第七章政府购买性支出

1、第七章政府购买性支出第一节 公共投资一、公共投资与私人投资（一）公共投资与私人投资异同政府部门和非政府部门同为社会投资主体，其投资行为有许多共同点，投资的目的，是为了一定的收益，要讲求效益，尽可能以最小的投入取得最大的产出；投资行为遵守市场经济一般原则，既是公共投资也不能强买强卖，公平竞争；公共投资与私人投资都需要一定的程序和过程，等等。但是，这两类投资之间存在根本性的区别。1、投资主体和投资能力不同。2、投资效的评价标准不同3、投资范围不同。 不过，在市场经济条件下，公共投资与私人投资在经济社会发展中具有较强的互补性，两者缺一不可。同时，公共投资与私人投资的范围划分并不是一成不变的，一方面，

2、在现实生活中存在由大量的介于两者之间的混合产品，从而使公共部门与私人部门的分工并不总是十分明确，还存在着公共投资与私人投资的交叉投资部分。另一方面，随着经济体制发生转变，以及经济发展阶段等条件的变化，公共投资与私人投资的领域也可能发生改变，也就是说，存在这由原来的政府公共投资转变为私人投资或私人投资转化为公共投资的可能性。（二）市场经济体制下政府公共投资的作用第一，政府进行公共投资是弥补市场失灵、有效配置资源的重要途径。（私人不愿投资）第二，通过政府进行公共投资，有利于强化国有经济在关系国计民生的重要产业领域的地位。（国有企业关系国计民生、国家安全）第三，政府公共投资是政府进行宏观调控的重要手

3、段。（政府投资是调控经济的手段）二、公共投资范围（一）基础产业投资我们通常所说的基础产业，主要是指社会经济活动中的基础设施和基础工业。其中基础设施主要包括交通运输（如铁路、公路、桥梁、机场、航道、码头等）、邮电通讯、水利设施、城市的公用设施（如供水、排污、供气、供电城市交通等设施）；基础工业主要指能源工业（如煤炭和原油开采、水电、火点、核电生产等）和基本原材料工业（如钢铁、建筑材料、钢材、石油化工材料等）。基础产业是支撑一国经济运行和社会发展的基础部门，为企业生产经营和人民生活提供共同的生产生活条件，基础产业发展的情况直接决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。一国的基础产业越发达，不

4、仅能使该国现阶段国民经济运行顺畅、有效，人民的生活便利，生活质量相对提高，而且也能为未来国民经济的发展奠定良好的基础，为国家经济和社会的发展增强潜力和后劲。1、基础产业特点。在国民经济中基础产业同其他产业相比，具有以下特点：（1）基础产业具有公共物品属性。（2）基础产业具有自然垄断性。2、政府投资基础产业的范围。根据是否具有竞争性和排他性，基础产业可以分为四类：第一类，竞争性和排他性较强。这些产品大多属于私人物品，可以由私人企业进行投资。（如电信、电力）第二类，竞争性较弱，排他性较强。（如高速公路，高压电网）第三类，竞争性和排他性都弱。（如环卫、交通标志）第四类，竞争性强，排他性弱。（如城市交

5、通） 如城市的公共交通，虽然具有的排他性较弱，但是具有较强的竞争性，特别是在使用的高峰时间。以上四类基础产业投资中，第二类和第三类作为公共物品或准公共物品，应由政府进行投资，第四类应主要由政府进行投资，而第一类由于具有较强的竞争性和排他性，可由政府和私人共同投资，由私人进行投资为主。（二）农业投资1、农业是一个特殊的生产部门（1）农业是国民经济的重要基础。（2）农业生产面临自然和市场双重风险。（自然风险和市场风险）2、我国农业发展中所面临的问题。（1）农业资源状况严峻。（2）农业基础十分薄弱。（3）我国农业的科技含量低，农村劳动力的文化素质较低，农业生产过程中，科技手段、先进技术的运用还远远不

6、够，因而农业劳动产率整体较低。这已成为影响我国农业进一步发展的主要制约因素。（4）农业投资不足，农民收入增长缓慢，农业、农民和农村“三农”问题，成为目前制约我国经济持续快速增长、社会稳定的重要问题，备受社会各界关注。3、政府农业投资的范围主要包括：（1）农业基础设施投资。（2）农业科研和农业科技推广。 C 三、公共投资与融资政府公共投资一般具有投资规模大、建设周期长、投资回报率较低等特点。但是政府公共投资，并不意味着完全通过无偿拨款方式进行。国际经验表明，将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来，运用财政投融资进行政府公共投资是一种较好的方式。（一） 财政投融资所谓财政投融资是指

