目前我国合同中的霸王条款问题

1、目前我国合同中的霸王条款问题近年来，随着经济的发展和消费者维权意识的提高，长期存在于一些消费领域对消费者有失公平的格式合同日益成为社会热点问题，并引发广大消费者的不满和媒体的关注。本文将对目前我国合同中存在的不公平条款（霸王条款）产生的原因进行分析，再结合现在各界对霸王条款采取措施的不足提出清除霸王条款的几点建议。最后以电信产业为例说明如何通过政府管制职能转变和行业改革，消除行业内的霸王条款。【关键词】：霸王条款、垄断、竞争机制【正文】：近年来，随着我国经济的发展和消费者维权意识提高，长期存在于一些消费领域对消费者有失公平的格式合同条款（霸王条款）日益成为引发广大消费者不满和媒体关注的社会热点

2、问题。从2003年7月起，中国消费者协会陆续对多个行业的霸王条款进行公开点评，并在2004年面向消费者开展了十大霸王条款征集活动。从征集结果来看，霸王条款广泛存在于电信、电力、房地产等与国民经济和人民生活密切相关的行业。“根据30余家媒体所做的调查，有43.89的消费者认为霸王条款非常普遍，51.45的消费者认为比较普遍。”注1从表面上看，霸王条款是占有优势地位的企业为实现自身利益最大化而运用的不公平手段，属于消费领域的一般纠纷；但它背后却隐藏着诸如市场经济体制不完善、相关法律缺陷、消费者的不成熟等一系列问题。目前其危害性正日益凸显出来，如任其发展下去，会对消费者权益和国民经济健康运行造成非常

3、不良的影响，所以消除行业内的霸王条款，营造一个交易公平的市场环境显得十分必要。本文通过对霸王条款的表现和形成原因进行分析，提出解决这个问题的个人建议。并以电信业为例，具体说明如何通过行业改革消除霸王条款。一、初步认识合同中的霸王条款问题（一）霸王条款的涵义和实质所谓霸王条款，并不是一个正规的学术名词，而是一个形象化的凝聚感情色彩的词，目前对它没有正式解释。但结合广大消费者反映和消协认定的霸王条款来看，可以确定它的描述性涵义：“霸王条款主要是指一些经营者单方面制定的逃避法定义务、减免自身责任的不平等的格式合同、通知、声明和店堂公告或者行业惯例等，它大量存在于消费领域内，一些公用企业和依法具有独占

4、地位的经营者，沿袭旧体制下的规定，或仅从行业自身利益出发制定惯例，对消费者权利多方限制，严重侵害广大消费者权益”注2。“其实质就是垄断企业滥用垄断地位损人利己，在长期受恩于国家政策的特殊倾斜照顾下，有恃无恐，以老大自居，为达到利润最大化的目的，视消费者权益于不顾。”注3（二）霸王条款的表现霸王条款存在于很多行业，表现形式多种多样，但概括起来大致可分为以下五类：1、剥夺消费者的权利。比如一些酒店设置最低消费，实质上限制了消费者选择消费量的权力，根据消费者权益保护法（下称消法）第9条规定“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。”这其中就包括对消费量的选择。2、逃避经营者应尽的义务。如一些商场超市有

5、“贵重物品自理，丢失概不负责”等声明或告示。这违反了消法第24条：经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应当承担的民事责任。3、扩大经营者的权力。这方面表现最突出的就是电信业中的“卡内余额过期不退”。先不论期限的设置合理与否，即便是合理的，经营者的权力也应只限于停止对相关用户的服务而无权侵吞其余额。4、增加消费者的义务。很多购房合同中都有房屋建成时面积与合同中差额部分有消费者承担的条款，这显然是在片面增加消费者义务。5、掌握最终解释权。经营者把法律明文规定由司法部门拥有合同解释权收归己有，再制定一些模糊条款，一但发生

6、争议就作出有利于自己的解释。（三）霸王条款存在的领域1、垄断性行业。这是霸王条款最主要的存在领域，它们往往都是与国计民生密切相关的必需消费行业，在这些行业中，或是一家企业独自经营，或是少数几家大企业控制大部分市场资源和份额。利用其特殊的地位迫使几乎没有选择余地的消费者接受不利条款以实现自身利益最大化。比如电信、电力、铁路部门等。2、与政府官员政绩密切的行业。这些行业竞争虽然相对较充分，但它们一般多为纳税大户，能带动相关产业发展和就业增加，对官员政绩有较大影响，所以对他们制定霸王条款的行为，政府部门往往态度暧昧，甚至默许支持，以致这种现象长期存在。比如房地产、旅游业，商场超市服务业。（四）霸王条

