浅谈新常态下的税制改革(配套稿件)

1、浅谈新常态下的税制改革一、 前言当下，我国经济已由高速增长转入到中高速增长的新常态时期!经济结构面临调整优化，改革开放进入全面深化的历史性关键时期!而财税体制改革已成为重要的突破口。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定将财政提升到“国家治理的基础和重要支柱”的地位。2014年7月审议通过的深化财税体制改革总体方案确立了2020年基本建立现代财政制度的改革目标，并确立了“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务。我国新一轮税制改革的大幕已经拉开，并在指导思想、形式内容以及实现路径等方面都有别于

2、以往任何一次变革。二、 税制改革的内涵税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程。税制改革可能有很多形式，既有税率、纳税档次、起征点或免征额的升降和税基的变化，又有新税种的出台和旧税种的废弃，还有税种搭配组合的变化。三、 过往三次重大税制改革的基本内容改革开放以来，我国税制的变迁呈现出明显的“周期性”特征，大致每10年进行一次重大调整。每次调整均在不同程度上修正了新中国成立以来税制设计上的道德偏颇。20世纪80年代中期实施的“利改税”突破了国营企业不缴纳所得税的禁区，重新界定了国家与国营企业的分配关系，为不同所有制企业间的平等竞争创造了条件。1994年的分税制改革重新划定了

3、中央与地方财政收入的分配范围和比例确立了符合社会主义市场经济要求的央地财税权益关系，并在合并税种、统一税法的基础上，初步实现了简化税制与公平税负目标。进入21世纪后，为健全公共财政体制，针对税制结构不合理、法定税负与宏观税负过高等问题，以“统一税制”“结构性减税”为特点的税制改革于2004年启动，初步统一了城乡税制、内外税制，在一定程度上消除了基于城乡二元结构、内外有别的税法适用上的“非正义”，而以个人所得税、消费税以及“营改增”为代表的具体税种改革则进一步强化了税收在促进分配正义、鼓励投资、扩大消费与就业以及调整经济结构等宏观调控领域的作用四、 当今税收的基本形势及症结（一）从宏观税负上看1

4、.中国宏观税负处于较高状态从公共财政支出角度来看中国宏观税负水平，应该把所有的政府支出计算在内，即还应该将政府性基金支出、社会保险基金支出和国有资本经营支出这些项目涵盖在内，据财政部数据显示，中国的宏观税负水平如下所示，这样水平的税负与世界其它相比还是比较高的。2.税制结构性调整实质内容是保证宏观税负略有下降。我国在历次税制改革过程中都是以不减少总税收收入为前提，从而使得财税改革难以有实质性突破，税制改革也就成了局部性的改革。财政部长楼继伟在2014年的学术论文中提出“自1994年分税制改革以来，一定程度扭转了财政收入占GDP比重过低，以及中央财政收入占总财政收入比重过低的局面，但同样带来了新

5、的挑战和困境，比如在国民收入分配中的“两高两低”现象，以税收为主的财政收入占国民收入比重提高，以及中央财政收入占财政收入比重提高; 个人收入占国民收入比重降低，以及劳动者收入占个人收入比重降低，这就要求税制改革过程中，使税制更加合理化，保持宏观税负总体稳定。”那么，要实现宏观税负总体稳定，按照十八届三中全会精神，实质上就是中央提出的在税制改革过程中进行结构性减税，以实现宏观税负略有下降，即在税制改革中要以减税作为“主基调”，以达到激励经济发展的目标，但是中央提出的结构性减税并不是“完全”减税，而是要以“有增有减”的姿态综合实施，比如对“三高”企业要实施“增税”政策，逐步淘汰落后产能，对小微企业

6、、高新技术产业等以“减税”为主，降低这类企业及相关产业税负以促进其发展。这一主基调其实从2003年就已经开始了，比如农业税的取消，统一内外资企业所得税$多次调整个人所得税起征标准、增值税由生产型向消费转型改革到“营改增”的全面实施等等，这些措施都起到了降低企业和居民税收负担，保证宏观税负稳定前提下实施减税政策的效果（二）分税制度改革过程中遇到瓶颈1.中央和地方政府收支不平衡，有悖“分事”的中性税制。在整个财政管理体制中，中央和地方财政关系处于互不平衡的状态,中央财政财权很大，但本级支出比重却很小，还不到30%，地方政府财权较小，只有59%是自身筹集的财政收入，但支出却很大，要依靠中央对其转移支