7、政府为了加强宏观调控，以实现特定的政策目标为目的，运用信用手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的政府金融活动。财政投融资是一种政策性投融资，它既不同于无偿拨款，也不同于一般商业贷款。财政投融资不同于一般商业投融资，具有以下基本特征：（1）财政投融资的目的性很强，投资范围要严格的限制。（2）财政投融资资金的使用，具有鲜明的公共性，追求是社会效益的最大化。（3）财政投融资的资金来源具有多样性的特点。（二） 基础设施的项目融资项目融资，是利用项目本身的资产价值和现金流量安排优先追索贷款，这为超过项目投资者自身投资能力的大型项目，提供了融资便利。由于在项目融资过程中政府可以通过提供特许经营权、市场保

8、障等优惠条件来组织融资，从而保证了项目的相对稳定的收益水平，降低了项目的投资风险，从而更有利于吸收民间资本。项目融资的方法主要有：1、 建设经营转让方式，即BOT（build-operate-transfer）BOT最初是作为引进外资的一种方式出现的，目前已成为基础设施项目经常采用的一种特许经营方式。这种方式一般是政府对一些拟建的基础设施建设项目进行招商，私人团体（或国际财团）组成一个项目经营公司，同意提供资金、进行建设和经营，在双方协定的时期内，该项目公司通过经营来偿还债务、收回投资并取得收益，并在协定时期内负责设施的维修，协议期满后将这些基础设施的产权无偿转让给政府部门或其他公共机构。 对

9、于项目所在国而言，使用BOT方式进行项目融资，有几方面的优点：其一，BOT解决了政府在基础设施投资中资金不足的问题，并且项目公司以“特许权协议”为基础安排融资，并不增加东道国的外债总额和财政负担；其二，由一个股份公司承担项目的建设与运营，能取得更好的收益和更高的效率，避免了公共部门投资建设过程中超预算投资及运营效率低下的问题；其三，出于对利润的追逐和对风险的规避，项目公司会不断地进行技术和管理上的创新，进而BOT实现了资金引进和技术、管理方式引进的相结合。正因为如此，BOT方式受到了广大发展中国家的青睐。我国从1995年起，将这种投融资方式应用于能源、交通等有关项目，取得了初步的成效2、移交经

10、营移交方式，即TOT（transfer-operate-transfer）TOT方式也是利用民间资本运营基础项目的一种模式，是指通过出售现有投资项目在一定时期内的产权，获得资金来建设新项目的一种融资方式。其具体运作模式是：政府把已经投产运营的项目在一定时期内的特许经营权，交给外资或民间企业经营，以项目在该期限内的产权或现金流量为标的，一次性地从外商或民营企业筹集一笔资金，用于新项目的建设；同时通过资本存量的所有权或经营权的转移，实现政企分开、政资分开，从而保证基础设施产业的高效运行。待特许经营期结束时，政府再将其项目的所有权收回。 TOT模式的特点是：第一，以现有投产的基础设施项目为基础，使外

11、商和民营企业与项目投资方向、建设规模及项目建设完全割裂开来，减少了私营企业建设周期内的风险，降低了民营企业进行基础设施的准入壁垒，因而具有比BOT更大的吸引力。 第二，在转让过程中，政府既可以转让所有权，形成基础设施产业的民营模式，也可以转让使用权，形成国有民营的企业制度。通过产权的界定与分割，可以使基础设施产业的经营与所有者的利益直接挂钩，从而达到有效激励的目的。 第三，在项目经营期结束后，项目无偿归还政府，从而保证了国有资产的性质，保证了政府对基础设施产业的调控权，防止了国有资产的流失。第四，将民营企业的效率引入基础设施产业，可以极大地提高基础产业的管理效率。第二节 公共事业支出一、公共事

12、业支出的性质所谓公共事业支出，是指政府为满足社会教育、科学、卫生、环境保护等各项公共事业发展而安排的支出。随着社会的不断发展，公共事业管理的内容在不断的丰富和扩大，其对社会公众的影响不断增强。公共事业发展的受益对象是社会公众，其主要目标是要提高人们的生活质量，具有公益性的特点。从本质上看，公共事业支出是一种社会消费性支出，以满足社会公共需要为目的。 政府的公共事业支出与公共投资支出虽然同属购买性支出，但两者之间存在着明显的差异，最大的区别就在于，公共事业支出从总体上来看是为社会提供公共服务，专业性强，属社会消费性支出。但同时两者之间又存在共同之处，即这两类支出都是为社会再生产的正常进行提供必要

