活有效的信用结构，切实防范贷款风险39二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年3月17日关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改委、财政部、水利部）： 鼓励统筹城乡供水,实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目,可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式,吸引社会资本参与公益性部分政府投入形成的资产归政府所有,同时可按规定不参与生产经营收益分配。鼓励发展支持重大水利工程的投资基金,政府可以通过认购基金份额、直接注资等方式予以支持财

31、政补贴的规模和方式要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能,力等因素合理确定、动态调整,并以适当方式向社会公示公开40二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年4月7日，财政部发布关于印发的通知（财金201521号）： 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。 “未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布 “通过论证”且经同

32、级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排41二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年4月25日，基础设施和公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令 第25号)，业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行：中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法本办法所称基础设施

33、和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务42二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年4月25日，基础设施和公用事业特许经营管理办法：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： （一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOT+ROT)； （二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥 有 并 运 营 基 础 设 施 和 公 用 事 业

34、 ， 期 限 届 满 移 交 政 府（BOOT+ROOT)； （三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营（BTOT+RTOT) ； （四）国家规定的其他方式43二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年4月25日，基础设施和公用事业特许经营管理办法：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： 基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30 年。对于投资规模大、回报周期长的可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限; 特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通

35、过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助(包括授予相关的其它开发经营权益）44二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发（2015）42号）：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得

36、合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化45二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发（2015）42号）：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按基础设施和公用事业特许经营管理办法执行46二、

37、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发（2015）42号）：对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的地方融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资47二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年5月19日，

38、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发（2015）42号）：实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者

39、入股方案，经市、县人民政府批准后实施48二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续）2015年5月29日，财政部PPP中心征求对政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（工作稿）意见：政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（工作稿）49二、何谓二、何谓PPP （续）（续）2、国内定义（续） 总结总结 PPP 有广义和狭义之分 广义的PPP 泛指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系 狭义的PPP 可以理解为BOT、TOT、DBFO 等多种方式的总称，不能将PPP 与BOT、TOT 等方式并列起来进行比较，政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在

40、利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率502、国内定义（续） PPP运作的具体方式：51现状现状具体方式具体方式已建项目SA,O&M扩建项目LBO,BBO,TOT新建项目BTO,BOT, BOOT,BLOT二、何谓二、何谓PPP （续）（续）二、何谓二、何谓PPP （续）（续）3、为什么会出现PPP模式？国外主要有3个原因： 作为政府部门，希望更多的社会资本投资到公共服务基础设施上来-资金 为了提高资产形成效率-效率 政府改革的内容之一-改革52二、何谓二、何谓PPP （续）（续）3、为什么会出现PPP模式？中国推广运用PPP的必要性（财政部PPP中心-焦小

41、平副主任）： 国家战略 国家治理现代化的一次体制机制变革 形势所迫 时代所需 物有所值53二、何谓二、何谓PPP （续）（续）4、PPP的精髓（财政部PPP中心-焦小平副主任）依法平等合作，遵循契约精神（规范、公开、公平）全生命周期绩效管理风险分担、利益共享（鼓励创新）物有所值（少花钱、多办事、办好事）54二、何谓二、何谓PPP （续）（续）5、PPP的局限性（财政部PPP中心-焦小平副主任）竞争不充分、风险未有效转移政府过度承诺增加财政风险流程全、标准细、耗时长可能过度使用55三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP1、项目融资广义广义：指为特定项目的建设、收购以及债务重组而进

42、行的融资活动狭义狭义：指通过特定项目的期望收益和/或现金流量，资产和合同权益来融资的活动。债权人对借款人抵押资产以外的资产没有追索权或有限追索权。如：FASB（美国财会标准手册）1997年4月6日原国家计划委员会的通知境外进行项目融资管理暂行办法2009年7月18日中国银监会项目融资业务指引56三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）1、项目融资（续）本文主要从狭义的角度解读项目融资，其特点如下：主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目投资人的资信及项目自身以外的资产来融资有限追索：贷款人不能追索到借款人除项目资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形

