本科毕业设计-我国BOT项目融资模式的现状及对策研究

1、本科生毕业设计（论文）摘 要BOT项目在我国已有将近30年发展时间历史，但是相对发达国家来说经验较少，因而存在较多的问题。通过阐述了BOT项目融资的基本理论，利用其分析我国BOT项目的现状，找出其中的普遍存在的问题例如：缺乏完善的法律法规、管理体系不完善、BOT人才缺乏、运作不规范等，从而针对其问题，进行对策的研究。提出了与问题相对应的对策例如:建立完善的BOT的法律法规、加强BOT项目的规范化运作、政府对BOT项目提供合理的保证和担保等，从而达到为我国BOT项目融资模式普遍现状存在的问题，提出了一种解决的方法，为我国实施BOT项目融资模式时具有借鉴作用。关键词：BOT项目融资模式；问题分析；

2、对策；现状AbstractBOT project in China has a history of nearly 30 years of development time, but the relatively developed countries with less experience, so there are more problems. By describing the basic theory of BOT project finance, BOT projects with its analysis of the current situation, find out th

3、e common issues such as: lack of proper laws and regulations, management system is imperfect, BOT shortage of talent, the operation is not standardized, so for its issues, countermeasures research. Issues raised and the corresponding measures such as: the establishment of sound laws and regulations

4、of the BOT, BOT projects to enhance the standardization of operation, the Government of the BOT project to provide reasonable assurance and guarantees to achieve the BOT project financing model for our common problems in the status quo , proposed a solution for our implementation of the BOT project

5、financing mode has a reference.朗读显示对应的拉丁字符的拼音朗读显示对应的拉丁字符的拼音Key words：BOT Project Financing；status；Countermeasures；Analysis 目 录第1章 BOT项目融资研究背景及研究意义11.1 研究背景11.1.1 理论背景11.1.2 现实背景11.2 研究意义2第2章 BOT项目融资的相关理论42.1 BOT与特许经营42.1.1 BOT42.1.2 特许经营42.2 BOT项目的风险及其控制62.2.1 风险分类62.2.2 风险分担原则62.2.3 主要控制方式62.3 BOT项

6、目的若干法律问题72.3.1 投资商与项目公司72.3.2 产权归属72.3.3 偏差与违约7第3章 我国BOT项目融资模式的现状与问题83.1 我国项目融资BOT模式的现状83.2 我国运用BOT模式存在的问题113.2.1 缺乏完善的BOT法律法规113.2.2 管理方面问题123.2.3 BOT人才缺乏问题143.2.4 内资BOT运作不规范143.2.5 股权安排问题15第4章 我国BOT项目问题的对策164.1 建立完善的适合内外资BOT的法律法规164.2 政府对BOT项目提供合理保证与担保164.3 加强BOT项目的规范化运作184.4 积极促进内资BOT模式的运用20第5章 总

7、结22参考文献23致 谢25附 录26附录29IV第1章 BOT项目融资研究背景及研究意义1.1 研究背景1.1.1 理论背景BOT是20世纪80年代以来在全球兴起的一种利用私人资本进行基础设施建设的投融资方式。BOT作为一种将私人资本引向基础设施建设的投资方式，出现之后在世界范围内得到了广泛地应用。经过多年的实践，在对不同国家的不同项目经验总结的基础上，已形成一套包括BOT的定义、BOT项目实施的一般程序、BOT项目各参与方的基本法律关系和BOT项目的风险及其分担在内基本的BOT理论框架。政府的支持和保证对于BOT项目的正常运作和顺利发展，起着至关重要的作用。通过对政府保证和担保法上的保证的