13、保证。教育、科技和卫生等公共事业支出，与被全体公民无差别享受的“纯公共物品”（如国防、社会治安、行政管理等）的需求是有差别的。这些支出所带来的利益具有一定的外部效应，即能够为提高国民的受教育程度、健康水平以及促进社会经济快速发展起到重要的积极作用，从而体现出教育、科技、卫生等服务社会性的一面，但另一方面，又由于教育、卫生服务的直接享受者是个人，科技成果也能够直接为私人或私人团体带来经济利益，因而又体现出这类服务具有私人性的一面。因此，教育、科技和卫生等公共事业服务，既存在公共物品的属性，同时也存在私人物品的属性，相当部分属准公共物品。在市场经济条件下，人们对教育、卫生等方面的需求，如果完全由市

14、场进行配置，那么社会成员之间的贫富差距将直接影响人们对教育、卫生等服务的接受程度，从而加剧社会分配不公。因此，政府提供教育、科学、卫生等公共事业服务，为城乡居民提供基本均等的公共服务，有利于调节入差距，体现社会公平。在现代市场经济条件下，教科文卫等公共事业所产生的外部效应越来越明显，对社会经济发展所起的推动作用越来越大。因此，大力发展此类公共事业，已经成为各国政府的一项重要职责。二、教育支出 所谓教育支出，是指政府用于教育事业方面的财政支出。在当今世界，一国教育的发达程度、全社会用于教育的投入水平，常常是衡量一个国家国民素质和文明程度的主要标准。因此，教育支出在各国政府的公共支出中占有非常重要

15、的地位，从而体现了各国政府发展教育事业、提高国民素质的战略目标。（一）教育支出与经济社会发展。1、教育作为一种以培养人为目的的社会活动，是劳动力再生产的必要条件。2、发展教育，开发人力资源，成为一个国家或地区经济增长的重要推动力。（二） 政府应承担的教育支出范围在我国的教育制度中，国家实行学前教育、初等教育、中等教育，高等教育的学校教育制度，并实行九年制义务教育制度。教育法规定，国家建立以财政拨款为主，其它多渠道筹措教育经费为辅的体制。根据公共物品理论分析，义务教育即基础教育，在我国包括小学、初中阶段的教育，基本属纯公共物品范围。在一个国家中，接受基本的教育是每一个公民应有的权利，义务教育的宗

16、旨就是为每一个适龄少年儿童提供平等的教育机会，这是本国国民基本素质的重要保证。基础教育所产生的社会效益远远大于个人收益的简单加总，具有公共物品的性质。这一部分所需的教育经费，应由政府财政负担。而中等教育、高等教育等教育，一方面能够提高国民的素质，促进社会进步，能够带来“外溢”的社会效益，但另一方面，这种教育投资能够给受教育者带来额外的收益，并且高等教育带来的个人收益，可能大于其“外溢”的社会效益，因而是一种“准公共物品”。这部分所需要的教育经费，应由政府和社会共同承担。同时，中等教育、高等教育等教育的一部分，如职业技术教育，应用较强的高等教育，除有一定的公共物品性质外，更接近于私人物品，可以走

17、向市场化，由企业、个人或其它社会组织举办。此外，国家在政策上，财力上支持各类民办教育机构的发展。（三） 中国的教育支出从我国提出科教兴国战略以来，各级政府都加大了对教育的投入，用于教育的投资和人均教育经费都持续增长。同时，还利用各种政策鼓励社会力量参与教育投资，使教育投资形成了多元化的格局，促进我国的教育事业发展。但是，我们也应当看到目前存在的问题。首先，教育投资总量相对于经济社会发展的需要来说仍然是严重不足，教育投入占GDP的比重过低。其次，虽然我国多元化教育投入的格局已经初步形成，但在教育投资领域，过依赖政府的状况并没有改变。再次，教育投资的内部结构不合理，基础教育的投入不足，而高等教育的

18、投入比例偏高。表现为：一方面，我国的广大农村地区，特别是贫困地区的适龄儿童失学严重，全国拖欠中小学教师工资的现象较为普遍；另一方面，高等教育的市场化趋向仍不够明显，政府负担偏大，其它投资主体不够活跃，造成政府财政吃力而义务教育吃紧的局面。在教育机构内部，人员经费所占比例较大，挤占公用经费，经费使用效益有待提高。为了进一步促进我国教育的发展，必须加大教育投入总量，调整教育支出结构，提高资金使用效益。各级政府财政仍然是教育投资的主渠道，壮大财政的实力是增加教育投资的根本保证。同时要从我国实际出发，扩大非政府投资办教育的途径，用政策鼓励社会力量增加对教育的投入，形成多主体投资、多渠道办学的格局。在政