43、式的资产合理风险分担：确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案与PPP类似571、项目融资（续）58要素要素项目融资项目融资公司融资公司融资融资基础项目收益/现金流量债务人的资产与信用追索程度有限追索或无追索（少）完全追索（抵押资产以外的其他资产偿还债务）风险分担所有参与者发起人/债权人/担保人资贷比例发起人出资比例比较低（30%），杠杆比例高发起人出资比例较高（30%-40%）会计处理资产负债表外融资，债务不出现在发起人的资产负债表上，仅出现在项目公司债务是发起人债务的一部分，出现在其资产负债表上三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与

44、PPP（续）（续）三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）1、项目融资（续）实践中，项目融资：（1）融资机构需要更多的尽职调查（2）融资机构具有介入权（3）项目公司的所有资产抵押给银行，投资人的股权质押给融资机构，一般会设立一个控股公司具体运作（4）与融资机构签署账户管理协议、现金流控制非常严格（现金流瀑布）59三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）1、项目融资（续）项目融资BOTBOOT DBO DBFO DBFOM PFIBOT=Build, Operate and TransferBOOT=Build, Own, Operate an

45、d TransferDBO=Design, Build, and OperateDBFO=Design, Build, Finance and OperateDBFOM=Design, Build, Finance, Operate & Maintenance PFI=Private Funding Initiative60三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）2、特许经营何谓特许经营？特许人将某项专属权利，通过一定的程序授予被特许人在约定的时间和范围内享有和利用，并承担相应义务的一种行为612、特许经营（续）三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与

46、PPP（续）（续）62项目融资项目融资政府政府特许特许特许经营制度特许经营制度商业领域商业领域自然资源自然资源基础设施基础设施三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）2、特许经营（续）基础设施特许经营（concession）最早起源于1782年，巴黎市政府授予佩里兄弟公司建设给水设施自然资源特许经营最早起源1901年英国英伊石油公司在伊朗取得特许经营商业领域特许经营（franchising）最早起源1865年美国胜家缝纫机公司63三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）2、特许经营（续）中国商业领域特许经营商业特许经营管理条例（2007年2月

47、6日国务院颁布）：指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，并按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向企业支付特许经营费用的经营活动。企业以外的其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动64三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）3、项目融资、特许经营与PPP三者的关系从实践的角度65PPPPPP法法 （特许经营法）（特许经营法）特许经营特许经营项目融资项目融资三、项目融资、特许经营与三、项目融资、特许经营与PPP（续）（续）3、项目融资、特许经营与PPP三者的关系官方解读： 国家发改委法规司司长李

48、亢 财政部金融司金融五处处长阚晓西66四、四、中国的中国的PPP法法1、特许经营法律法规从1995年8月21日国家计划委员会、电力部、交通部发布的关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知开始至今，共有120多个与特许经营有关的部门规章（通知，法律规范性文件）、地方性法律法规、法律规范性文件等；特许经营规范性法律文件67四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）2、2014年最新法律简介2014年PPP重要法律（截止到2014年12月31日）2014年度地方PPP指导意见（截止到2014年12月31日）几个重要文件解读：p 国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发201

49、437号）p 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）p 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）68四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）3、国家发展改革委员会立法情况简介基础设施和公用事业特许经营法（第五稿）基础设施和公用事业特许经营法（第八稿）基础设施和公用事业特许经营管理办法（内部征求意见稿）基础设施和公用事业特许经营管理办法（公开征求意见稿）69四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）4、财政部主要文件解读关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知（财金201476号）

50、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（ 财金2014113号）与关于征求政府和社会资本合作模式（PPP)操作指南（试行）意见的函（ 财金便函2014267号）对比解读70四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）4、财政部主要文件解读财库（2014）214号政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法与征求意见稿对比深度分析财库（2014）215号政府和社会资本合作项目政府采购管理办法与征求意见稿对比深度分析71四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）5、发改委PPP指导意见与财政部PPP指南对比深度分析国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 （发改投资20142

51、724号）与财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（ 财金2014113号）对比深度分析72四、四、中国的中国的PPP法（续）法（续）6、2015年度最新PPP相关法律汇编2015年度国家PPP重要法律汇编（截止到2015年6月1日）2015年度地方PPP重要法律汇编（截止到2015年6月1日）基础设施和公用事业特许经营管理办法对比深入解读国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知73五、五、PPP的四大特征的四大特征1、公私合作 合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。社会资本是以此目标实现自身利益的追求，而政府则