7、款的危害1、损害消费者权益。霸王条款增加了经营者权利和消费者义务，减少了经营者义务和消费者权利，造成合同双方权利义务失衡，使消费者的消费成本上升，得到的产品服务质量下降，不利于其生活水平提高。2、不利于企业自身发展。首都社会经济发展研究所副所长辛向阳认为“霸王条款不仅会危害消费者，还会伤到霸王企业自己。”从表面上看，由于霸王条款多出于垄断行业，消费者无法或很难“用脚投票”，所以它能使企业利润上升，获得发展。但实质上是一种短视行为，由于企业形成靠霸王条款牟利的习惯，惰性会不断膨胀，寻求降低成本、提高效率的动力不足。随着我国入世“保护期”过去，必然会有大量实力强劲的国外企业进入。那时高成本低效率的

8、国内霸王企业很难与其竞争，对自身发展十分不利。3、破坏经济发展和社会安定。霸王条款使企业产生惰性，从而难以提高资源配置率和劳动生产率，使企业竞争力降低，抑制经济发展速度，对国家经济安全构成威胁。另一方面，消费者权益长期受到侵害必然产生不满情绪，同时政府部门对这种不良现象有意无意地久拖不办会使消费者迁怒于政府，成为社会安定的隐患。二、霸王条款产生和存在的原因霸王条款如何能够产生并长期存在是一个非常复杂的问题，形成的原因是多方面的，概括起来主要有：（一）政府部门的因素霸王条款在我国主要出于垄断行业。我国的垄断主要是行政垄断，即政府运用行政权力控制市场准入，使某一特定市场形成独家经营或少数几家企业垄

9、断经营的局面。这样政府部门就和霸王条款难脱干系，政府的原因主要在于：1、政府创造了霸王条款的主体。与西方国家主要由市场竞争产生垄断企业不同，我国所有垄断企业都由政府创建。建国初期实行全面公有制，所有企业都是国家垄断；改革开放以来，大多数行业进行了较深入、全面的市场化改革，成为竞争性行业。但也有部分行业出于国家安全、规模经济等问题的考虑，政府对它们的改革推动缓慢，市场化程度低，基本由计划经济体制下直接转化过来，组织机构和所在的市场结构基本没有变化，这是其敢于制定霸王条款的基础。2、监管机制不健全。虽然垄断行业具备制定霸王条款的条件，但不必然产生这样的结果，这种局面的出现与政府监管不力有很大关系。

10、“这里指的垄断行业监管并不是一般意义上的政府行政管理，更不是我国传统的命令式的行政控制，而是基于规则、依靠专业人员、经过透明程序而实施的干预。这种监管应该包括一整套监管法律体系、监管政策、监管机构、监管方法和监管工具在内的现代监管模式和原则。”注4 我国并不存在这样的监管，原来监管垄断行业的国家计委在2003年被发改委取代，彻底失去了原来的管制职能和权力。在这个旧的管理体制无法发挥作用，新的有效的监管体系又没有真正建立起来的转型期必然会出现各种监管漏洞和弊端：第一，监管机构不中立。现在行业主管部门取代原国家计委成为垄断行业的主要监管者。但它们并非中立监管机构，而是身兼行业利益代表和管理者双重身

11、份，由于各行业主管部门要对行业业绩负责，其政绩与行业业绩密切相关，所以他们更多地扮演了行业利益代表的角色，最大限度为行业谋利，对霸王条款自然持一定默许态度。第二，监管权限分散。现在没有一个机构对垄断行业单独进行监管，基本监管模式是行业主管部门和其他有关部委各负责一部分。不仅权力分散而且管制目标和方法有时相互冲突，必然会出现各种监管漏洞，很难进行有效管制。另一方面，一些诸如房地产、旅游、商业服务等非垄断行业，由于对当地的官员政绩贡献较大，加之没有明确的法律依据对制定霸王条款的企业进行处罚，各级政府也多对其采取放任态度。3、政府观念的落后。在政府现有认识里，国家利益、集体利益高于个人利益，保护个人