19、府投资的内部结构上，应重视向基础教育的倾斜。各投资主体应负责不同的重点投资领域，即基础教育应以地方政府办学为主，高等教育应逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）量级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局，职业技术教育和成人教育，要依靠行业、企业、事业单位办学及社会各方面联合办学。通过政府和社会力量的共同努力，增加我国教育投资的总量，促进我国教育事业的快速发展三、科技支出（一） 政府应承担的科技支出范围科学研究支出可以分为基础理论研究和应用技术研究两种。基础理论研究，此类研究的投入较多、风险较大，科研成果的效用“外溢”程度高，而且往往不能直接为社会生产直接利用，其成本与收益不易通过市场交换对等起来

20、，这就使得私人机构无力提供或不愿意提供。 但是，这些研究项目，尤其是一些关系到国家发展和安全战略的重大基础科学研究，能够对整个社会的经济发展起到重要的基础作用或推动作用，具有纯公共物品特征，因此，此类科学研究所需经费就必须由政府财政负责提供。 应用技术研究与基础科研不同。应用技术研究能够直接转化为现实的生产力，其研究成果具有较强的排他性（如申请专利保护）和竞争性，因而更接近与私人产品，所以这部分科学研究所需要的经费，除由政府财政给与一定的资助外，基本上应由私人部门来承担。（二）我国财政科技支出情况分析改革开放以来，我国政府已经充分认识到了科技进步对国民经济的巨大对动力。特别是国家提出了科教兴国

21、战略以来，我国政府对科学研究投入的经费数量在不断增加，从每年国家对科学研究投入经费的绝对数额可以得到证实。但是，我国的科技发展水平同世界先进国家相比，仍然存在较大差距，其中，重要原因之一，是我国对科学研究经费的投入水平还相对较低，无法满足科学技术研究发展的客观需要。这从我国科学研究支出占政府财政支出的比重上可以放映出来。为了进一步提高我国的科学研究水平，一方面应当加快我国的科研体制改革，将从事应用科学技术研究的科研单位尽快改制，将其并入大企业，直接为企业产品研发服务，或者将其整体专制为科研型业，来促进其科研成果尽快转化为现实的生产力，同时，也减少政府用于这些单位的科研事业费支出。另一方面，国家

22、应继续加大政府支出中用于科技投入的比重，特别是重点支持高新技术和尖端科技的投入力度，为我国的科学技术发展提供比较充足的资金保障。四、公共卫生支出 政府医疗卫生支出包括医疗支出和公共卫生支出两部分。其中，医疗服务是指一般性疾病的治疗和享受性的保健服务，由于接受服务的对象是具体的个人，具有排他性，其利益体现为个人化。因此，提供医疗服务的经费可以按市场收益收费原则来解决，政府可以提供资金并参与这类服务，但并不一定要包揽。在通常的情况下，各国政府出于对人民健康问题的关注，以及实现社会分配公平、保持社会稳定的需要，往往通过多种形式特别是以医疗保险为主的社会保障制度，参与医疗服务的部分提供。公共卫生服务与

23、医疗服务不同。公共卫生服务主要是为社会提供公共服务，涉及面广，资金需要量大，不以营利为目的，其受益对象是全体社会公众，私人不可能也不愿以提供这类服务。公共卫生服务不可能象医疗服务那样进入市场进行交换，其利益也是由社会公众无差别地享受的，因此，公共卫生服务所需要的经费主要应由政府财政提供。今后，政府财政还应继续增加对公共卫生支出事业的支出，特别是要建立公共卫生突发事件的预警系统，加大群防群控的力度。加快医疗卫生管理体制改革，明确划分公共卫生机构和经营性医疗机构，分别管理。严格医疗卫生组织的管理制度，加大药品规范化招标采购的范围，严格控制医疗成本。同时努力发展社会医疗保险制度，建立新型农村合作医疗

24、制度，让老百姓能看得起病，吃的起药。五、公共文化支出 随着国民经济和社会的不断发展，人们在满足了基本物质生活需求之后，对文化事业的需求也在不断提高。对文化产品的需求，实际上反映了人们对精神产品的需求，是更高层次的追求。为了满足人们快速增长的文化精神需求，我国的文化事业呈现迅猛发展的态势。各类文化机构提供的文化服务，根据其效用可分为私人物品、公共物品和准公共物品服务。凡在提供和享受方面具有竞争性和排他性文化产品，也就是说文化产品所提供的利益并不能被全体社会公众无差别的享受，文化产品所提供的利益是内在化和私人化的服务，这类文化产品属私人物品。如广播、电影、电视节目的制作、播放；文艺团体的演出、图书