8、比较，深入分析了我国理论界对BOT投资方式政府保证的认识错位，并结合对我国BOT投资方式政府保证现存的立法障碍的分析，提出制定专门立法、建立统一体系、排除商业担保的建议，以完善我国BOT政府保证制度。BOT毕竟属于新生事物，其项目工程庞大复杂，涉及的法律问题很多。目前我国并无统一的规范BOT方式的专门性立法，学界对诸多问题亦是仁者见仁、智者见智，因此对BOT无论是在理论、立法和实践上，都有许多值得探讨之处。1.1.2 现实背景BOT项目具有建设周期长、特许期长等特点，在项目的不同阶段风险的内容各不相同，从而使各阶段风险控制的内容、承担风险的主体也在变化之中。设计一个合理的风险分担结构是BOT项

9、目顺利实施的关键因素之一。发达国家利用BOT方式主要是为了将私人资本引入基础设施建设，在解决政府资金困难的同时，充分发挥私人资本在建设和经营中的优势。通过英法海峡海底隧道项目和澳大利亚悉尼海底隧道项目的介绍可以看出，发达国家稳定的政治经济环境、完善的法律体系、畅通的项目融资渠道、政府和私人投资者之间良好的合作关系以及项目本身的必要性提供了一个成功BOT项目所需的基本条件。中国从80年代中期涉足第一个BOT项目深圳沙角B电厂至今，已进行了多个BOT项目的试点。从沙角B电厂，到广西来宾B电厂，再到湖南长沙电厂，在实践过程中随着经验的增加，对BOT的理解也在深入，从招标方式、回报率、贷款人、政府保证

10、、项目风险、融资方式、对发起人的约束机制等方面逐渐规范BOT项目的实施。在项目各方的配合、风险分担、合同谈判等方面积累了一定的经验，同时也应意识到BOT方式在适用范围、操作程序、产品或服务费用较高等方面存在局限性。我国基础设施建设资金的短缺，BOT方式是作为引入外资的一种方式出现的，但BOT方式本身的复杂性决定了目前国际BOT方式推广的步子不可能过大，在实践和经验总结的基础上，弱化或避开BOT项目本身的风险，将BOT方式与中国国情相结合，于国外投资人对中国政治、社会、人文环境不了解，对整个项目进行期间的社会环境的担忧，对BOT项目或不愿介入或要价过高，阻碍了BOT方式的推广。在现有项目经验总结

11、的基础上，考虑利用国内资本采用BOT方式进行基础设施的建设，有助于推动BOT方式的实施。本国资本参与BOT方式，在对项目所有权和经营权的控制、外汇平衡、谈判等方面与国际BOT方式相比具有一定的比较优势。我国沿海地区经济的发展、具有相当投融资实力的国内企业的存在、民间巨额资本以及当前国内需求不足，大量资金寻求投资机会的现状，客观上为本国资本参与BOT方式提供了可能。1.2 研究意义新中国成立以后至八十年代，我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发，将城市 基础设施的建设和管理作为行政事业型工作来进行，政府是城市基础设施建设唯一的投资主体、经营主体。进入八十年代以来，我国国内生产总值以平均每年8

12、%9的速度递增。随着经济发展和城市人口不断膨胀，对基础设施的需求也急剧增加，而基础设施的容量却日益饱和。特别是进入九十年代以后，城市基础设施使用多、更新少以及新建速度慢的状况与整个国民经济的高速增长形成了巨大的反差，使得其发展滞后的状况越来越成为制约甚至阻碍经济持续、高速增长的“瓶颈”。同许多发展中国家一样，我国政府财政也面临困境，无力支持基础产业的长足发展。另一方面，改革开放中外商投资的产业结构不尽合理，大量外资集中于一般的制造加工工业和房地产项目，而投资于基础设施、基础产业的比例偏低。在这种情况下，面对国内巨大的基础设施投资需求，如何借鉴国外成功经验，在引入BOT方式的同时，积极引导、利用

13、外资进行基础设施建设，已成为目前我国经济工作中的紧要问题。第2章 BOT项目融资的相关理论2.1 BOT与特许经营2.1.1 BOTBOT是英文BuildOperateTransfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束