12、利益是受排斥的。制定霸王条款的企业都以国家利益、集体利益代表的面目出现；而消费者是以个人身份出现。政府观念没有与时俱进，仍片面认为经营者利益高于消费者利益，而不分析其利益的获取是否合理。（二）相关企业自身的因素无论如何，霸王条款最终是由企业制定的。其自身原因也很重要，主要有：1、没有以消费者为中心的观念。相关企业都是从计划经济体制下转化过来，在计划经济时期，企业的一切生产经营活动都听从政府指令，处于一种单纯的生产状态，与市场几乎没有直接联系，企业的收入与其提供的产品服务质量基本无关，所以他们根本就不考虑消费者的需求和感受，更不可能以消费者为中心。改革开放以来，各行各业都进行了改革，不同程度地引

13、入竞争机制，政府干预也有所减少，但企业内部行政化的运作思维并没有彻底改变，并且由于经营自主权的增加，有了以自我为中心的习惯，内部形成了大量不合理行规，依然没把消费者当成平等的市场主体，还习惯于用行政命令强调消费者的义务。2、企业自身所处的强势地位。霸王条款是企业强加给消费者的，这是由企业相对于消费者的强势地位决定的。垄断性企业的强势地位在于它的“不变”与“变”：所谓“不变”一是指社会地位不变，依然与国计民生密切相关，属必需消费产业；二是市场竞争结构不变，依然是独家经营或寡头垄断经营,它们凭借固有优势垄断全部或大部分市场资源，基本没有外来竞争压力。所谓“变”是指企业经营上的变化，改革开放以来企业

14、有了更大的经营自主权，原来企业虽然也居于垄断地位，但只是国家垄断的一部分，没有实现自身利益最大化的能力；现在有了经营自主权，使其有条件和能力实现自身利益最大化。至于非垄断行业的强势地位在于它们有拉动当地经济、就业的作用，政府往往在它们与消费者的争议中维护其利益。（三）相关法律和法律制度的不健全霸王条款是企业利用自己的强势地位，践踏经济民主，强迫消费者接受的不合理合同条款。它的出现与一定时期法制的不健全是分不开的。1、垄断行业管制立法缺乏公正。目前垄断行业的管制立法是由行业主管部门主导，比如电信管理条例由信息产业部起草。虽然还需全国人大通过，但由于这些立法专业性强，需要相关专业知识，同时人大中专

15、业代表不多，而且这些代表也多为行业代表，事实上管制立法是由行业主管部门所操纵。现行体制下，垄断行业及其主管部门事实上是一个利益共同体，所以这些立法必然在很大程度上使维护行业利益的霸王条款“合法化”。2、相关法律操作性差。目前我国有关法律对垄断企业的经营行为和霸王条款问题都作出了相应规定，但在实际中很难发挥作用： 第一，法律规定含糊，自由裁量空间过大。目前管制法律中的原则性规定太多，一般无法直接执行，需要主管部门的具体“实施办法”作配合才能执行。由于相关部门和企业利益的一致性，难免会偏袒企业。第二，在禁止性规定后缺乏惩罚条款。如在合同法第40条和消法第24条都对霸王条款都作出了禁止性规定，但并未

16、指明处罚措施，在实际中大多不了了之。3、相关法律制度缺陷第一，举证制度。我国法律在举证责任问题上，采取“谁主张谁举证”原则，虽然在欺诈消费者行为处罚办法和产品质量法中有举证倒置的规定，但只限于有形商品质量等诉讼案件，而对霸王条款主要涉及的服务质量和交易公平并无规定。消费者由于时间、信息等原因很难提供有力证据，所以难以在对霸王条款的诉讼中胜诉。第二，诉讼制度。一方面，没有集体诉讼制度。这有两方面不良影响：首先，被霸王条款侵害权益的消费者只能进行单个诉讼，限于对时间、费用的承受能力，往往放弃依法维权；其次，即使有个别消费者不计资金时间耗费起诉霸王条款制定者并且胜诉，但由于中国并不采用判例制度，单个

17、消费者的胜诉并不能令其他大量同类消费者适用同一判决，因此对霸王条款也没有整体性打击。另一方面，诉讼成本高。我国目前诉讼制度下的诉讼程序主要是普通程序和简易程序，这两种程序都会使起诉者承担较高司法成本，同时霸王条款对单个消费者造成的直接经济损失一般不太大，如果按现有程序起诉常出现“赢了官司赔了钱”的情况，使得很多消费者放弃了自己的权力。（四）消费者未能有力维权企业和消费者是市场上的两大主体，也是合同的双方。霸王条款是企业强加给消费者的，在这个过程中消费者由于各种自身原因没能有效维权，也在一定程度上促使其产生。1、维权意识不足。由于种种原因，我国消费者维权意识比较薄弱，在遭遇霸王条款后，很多人并没