7、付进行补充。2.税收体系税种划分有悖“分税”的中性税制。在整个税制改革过程中，主要以中央税和共享税作为改革核心，并没有关注地方税制建设。3.地方政府有限的财权管理有悖“分管”的中性税制。我国实行的是一级财政一级预算，各级预算相对独立自求平衡，按照这种管理机制，对于地方政府来说就应该有相对独立的收支管理权和预算平衡权，但是面对庞大的转移支付规模占到地方政府收入很大一部分，某种意义上来说，地方政府能够自身支配的收入有限，其支出很大程度上依赖中央的转移支付才能完成，地方政府这种有限的财权管理现状降低了财政努力积极性（三）流转税和所得税比重失衡，优化税制结构任务紧迫。首先，我国目前的税收结构严重失衡，

8、2013年财政部公布的我国税收总额110497亿元，其中，流转税在剔除出口退税后为63700.3亿元 ( 包括国内增值税、营业税、关税、国内消费税、进口增值税和消费税、城市维护建设税、烟叶税等) ，占税收收入的57.6%; 所得税为28947.1亿元 ( 包括企业所得税和个人所得税) ，占税收收入的26.2%; 其他资源财产类税占税收收入的16.2%，我国税收结构与西方发达国家相比，所得税比重偏低，流转税比重过高的现象突出。其次，在我国税收收入来源结构中，企业是主要税收贡献者，而居民个人缴纳的税收比例低。以2013年为例，根据国家税务总局统计结果显示，当年全部税收总额为119943亿元，具有企

9、业性质的纳税人当年贡献的税收为107948.7亿元，占税收总额的近90%，而来源于个体经济等贡献的税收为11897亿元，占税收总收入10%左右。因此，不管是从税收结构，还是从税收贡献的角度来看，从1994年分税制改革以来，虽然所得税比重不断上升，流转税比重有下降趋势，但是仍没有改变流转税为主体的格局;另外，税收主要由企业贡献占9成 ( 其实也在很大程度上转嫁给消费者或个人) ，居民个人在税收中的直接贡献比例过高。五、 2014年进行的税制改革的主要内容总括2014年税制改革，主要有如下几个重点 ：第一， 营改增改革。2014年新年伊始，我国即启动铁路运输和邮政业营改增改革，增值税税率均为11%

10、。4月，又将电信业营业税纳入增值税征税范围。第二， 清理规范税收等优惠政策。11月国务院发布关于清理规范税收等优惠政策的通知，要求全面规范和清理地方各类税收等优惠政策，规定未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。之前税收优惠政策政出多门，对建设统一市场、发挥市场效率是很大的妨害，因此此项改革在技术上虽然容易，其效果却是巨大的。第三， 资源税费改革。在全国范围内将煤炭资源税由从量计征改为从价计征，调整原油、天然气资源税适用税率，同时清理规范涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。第四， 消费税改革。研究制订了消费税改革方案，调整了成品油等部分产品消费税政策、停止征收成品油价格调节基金

11、。其他改革还有调整增值税征收率、上调小规模纳税人税收免征额等。从上述改革可看出，2014年改革均是技术上操作相对简单的改革，为2015年奠定了基础。六、 往后税制改革的难度所在税制改革起来有易有难，相对来讲，间接税改革比直接税改革容易，清费并税比税制本身改革容易，调整税率比调整征税范围容易。清理规范税收优惠政策主要考验的不是改革的技术设计，而是中央政府的魄力，能否有效地将税政权从各部门、各地区回收上来，统一到中央。2014把好改的都改了，往后的改革就开始具有难度了。七、 2015年及2015年之后主要面对的税制改革难题一是营改增改革。营业税剩下未纳入增值税征税范围的有建筑业、销售不动产业、金融

12、业和生活性服务业，这几个行业改革本身在技术设计上就存在不小的难题。如建筑业，不少为建筑业提供原料的一方无法开具增值税发票，像建筑用的砂石、木料等，有的来自村集体或农民，如何要求他们提供增值税发票呢？再如餐饮业，不少原料来自集贸市场购买，增值税发票制度难以有效实施。不过，技术上的问题还不算严重，只需政府强推营改增，那么总是可以实现的。问题的关键在于目前营业税是地方政府主体税种，营改增之后地方政府财力缺口如何解决？这是央地财力分配格局调整的一件大事，在营改增全面铺开之前肯定要解决这个问题。从各方意见看，可采纳的有调整增值税分成比例、增加转移支付、将消费税归为地方等多种方案，但是每种方案都是利弊参半