14、时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适。  以上所述是狭义的BOT概念。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如BOOT（BuildOwnOperateTransfer），BOO（BuildOwnOperate），BLT（BuildLeaseOperate）和TOT（TransferOperateTransfer）等等。广义的BOT概念包括这些衍生品种在内。人们通常所说的BOT应该是广义的BOT概念。“建设经营转让”一词不能概括BOT模式的发展。2.1.2 特许经营例如

15、：垃圾焚烧发电厂的特许经营，是指政府授权主管部门通过一定的方式(招商或招标)，将垃圾焚烧发电厂的建设权和一段时间的经营权以专营权的形式授予一个有资格的投资商(项目公司)；投资商(项目公司)负责垃圾焚烧发电厂的投资、融资、设计、采购以及安装调试B；项目建成后，垃圾焚烧发电厂按协议规定向政府提供垃圾处理服务，并利用焚烧余热发电，政府则按协议规定向垃圾焚烧发电厂支付垃圾处理费，并保证垃圾焚烧发电厂剩余电力上网销售，投资者由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报O；在规定的特许经营期届满后，投资者将按照协议规定，把垃圾焚烧发电厂的所有权和经营权无偿移交给政府T。1、私营企业基于许可取得通常由政

16、府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权（由招标方式进行）；2、由获专营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款；3、特许权期限届满时，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。(1)特许期 垃圾焚烧发电厂的特许期(含建设期)一般为2227年。通常情况下，政府希望建设期一般不超过2年。特许期的提前结束或延长应在特许权协议进行适当的约定。 (2)“协议照付”原则 “协议照付”(Take 0r Pay)原则是BOT项目中重要的信用保证形式。在垃圾焚烧发电厂的运行期，政府或其授权机构必须按照协议规定向垃圾焚烧发电厂提供垃圾和接受垃圾处理服务，并支付垃圾处理费；如果政

17、府或其授权机构未能按照协议规定向垃圾焚烧发电厂提供垃圾，政府或其授权机构同样要按预先预定支付垃圾处理费。设置最低(年)垃圾供应量是实施“协议照付”原则的主要措施。(3)独占性 为了遵守“协议照付”原则，同时力求“物尽其用”，政府通常会将根据实际情况，合理规划垃圾处理设施，这样，垃圾焚烧发电厂在一定区域内将具有独占性。垃圾焚烧发电厂BOT模式的独占性还表现为对同一区域内扩建或新建垃圾处理项目的种种优先权。(4)项目融资 垃圾焚烧发电厂的项目融资是指垃圾焚烧发电厂以其未来的垃圾处理费收人和售电收入作为主要抵押，同时加上项目投资者和其他与该项目有关的各个方面对项目所作出的有限承诺，为垃圾焚烧发电厂所

18、安排的融资。 国内银行已开始开展垃圾焚烧发电厂的项目融资业务，但在不同地区和不同银行出现较大差异，有许多问题需要探讨。 (5)项目移交 项目移交是BOT模式的最后一个环节。一般说来，垃圾焚烧发电厂项目的各种设计安排应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润，这样，垃圾焚烧发电厂的项目移交应是无偿的移交。特许权协议应对移交的程序、移交的内容与范围、移交前的“恢复性大修”以及移交保证金等问题进行适当的约定。2.2 BOT项目的风险及其控制2.2.1 风险分类从政府角度考虑，其面临的主要风险是社会环境风险：选择的投资商实力不济，垃圾焚烧发电厂不能按期商业完工，造成政府在垃圾处理方面的压