18、采取积极措施维权。“据中国首届霸王现象认知度调查显示，有51.2的受访者认为在遭遇霸王条款现象之后，能忍则忍是明智之举。仅有22的人表示在遭遇霸王条款现象后试图寻求法律途径解决，这一比例甚至低于不采取任何措施（32）而居于最后一位。”注52、消费行为不够成熟理性。我国进入市场经济不久，消费者并没有足够的消费知识，消费行为也不够成熟理性，这给了霸王条款可乘之机。比如一些企业在合同中给消费者一些小利转移其对霸王条款的注意，或多用专业术语让消费者难以看出霸王条款从而草草签定合同，在日后维权中使消费者非常不利。3、消费者的弱势地位。消费者往往是一些单个个体且难以形成一个强有力的组织与企业抗争，个体由于

19、资金、信息、时间等方面的弱势而难以有效维权。三、消除合同中的霸王条款的几点建议霸王条款危害很大，长期存在下去会给消费者、企业乃至整个国民经济带来不良影响，目前社会各界都有所认识，并采取了一些措施，如消协监督，主管部门干预，消费者维权等，但效果都不理想，“中国首届霸王现象认知度调查结果显示，在58275份问卷中，有超过97的受访者遇到过霸王条款，而在寻求解决后，超过96的人很少或根本没有得到过满意的结果，全部得到过满意结果的仅占0.78。”注6本文认为真正消除霸王条款要从以下几方面入手：（一）政府积极发挥能动作用既然霸王条款的产生与政府密切相关，那么政府就应该在消除霸王条款的过程中积极发挥主导作

20、用，这个作用也是其它方面难以做到，具体来讲政府要从以下几方面着手：1、打破垄断，引入竞争。霸王条款大多出于垄断行业，业内企业凭借其特殊地位迫使消费者接受不公平条款。所以打破垄断，引入竞争机制就成为消除霸王条款的关键，引入竞争就意味着业内竞争主体增多，消费者有更多的选择，各企业都难以得到垄断利润且随时都有被市场淘汰的危险，必然会尽力争取顾客，继续坚持霸王条款的企业将难以生存。对于不同行业可有三种引入竞争的方法：第一，放松准入，让市场产生竞争者。即政府放松行业准入限制，允许非国有资本进入这些行业，同时也要放松对业内原有企业的管制，给它们制造一个公平竞争的市场环境。当然放松管制并不是取消管制，因为垄

21、断行业大多具有规模经济，所以要制定一个合理的准入标准，保证新进入企业的资质，避免出现过度竞争、重复建设等一系列问题。第二，拆分现有垄断企业。垄断行业大多涉及国民经济命脉且初始投资巨大，不便或难以引入竞争者。拆分现有垄断企业是比较可行的办法，可以让行业内快速形成几家实力均衡的企业进行有效竞争，也顾全国家经济安全。而且我国的垄断企业都是国有企业，进行拆分的难度、成本相对其他国家较低，所以这种方法在我国的可行性较强。第三，实行“不对称管制”。垄断行业有规模经济特点，初始投资很大，新加入者在最初阶段实力薄弱，市场占有率低，难以和原有企业展开有效竞争，所以政府应在放松准入基础上向新加入者进行政策倾斜，使

22、其快速其成长壮大，直到能与现有企业开展有效竞争为止。比如美国在1984年拆分AT&T后，对它和新进入的WORLDCOM、SPRINT进行不对称管制，迅速形成有效竞争局面，消费者也因此得利。无论采用哪种方法，都要配合垄断性企业产权改造，把它们改造成有自己利益的独立市场主体，做到真正的政企分开。如果这项工作做不好，就很难引入真正公平的竞争，不公平的竞争会比没有竞争给经济和社会带来更大危害。2、建立有效的监管机制。并不是所有行业都适合引入竞争，有些自然垄断性质较多的行业也有其存在合理性。对于这些企业，有效监管就成为防止他们制定霸王条款的重要手段，要达到这一目的，必须对现有监管体制作出变革：第一，建立