13、，着实应细细思忖、统筹。二是消费税改革。三中全会决定提出，要调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。调整消费税征收范围和税率是较容易的事情，难度大的是调整征税环节。目前消费税90%左右来自烟酒油，烟酒采用在生产环节课征，好处是征收简便，坏处是会刺激厂商成立销售公司避税。如果改为批发或零售环节征税，那么会消除厂商逃税动机，但是又会引发征管难度加大和批发零售商逃税增加问题。问题还不止如此，目前有一种意见是将消费税改在批发零售环节课征并作为地方税，如果是这样，则可能引发地方政府横向恶性竞争问题。还有意见认为，可以将消费税征税范围扩大到生活用消费品，如进入到商

14、场、超市的商品均需征税，以此作为地方税。这相当于开设了一个新税种，影响面就更大了，它关系到增值税税率、地方财力格局、居民税收分配负担等一系列变动，更需科学设计、谨慎起步。三是个人所得税改革。个人所得税的总体改革方向是建立综合与分类相结合的个人所得税税制，从理论和现实出发，可操作的方案是将劳动所得综合征收，并实行累进税率，资本所得继续保持分类征收，并实行单一税率。劳动所得包括工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得，将之汇总纳税有利于体现税收公平原则。不过，个人所得税改革与其说取决于税制本身改革，还不如说取决于外围的制度改革，如实行统一的纳税号码、严格现金管理、收入与银行账号对接等

15、。个人所得税实行综合制最好的依托是全国征信系统，个人所得税改革亟待该系统的完善。四是房地产税改革。房地产税改革是近十年来迅速升温的大众话题，但是不得不说，这虽是一个焦点问题，也是一个不能指望在短期内能解决的问题。开征房地产税，不仅对住房市场有影响，更主要是它与纳税人纳税意识高低、地方政府治理和职能转变等有着密切关系。即使开征房地产税，其设计特点一般是税率低、免征范围大，缓不济急，在相当长的一段时间内充当不了主体税种。因此，三中全会决定提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，背后意图是，“立法”回应各方期待，“适时”留有余地，改革不冒进。五是地方税体系建设。现在地方税体系（包括税收分成部分）存在

16、两大问题 ：税收主要来自对流动性税基征税，由此刺激地方政府发展工业，造成市场不统一、产能过剩、市场监管不力等现象 ；税收很大一部分来自建筑业和房地产业，由此刺激地方政府干预房地产市场。目前迅速推进的营改增改革，又进一步扩大了地方财力缺口。因此，需要对现行地方税体系大动手术，使之起码起到维持地方财力和转变政府职能双重作用，然而，棘手的是，地方税体系建设目前最难达成共识，无论是分税、扩大分成比例还是扩大转移支付，每一种方案均是杂利杂害，但是改革又不能继续拖延下去，否则问题会进一步累积。决策者需审慎地对待每种方案的利弊，如果能够找到一个妥善的地方税体系建设办法，那么整个财税体制改革这盘棋就带活了。八

17、、 新常态下税制改革政策主要动向1. 逐步提高直接税的比重2. 逐步减少间接税的比重3. 逐步完善地方税体系4. 逐步转向现在税收征管机制随着现行税制体系向现代税制体系的转换过程现行税收征管机制也有一个向现代税收征管机制转换的任务。其转换的基本方向是 ：其一，由主征间接税向拓展至间接税与直接税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接间接税与直接税的基础上。其二，由主征企业税拓展至法人税与自然人税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接法人税与自然人税的基础上。其三，由主征现金流税拓展至流量税与存量税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接流量税与存量税的基础上。在上述三个方向的转换中，最值得关注的，是面向

18、自然人的税收征管服务体系和第三方涉税信息报告制度的构建。前者是我们久已存在的致命“软肋”，绝对是一个不轻松的任务。只有聚焦这一“软肋”，围绕自然人作为直接纳税人的要求，从法律框架、制度设计、资源配置等各个方面真正转换税收征管机制，方能够实现税收征管机制与自然人直接税的对接。后者则系我们久未实现的目标，肯定是一个需调动各方面资源才可能见效的工作。只有瞄准这一目标，围绕与税收征管相关联的情报数据分享的需要，从权利与责任、法律与制度、执法与守法等各个方面规范相关主体的涉税行为，方能形成企业法人、自然人之间税收征管的均衡格局，确保税务机关依法有效实施征管。参考文献：1刘方. 结构性减税与税制改革协调性分析J. 当代经济管理,2015,03:72-79.2王金龙. 透视“营改增”税制改革新问题J. 中国管理信息化,2015,01:170-172.3吴俊培,张帆. 基于税收管理体制对中国税制改革探讨J. 中央财经大学学报,2015,01:3-10.4李晶. 中国新一轮税制改革的重点与安排J. 宏观经济研究,2015,01:18-30+87.5高培勇. 中国近期税制改革动向与趋势J. 国际税收,2015,0