19、力越来越大；或者在运行期间，不能严格按照国家环保标准排放，造成严重环境污染。 从投资商角度考虑，其面临的主要风险包括技术风险(建设的和运营的)、垃圾供应风险(数量的和质量的)、支付风险(垃圾处理费和电费)、政策风险(国家环保标准的提高和城市规划的改变)等等。2.2.2 风险分担原则对能够预测的风险采取以下“风险分担”原则：让更有能力承担某类风险的一方承担该类风险，如： a对于垃圾焚烧发电厂的工程设计、设运行与维护等工程技术风险，投资商(项目公司)比政府拥有更多的专业人才和专业经验，因此该类风险应由投资商(项目公司)承担； b对于垃圾供应风险、支付风险、政策风险，政府或其授权机构有一定的行政协调

20、能力，因此，该类应由政府部门承担；对不能预测的风险(如不可抗力)的分担，则由政府和投资商根据特许权协议的有关规定共同分担。2.2.3 主要控制方式控制上述风险，可以采取以下几种措施和手段：其一，通过招标文件，把政府对项目投资商的基本要求和垃圾焚烧发电厂的技术要求明确提出来，同时也把政府提供的各种项目条件公示投资商，以便投资商进行风险评估和经济分析； 其二，将特许权协议作为招标文件的组成部分，以进一步明确政府与投资商的责、权、利，尽可能避免不必要的纠纷。 其三，根据不同时期的不同需要，建立各种履约保证机制，如：投标期有“投标保证金”，建设期有“完工保证金”，运行期有“运行保证金”和“支付保证金”

21、以及项目移交时的“移交保证金”等。 2.3 BOT项目的若干法律问题从法律角度来看，垃圾焚烧发电厂BOT项目是十分复杂的系统工程，涉及政府、投资者、项目公司、贷款银行、承建商、供应商、保险公司等组织机构，而且牵涉未来20-30年，如何签订特许权协议及其有关附件，是垃圾焚烧发电厂BOT项目的关键所在。虽然我们已经有了一个特许权协议文本，但还很不完善，许多法律问题值得进一步探讨。2.3.1 投资商与项目公司投标人主体为投资商，而垃圾焚烧发电厂BOT项目的建设和运行主体为项目公司，如何实现两者在法律上的责任界定和衔接，需要进一步探讨。2.3.2 产权归属一方面，政府无偿提供项目用地，加上不断付费(也

22、可以看作“回购”行为)和项目移交的约定，因而可以理解政府最终拥有该项目的所有权；另一方面，投资商(项目公司)是项目的投资主体，理所当然拥有其所有权。如何在法律上界定这两种所有权，也需要进一步探讨。2.3.3 偏差与违约无论是政府方面还是项目公司，在运行期履行特许权协议时，双方偶尔都会产生一些偏差。如果都按违约处理是不合适的。我们建议引入“年平均”概念来处理“偏差与违约”问题。计划的原因。二是检查计划执行的结果，即产出的质量是否达到标准的要求，对此进行确认和评价。 第3章 我国BOT项目融资模式的现状与问题3.1 我国项目融资BOT模式的现状BOT模式在我国一直被作为一种利用外资投融资方式，称为

23、“外资特许权融资方式”，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资)承担基础设施项目的融资、建造、经营和维护：在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报：特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给政府部门。利用BOT模式的目的是吸收外资投资我同急需发展的基础设施和基础产业以解决我国基础设施建设资金不足的问题。我国最早在八十年代初开始尝试引入外资BOT项目。当时，电力短缺严重影响广东经济发展。经国家批准，由香港合和实业公司和深圳能源集团(甲方)

24、等在广东建设的沙角B电厂成为了国内最早尝试使用BOT模式兴建的基础设施建设项目。该项目月装机容量为2×35万千瓦，总投资40亿港币，1984年6月正式签署协议书，按合同规定，由乙方(香港合和电力)负责设计、建设及筹集资金，港方在合作经营期内享有产权并独立运营，以电厂投产后产生的现金流量来偿还融资贷款；深圳能源集团(甲方)负责配合乙方筹集资金，执行“供煤协议”和“购电切议”，向乙方收购不低与60的发电量(每年3679亿千瓦时)，并负责提供建厂用地使用权等，在运营期满后将电厂的一切权益无偿移交给甲方。1985年7月项目动工，1987年4月和7月两台机组相继并网发电，有效地解决了当时资金筹