23、全新的监管机构。目前各行业主管部门身兼行业利益代表和监管者双重身份，无法实现公正监管。有必要在各垄断行业建立一个新的具有单一监管功能的机构，主要人员应选择原来与本行业无关的人员，国家对其政绩考核也应与企业业绩脱钩以保证中立立场。建立一个与行业的利益、人事关系脱钩的监管机构，可以使监管获得更好的效果。第二，让监管机构只拥有政策执行权。现在各行业主管部门实际上拥有管制政策的制定权与执行权，这使二者之间失去了应有的制约，给霸王条款可乘之机。应把管制政策制定的主导权归于全国人大下属的专门委员会，监管机构只拥有政策执行权。第三，建立相关部门之间的协调机制。要进行有效管制就要改变目前多头管理、杂乱无章的局

24、面，现在对相关行业管制涉及多个部门，它们管制目的、方法各有不同，有时还有冲突，所以在执行中效果不佳。应该在这些部门之间建立统一协调机制，以保证管制效果。3、树立与市场经济相适应的观念。现在是社会主义市场经济时期，政府应转变陈旧观念，认识到消费者和企业是平等的市场主体，都是市场经济的重要组成部分。政府职责是用合法手段维护公平公正的市场秩序，保证消费者和企业之间交易的公平进行，而不是片面帮助企业牟利。（二）建立健全相关法律及制度霸王条款能够产生的一个重要原因是法制的不健全，所以对相关法制进行完善对于消除霸王条款具有1、制定反垄断法。霸王条款多出于垄断行业，因此制定反垄断法规范企业的经营行为显得非常

25、必要。其宗旨是“反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利，保护参与经济交往的一般企业的经济行为自由，保护一般消费者的合法利益，保护这两方当事人的自由和权利免遭享有强大经济实力的垄断企业和寡头企业的侵害。”注7反垄断法能够系统全面地规范政府部门和相关企业的行为，而且权威性高，约束力强，使对霸王条款的制定和包庇行为的处罚有明确的法律依据，可以对其进行有效遏制和威慑。立法要规定明确、操作性强，还要设立相对独立的反垄断法执法机构，让这个新机构在人事、财务上直接隶属于国务院，在法律上赋予它最高权威性，在处理案件中有独立裁决的权力，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。否则，只能使“该法本

26、身长满牙，而问题是它所指定的执法机构已经被训练得不能咬人”。注82、对现有法律进行完善。现有法律主要问题在于对霸王条款认定模糊，处罚措施不明。如合同法和消法等对霸王条款的认定过于抽象概括，应进行细化或由最高人民法院作出司法解释以加强可操作性；现在各法律虽然有禁止霸王条款的规定，但没有明确的处罚办法和标准，实际中都由相关部门“灵活处理”，这不仅无法消除霸王条款还会产生更多腐败。所以应在法律中加上具体处罚规定，还要保证处罚额度高于霸王条款所牟利益。3、建立完善相关法律制度法律制度应该是贯彻法律的通道，是实现立法初衷的手段。具体到与管制垄断行业相关的法律，它应是规范经营者行为和维护消费者权益的制度保

27、障。但目前相关法律制度并不利于这一目标的实现，可以从以下几方面着手改进：第一，明确举证责任倒置制度。如果法律对这类诉讼的举证倒置予以明确，那么在诉讼过程中，霸王条款制定者就有义务拿出相关证据证明自己的合理性，否则就败诉。这样会大大增加霸王条款制定者的风险成本，降低消费者诉讼成本，能鼓励更多消费者用法律武器维护自身权益，给霸王条款制定者强大的压力。第二，建立集体诉讼制度。建立集体诉讼制度有利于广大消费者团结起来形成一股较强力量增强其上诉信心，另一方面，如果胜诉会使大量消费者获益，对霸王条款的打击无论在范围上还是在力度上都比现在大得多。其实我国民事诉讼法第五十五条规定：“诉讼标的是同一种类、当事人

28、一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。”这可以理解为集体诉讼的雏形，但未形成制度。不过从这条法律来看，把集体诉讼制度化，在技术上是可行的。第三，建立小额诉讼制度。小额诉讼制度是“以小额案件为对象的一种制度，小额案件是指案件轻微，诉讼标的金额特别小的案件，它并非专指小额金钱给付请求，还包括请求给付金钱以外的其它替代物的情况。”注9它对应的是小额诉讼程序，与现在普通诉讼程序和简易诉讼程序相比，它不仅标的金额小，而且程序简易，鼓励以本人诉讼，限制律师参与的非正式方法解决纠纷。大大降低诉讼成本。国外很多小额法庭还设置程序助