52、是以此目标实现公共福利和利益的追求2、利益共享 政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对社会资本可能的高额利润进行控制，即不允许社会资本在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的社会资本取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）74五、五、PPP的四大特征（的四大特征（续）续）3、提高效率 PPP适合的项目包括道路、港口、机场、监狱、水处理、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等；最难的是空中管制、研发、国防、监狱核心服务，介于两者之间的是铁路、地铁、教育、养老院、医院等。不是所有的项目都可以采用PPP模式。采用PPP模

53、式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式- 物有所值评价75五、五、PPP的四大特征（的四大特征（续）续）4、风险分担应考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。强调带来“一加一大于二”的机制效应PPP模式的设计就是以合理的代价将风险转移给多方 风险的合理分担是PPP项目成功的关键一个成功的PPP项目应是没有任何一方单独承担起全部项目的风险责任76五、五、PPP的四大特征

54、（的四大特征（续）续）4、风险分担风险应当分配给： 最有能力承担它的一方（最能评估/控制风险的那一方） 与风险相关的费用最低的一方 风险中最能获益的一方 风险也可能共同承担77五、五、PPP的四大特征（的四大特征（续）续）4、风险分担78五、五、PPP的四大特征（的四大特征（续）续）4、风险分担79风险要素风险要素控制措施控制措施建设风险EPC，Lump Sum, 固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保五、五、P

55、PP的四大特征（的四大特征（续）续）5、小练习一个DBFOM的污水处理厂项目，政府将通过公开招标方式，选择社会资本。污水处理厂将在政府拥有使用权的土地上建设，旁边是一个旧的污水处理厂，仍在使用。特许期限为30年，总投资约为5亿元，你将编制招标文件，如投标人须知、特许权协议等内容在编制招标文件时，一个重要的内容是边界条件的界定，即风险如何合理划分与分担？你将根据风险矩阵的要求，合理划分风险，并简要说明理由：80五、五、PPP的四大特征（的四大特征（续）续）5、小练习风险矩阵风险矩阵参考答案81六、六、PPP与新型城镇化与新型城镇化1、新型城镇化中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中央关于全面深

56、化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日）：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力 推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构82六、六、PPP与新型城镇化（续）与新型城镇化（续）1、新型城镇化（续）李克强政府工作报告李克强政府工作报告(2014年3月5日）： 城镇化是现代化的必

57、由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的信心城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量 加强城镇化管理创新和机制建设。要更大规模加快棚户区改造 以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。提高城镇建设用地效率，优先发展公共交通，保护历史文化和自然景观，避免千城一面。加强小城镇和村庄规划管理。探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资登记制83六、六、PPP与新型城镇化（续）与新型城镇化（续）1、新型城镇化（续）国家新型城镇化规划国家新型城镇化规划（20142020年）（2014年

58、3月16日） ： 城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志建立规范透明的城市建设投融资机制理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营84六、六、PPP与新型城镇化（续）与新型城镇化（续）1、新型城镇化（续）财政部副部长王保安：大力推广运用财政部副部长王保安：大力推广运用PPP模式模式（2014-03-20，财政部PPP培训班） ： 目前我国城镇化率为53.6%，如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去，又远低于这一比例

59、，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制85六、六、PPP与新型城镇化（续）与新型城镇化（续）1、新型城镇化（续）国家发展改革委等国家发展改革委等11个部门联合印发关于开展国家新型城镇化综个部门联合印发关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知合试点工作的通知： 主要包括五项任务：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立中央（省）对下转

60、移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和实行建设用地指标与吸纳省（市）外农业转移人口落户数量挂钩政策；二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；三是改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法； 86六、六、PPP与新型城镇化（续）与新型城镇化（续）1、新型城镇化（续）国家发展改革委等国家发展改革委等11个部门联合印发关于开展国家新型城镇化综个部门联合印发关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知合试点工作的通知： 四是建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作；五是综合推进体制机制改