25、集方面的困难。该BOT项目在安全、高效运营12年后于1999年9月已经向我国政府顺利移交。沙角B电厂不仅在建设阶段实现了高速度与高质量的统一，而且在运营阶段形成了精简高效的模式，开启了中国电厂项目超常规建设的先例。由于该项目是在改革开放初期运作的，项目结构比较简单，加上国内缺乏BOT运作经验，政府承担了较多的商业风险，并造成一些遗留问题。为了弥补基础设施建设资金不足的问题，国家计委于1993年在制定吸收外资“八五”计划时提出在“先行试点、逐步推开、宏观引导、规范发展”的总体策略指导下发展BOT投资方式。1994年以后，我国利用外资政策发生了重大变化，在基础设施方面，由限制外资直接投资转向引导，

26、BOT模式开始受到我国政府的高度重视。1995年初，国家计委开始组织BOT项目的试点工作。1995年1月16 日，国家对外经贸部发布关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知；8月21日，国家计委、电力部、交通部联合发布关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知，是我国推行外资B O T的两个规范性文件，为国内运作BOT项目提供了法规依据。同时，国家计委选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂和广东淀白高速公路等项目作为BOT试点项目，国家计委要求所有BOT试点项目都通过招标方式进行融资。同时，国家有关部门多次举办BOT研讨会，派员出国考察，学习国外BOT项日运作的方式，使BOT理念

27、在我国得到传播，为开发BOT项目打下了基础。1995年5月8日，国家正式批准了第一个BOT试点项目广西来宾B电厂。在历经了资格预审、招投标等阶段后，1996年11月11曰正式签订特许权协议。协议规定，1999年工程完工后，项目公司运营电厂15年，然后将电厂无偿移交给广西政府。继来宾B电厂之后，国家计委于1997年1月批准了我国第一个城市供水BOT试点项目成都自来水六厂B厂项目，该项目也于1999年8月开工建设，于2002年2月成功投入运行，来宾B电厂和成都自来水六厂B厂项目的成功，不仅仅是两个项目的成功，它表明我国采用BOT模式吸收外资进行基础设施建设的试点工作取得重要进展，标志着我国利用外资

28、的法制建设和BOT项目管理能力迈上了一个新台阶，成都自来水六厂B厂BOT项目将作为案例将在后面进行具体分析。自1985年以来，我国利用外资B O T方式陆续建设了一些BOT项日。到目前为止，我国已经运作了四个比较典型的融资招标项目，即广西来宾B电厂、成都自来水第六水厂B厂、长沙电厂和北京第十水厂。前三个项目属于国家计委牵头实施的BOT试点项目，第十水厂属于试点项目结束后由地方政府运作的第一个融资招标项目。来宾B电厂和成都水厂项目都已经成功完成融资和建设工作，并且已经开始运营。长沙电厂项目由于前几年中国电力市场逆转，融资失败。近几年来，由于中国经济内需不足，中央政府采取了积极的财政政策，BOT模

29、式在近几年发展较快，各级地方政府正在尝试利用BOT形式引进资金以扩展筹资渠道，增加筹资规模，切实解决建设资金供需之间的矛盾，BOT模式逐步拓展到高速公路、收费路桥、隧道、自来水厂及污水处理厂等基础设施项目。然而，目前来看，政府部门对BOT项目管理还没有完善的规章和办法，仍处于摸索和试验阶段。在国家计委组织的BOT试点项目于1997年结束以后，BOT项目并没有在国内得到推广。由于外商投资BOT项目往往要求具备健全的法律结构，加上存在文化和语言方面沟通比较困难等问题，使BOT项目的运作周期较长，减少了有些地区开发BOT项目的兴趣(在政府换届之前这种情况更明显)。我国自改革开放以来引进约3000多亿