29、理，向当事人提供相关法律知识和信息。它同时解决了消费者用法维权时费用和专业知识不足的困难，值得借鉴。（三）相关行业内部加强自律企业和消费者分别是霸王条款的制定者和接受者，都是市场主体，两者并不是对立的，而是相辅相成的，相关企业要正确认识这种关系，尽量避免霸王条款这种短视行为。从世界范围来看，随着经济和社会的发展，反垄断已成为一种不可逆转的趋势，目前垄断企业的地位不可能永远保持下去。我国“入世”后特殊行业的保护期即将过去，国家将对国内外各类企业给予国民待遇，也就是说现有垄断企业即将面对内外夹击的局面，相关企业如果现在不改变霸王作风，等到“狼来了”的时候，就会造成自身发展中的不虞效应。相关行业为了

30、消费者和自身的利益应加强自律，在正确认识双方关系的基础上，逐步破除各种伤害双方利益、加剧双方对立的霸王条款。最大限度地消除留在消费者印象中的霸王习气，进而增加好感，以便在进入全面竞争阶段时占据有利地位。可通过行业协会向消费者征集意见，然后在内部进行商讨，对现在行业内不良的行规和风气进行改革，以达到“双赢”的目的。（四）营造全社会共同参与监督的局面霸王条款在我国的形成和长期广泛存在是个复杂的社会问题，它的原因来自于社会各界，同样它的解决也离不开社会各界的参与，除了政府、司法等部门之外，广大社会力量应该也能够发挥自己的作用：1、消费者提高维权意识。消费者是霸王条款最直接的受害者，是最有理由和最应该

31、与霸王条款斗争的群体。单个消费者虽然力量弱小，但如果能有大量消费者共同采取行动，其影响也不可低估。而且消费者的维权还有一些独有优势：首先，目前只有消费者具备对霸王条款制定者起诉的诉讼主体资格；其次，消费者人数众多，大范围的集体维权行动会在社会上造成较大影响，从而对霸王企业及其主管部门制造一定压力，可能会使其作出一定让步。如果每个消费者都能够以自己的实际行动捍卫自己的合法权益，市场上的霸王条款将会越来越少。2、媒体积极发挥舆论监督作用。现在新闻媒体已经深深影响人们的生活，对社会问题的解决发挥着重要作用，霸王条款问题也不例外，现在全社会对这个问题如此关注也离不开新闻媒体的工作。媒体传播的特点是及时

32、、公开、传播覆盖范围广、影响大，可以利用这些优势向消费者传播相关消费知识，告诉他们有哪些权利，如何与霸王条款斗争维护自己的权利，成为理性成熟的消费者。还可以对制定霸王条款的企业进行曝光，给它极大的舆论压力；而且鼓动弱势的消费者维权，形成一股强大的维权声浪，激起全社会对这一问题的关注，为“围剿”霸王条款营造出良好的社会氛围，减小它的生存空间。3、让消协成为可与有关企业抗衡的力量。目前消协在反对霸王条款，维护消费者权益方面虽然成果有限，但它作为消费者利益代表的地位还是不可替代的。不应否定它的作用，而应对其进行加强和完善，使其更好得为维护消费者权益服务，美国经济学家加尔布雷斯曾提出一个抗衡力量的概念

33、-要形成一种足以同垄断力量对抗的力量。在市场上，生产者是垄断者，消费者要维权就必须形成抗衡力量，这就需要代表消费者利益的消协。消协要真正起到这样的作用，首先，它不能是政府机构或“二政府”，而应该成为真正的非政府组织，否则就无法真正中立处理问题；其次，它应该拥有法律赋予的权力，可以依法保护消费者，可考虑让消协拥有代理诉讼权，即代理大量消费者没有能力（时间、资金等）亲自诉讼的案件，这既可以减轻消费者负担，又可以手中大量代理案件形成强大的维权声势给相关企业压力；最后，它应掌握能保护消费者的各种工具，例如媒体、律师或其他组织。 消协现在尚没有自己的足够的律师力量和相应的“鼓励”机制，对消费者的支持主要