25、音像的出版等等。私人物品范畴的文化产品服务，应当由市场解决，而不应由政府提供。而在市场经济中，政府应承担的公共文化支出，主要是涉及全体社会公众利益的文化事业开支，既属于公共物品和部分准公共物品范畴的文化服务，具体包括两个方面：一是公共文化设施建设。如公共图书馆、博物馆、文化馆、文物保护等。二是文化是市场调节和管理。如文化市场管理和监督，打击违反法律法规和社会道德规范行为；保护知识产权；支持民族传统文化的挖掘、整理；扶持代表国家或地区水准的文艺团体等。 根据上述界定，应加快我国文化管理体制改革。凡私人物品文化产品的提供者，也就是我们过去所说的“文化事业单位”，应全部实行市场化，整个行业应当产业化

26、，取消事业单位的身份，将其全部改造成为参与市场竞争的企业，使他们在市场竞争中求生存、就发展。这样，一方面能够减轻政府财政支出的负担，将有限的财政资金用于纯公共物品的提供上，以提高公共物品和服务水平；另一方面能够使这些单位真正面向市场，去创造制作公众欢迎和喜爱的文艺作品，以繁荣和活跃文化市场，满足人们不断增长的文化需求。 第三节 行政管理支出一、 行政管理支出的性质行政管理支出，就是指政府财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法机关和外交机构行使职能所需要的经费开支。行政管理支出属于政府购买性支出，是政府的公共支出中行政部门自身消耗的部分。作为政府的购买性支出，行政管理支出与其他购买性支出相

27、比具有特殊性。首先，公共行政部门所提供的行政管理，是面向全社会的一种管理，其数量与价值都不能通过市场竞争机制来确定，其管理对象和接受管理的主体不具有排他性，因而行政管理属于纯公共产品范畴，其支出也必须由政府财政予以提供，因而政府提供经费的来源，是向全体社会成员收取的税收；其次，从直接生产与消费社会财富的角度看，行政管理支出属于非生产性的社会消费性支出。对公共行政部门提供的经费一经使用，就会引起对社会物质产品的消耗。因此，在经济资源一定的条件下，政府用于行政管理费用过多，就会直接增加纳税人的负担，从而降低微观经济主体的投资能力或消费能力，使公共产品与私人产品的资源配置发生扭曲。在政府财政收入一定

28、的条件下，如果政府用于行政管理费用过多，政府就不得压缩用于公共投资、教育、卫生等方面的支出，从而影响整个公共产品配置的效率。由此可以看出，本着尽量减少经济效率损失的原则，对行政管理支出实行必要的规模控制。二、我国行政管理支出的内容 我国行政管理支出是通过预算安排的，在现行预算制度下，具体包括以下内容：（一） 行政管理费我国行政管理费包括：（1）人大经费。主要有各级人大机关经费、各级人大常务委员会和各级人大代表会议费、人民代表视察、选举费。（2）政府机关经费。主要有各级政府机关经费、有国家预算开支的乡（镇）行政干部经费、居民委员会补助费。（3）党派团体补助支出。主要有各党派补助费、政协经费、人民

29、团体补助费等。（二） 外交事务支出外交事物支出主要包括驻外机构经费、出国费、招待费、其他外事费等。（三） 公检法司支出公检法司支出包括：（1）公安支出。主要有公安机关经费、公安业务费、居民身份证经费、拘押收教场所经费、边防检查经费等。（2）国家安全支出。主要有国家安全机关经费、国家安全业务费、看守所经费和其他经费等。（3）检察院支出。主要有检察院机关经费、检察院业务费、其他经费等。（4）法院支出。主要有法院机关经费、法院业务费、其他经费等。（5）司法支出。主要有司法机关经费、司法业务费、其他经费等。(6)监狱支出。主要有监狱警察经费、罪犯改造经费、狱政设施维修经费、技术装备经费、其他经费等。（

30、7）劳教支出。主要有劳教警察经费、劳动教养人员教育经费、劳教设施维修经费、技术装备经费、其他经费等。三、行政管理支出与行政效率首先，一定时期一国经济发展的总体水平和政府控制的可用财力的大小，直接制约着政府行政管理支出规模。其次，行政管理支出是由人员经费和公用经费两部分组成的，政府职则范围的大小、机构设置的多少以及由此确定的行政机关人员数量，都是决定行政管理支出规模的关键因素。再次，行政机构效率的高低，直接制约行政管理支出的增减。第四节 国防支出一、国防支出的性质国防支出是指政府用于国防建设，以满足全体社会成员安全需要的费用。政府国防支出的目的，在于加强国防建设，维护国家独立，保障领土完整、 安全和