30、美元的外资，其中用于基础设施的资金占2左右且以政府名义贷款、承担还贷风险。总之，在我国以B O T方式吸收外资的项目比较少，九十年代后，我国B 0 T项目试点期间存在谈判多而成功少的现象。现已试点运营的外资BOT项目不可能满足社会对基础设施、基础产业发展的需要。应该看到，发展中国家用来吸引外资的BOT项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困难、国际惯例与国内现状的矛盾等等。目前，除了利用外资BOT模式外，不少国内投资者也通过BOT模式进入了公用事业市场，例如福建泉州刺桐大桥项目就是采取这种形式由民营和国有企业投资建没；在利用TOT方式融资方面，陕两、河北等省区的电厂、收费公路项目

31、中也有很多成功实例。现在不少地方政府尝试对公用事业新建项目实行BOT(建设、经营、转让)和BLT(建设、租赁、转让)、对存量项目实行TOT(转让、经营、转让)的方式吸引各方面的投资。BOT项目融资要纳入我国有关外商投资企业法律和审批体制。外商可以合作、合资、独资的方式建立B O T项日公司并根据其性质确定所适用的法律，如是中外台资就适用中外合资经营企业法，以此类推。至于项目公司与政府签订的B O T合同则按政府有关规定办理。B O T项目公司享有我国现行关于三资企业的优惠政策，特别是在税收、土地使州、外汇管理等方面给予外国投资者优惠政策的法律、法规。BOT模式作为一种新兴的投资方式，我国少数省

32、市运用BOT模式建设基础设施的项目正在不断增加。但是，从整体上来看，我国的BOT投资方式无论在理论上还是实践中都还处在探索阶段。到目前为止，私营公司积极参与基础设施融资的主要是国际私营企业，融资的主要方式是股木投资和外币贷款。国内民营企业和国内债务市场以及金融部门在基础设施的BOT项目投资方面起到的作用很小。3.2 我国运用BOT模式存在的问题3.2.1 缺乏完善的BOT法律法规到目前为止，由于BOT模式在我国是一种利用外资的手段，被定义为政府与外国投资者之间的关系，执行国家的外资政策。我国利用B O T方式发展我国基础没施建设的法规不尽完善，我国一直未能出台一部关于BOT的法律，目前，仅有的

33、只是外经贸部和国家计委、原电力部、交通部发布的几个规范性文件，然而，这几个规范性文件也存在不少问题：一是立法层次较低，效力较差；二是相互之间存在某些冲突；三是发布叫间较早，有些规定与实践已不相吻合，缺乏对BOT项目明确而统一的规划和指导。由于BOT模式在中国开展的时间不长，没有现成经验可借鉴，有的地方上BOT项目，往往是政府行为和法律法规掺在一起，容易导致BOT项目运用上的无序和混乱。同时，我国的经济法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，外国投资者最担心的是经济政策方面的风险，以及在数十年合约期间政府能否对合同认真执行，这就在一定程度上造成投资收入的不确定性，从而严币影

34、响国外投资者来华投资的信心，成为今后一段时间我国发展BOT模式的最大障碍。我国外商投资产业指导目录中，在鼓励外商投资的同时也限制了部分BO T所涉及的国家基础设施与基础产业的投资，有的制约了利用外资B O T项目的运作。有关公司法的规定与BOT模式矛盾，现行外资立法对采用BOT模式的适用范围限制过严，外汇管理法规阻碍着BOT模式的顺利实施，加上审批程序过于繁琐，严重挫伤了投资者的积极性。目前，国内还没有制订针对内资BOT的法律法规，国内社会资本被排除在外，没有得到与外资同等的地位。据了解，我国首例以民营经济为主投资、运用BOT模式建成的泉州刺桐大桥，现资产价值已达11亿元。但在大桥收费、配套设