34、停留在声援上。在消费者无法获得中消协的实质性援助之前，很难大规模起诉。消协只有壮大自己实力，才能有效抗衡垄断企业，保护消费者权益。四、以电信业为例说明如何消除业内霸王条款霸王条款存在的领域广泛，但就目前而言，电信业是“重灾区”，据调查显示：87.6%的受访者认为电信业霸王条款现象最严重。注10所以它的代表性很强，本文就将以电信业为例说明前文建议的具体落实。（一）中国电信业现状及成因中国电信业现状就是垄断经营、缺乏有效竞争、监管不力。中国电信业中除了提供无线寻呼等增值业务的小企业成立经营较自由外，其他提供基础电信业务和部分增值业务的企业的成立和经营都由国家严格控制，以致这个领域里竞争不充分，霸王

35、条款丛生。虽然电信业进行了分拆，有几家企业竞争，但都是形式上的，垄断的本质没变。一位外国学者评论中国电信业的分拆时，有一句精辟的话：“香肠切成几根，都没有改变香肠的本质。”正由于他们都是国企、都受一个权力中心管制，国务院通过相关部委等对这些企业的经营行为和高层人事变动进行有效控制。事实上它们并不是“自主经营、自负盈亏”的企业，而更像国务院“总公司”下属的“分公司”，自己一切行为都要听上级指令。就算有个别市场份额小的企业用一些让利消费者的方法争取市场份额，很快也会被上级叫停，如前些年联通在黑龙江搞过的一段单向收费活动。其实很多霸王条款就是根据主管部门的文件制定出来的，政府往往出于财政收入的考虑有

36、意无意地让霸王条款“合法”或打“擦边球”。大垄断者自然乐得以此为据实现自身利益最大化，小垄断者即使有心放弃某些霸王条款以争取更多顾客和利润，但没有上级许可也不敢妄动，所以靠小企业挑起竞争、大企业跟进消除霸王条款的“多米诺骨牌效应”的第一张牌无论如何也倒不下去。（二）电信行业改革的思路电信行业的改革是个复杂的系统工程，阐述起来需要大量篇幅。这里仅就对消除业内霸王条款有直接作用的改革措施谈一些个人看法，对与本文关系不大的人事、管理、新产品开发等方面改革不再涉及。电信行业的改革主要是对三方面进行改革：一是改革监管机构，让它能中立地监督企业经营行为，维护市场秩序；二是改革电信企业，建立现代企业制度，让

37、它们自主经营，按市场经济规律办事。三是完善相关法律，规范电信市场参与各方的行为。1、电信管制机构的改革。目前信息产业部是电信业的主管机构，但是它的监管效果并不尽如人意。这主要是由两层关系决定的：一是利益关系，信息产业部身兼行业利益代表和管理者双重身份，行业业绩对其政绩影响很大，在监管过程中难免对企业有所偏袒；二是人事关系，信息产业部和电信企业的主要负责人基本都出于国内少数几所邮电类高校，双方员工多有亲友在对方单位工作，这让监管者立场公正性难以保证。针对这种情况，可以从两方面着手进行改革。一方面，进一步明确国资委对电信业内国有资产保值增值负责，履行惟一出资人职责；信息产业部只承担一个管理者的职责

38、负责：维护市场秩序，促进电信市场健康发展。国家对它的政绩评价依据也应和行业业绩脱钩，使它中立履行监管责任有客观上的可能。另一方面，对信息产业部进行大规模人员调整，多选择原来与本行业无关人员进入，这虽然在初期可能会因对行业不甚了解而出现技术性偏差，但可以保证它的中立性。2、对电信企业的改革。现在由于国有产权模糊，常导致企业有霸王条款这样的短视行为，同时没有完全的经营自主权，有些企业不能改变缘自主管部门文件的霸王条款。要按照现代企业制度要求把它们改造成产权明晰、自主经营、按市场经济规律办事的企业。在西方国家，这种改造是通过对国有垄断企业进行私有化实现的，这在我国不可行。可以把这些国有电信企业改造为真正的股份制公司，让股份在境内外上市，国家在总体上居于控股地位，持股比例由具体情况决定。目前已有一些企业进行了这种改革，但并不理想。首先，不是企业整体上市，只是企业部分资产的上市，比如中国电信在香港上市的只是中国电信（香港）有限公司，并非整个中国电信集团。其次，由于相关企业只把股票上市当作筹资手段，非国有股东无法对企业经营决策产生实质影响。产权主体多元化的