35、施经营权等方面受到来自国家部门的种种限制。在刺桐大桥之后，民营企业联合投资的名流公司没有再获得后续投资项目。如果民营投资权益无法得到保障，无法找到利润空间，基础建设将很难吸纳民间资本。目前，内资BOT项目是在国家关于运用BOT模式融资的指导性意见尚未出台的特定环境下产生的，是外资BOT模式的一种变通形式。3.2.2 管理方面问题一、基本建设管理体制不完善由于各国长期以来以计划经济为主，基础设施建设属于国家投资，现有的基本建设管理体制是对国家投资建设项目计划的控制和实施的监督，以保证国家投资能够满足国民经济发展需要，同时保证投资资金的落实和项目的顺利实施，是计划经济体制下有效的管理模式，但对于B

36、OT项目，由于项目在招标前已经经过国家相关部门批准，在特许权协议签署前科研报告也经过批准，项目投资属于外商直接投资，但由于国家没有颁布相应的BOT项目建设各种审批管理办法，在项目开工后仍需按照国内国家投资项目的建设程序进行各项审批手续，实际是重复审批，这使得项目的操作特别困难，在这种情况下，主要是靠政府的协助，对很多手续采取特事特办的形式处理，但如果政府方面支持不够，则项目进展较为艰难这将直接影响到项目的成功。二、缺乏统一的领导和协调由于BOT模式涉及面广，目前有关的法规、管理办法已不能涵盖其全部，BOT模式的实施需要多个政府部门的共同规范，但我国目前尚无一个协调备部门的机构或是职权明确的机构

37、，因此各部门发布的一些规章就很难做到统一协调，在不同的部门规定中，有时甚至会出现相矛盾之处。如审批通知允许直接提供外汇兑换和汇出的保证。然而，就法定职责来说，国家计委并非外汇主管部门，对外汇汇兑应否提供保证的问题，应由人民银行或国家外汇管理局来做出规定。但在人民银行或国家外汇管理局的有关规定中，并没有涉及BOT项目的政府保证。三、政府保证和担保问题目前，中国经济正处于转轨时期，在中国实施BOT项目存在着大量的经济政策性风险，如汇率变动风险、利率风险、法律政策风险、通货膨胀，计划相对于市场的变化等。BOT项目投资者往往要求我国政府在特许授权的法律文件中做出种种保证。在我国，目前的法律法规对政府保

38、征的性质和效力未做出特别规定，要求政府对BOT项目的投资回报做出保证有一定的困难。在我国现行法律法规中涉及政府保证的内容很少大都只局限于项目公司外汇兑换与汇出的保证，以及项目公司因政策变化而受损失时，允许其延长经营期的保证，而对于其他一些私人投资者所关心和期望的，诸如限制竞争保证、土地保证、投资回报率保证等，都没做出其体规定，这势必将给予政府和投资者进行BOT项目谈判带来很大困难。对投资者而言，还意味着项目的政治风险大大增加，因为即使地方政府为有关项目提供相关保证与承诺也有可能会被其他法律法规或上级政府部门撤销。在有些项目的淡判过程中，一些外商由于对中国的市场风险估计过高，对项目建成后运营过程

39、中的产品或服务的要价过高，使得我国政府对其谈判的诚意产生怀疑，导致淡判的最终破裂。 开放早期，国家首先放开了部分基础设施的建设，采用由外资投资并经营一定时间、取得合理投资回报率后无偿移交的BOT模式，其目的是引进外资解决资金短缺问题。通常做法是根据外资投资额度和经营期限，加上外资所希望得到的投资回报率，往往在1218之间，高者可达20以上，制定出一个价格并写进合同条款里，同时约定政府公共机构必须向项目公司购买的数量。在我国现阶段，由于对BOT模式的经验和认识不足，国内一些地方和部门在项目融资的过程中存在着不规范的融资行为，一些国内金融机构和非金融机构提供了各种形式的融资担保、履约担保，增大了中

40、方的风险和责任，导致外商在BOT投资项目中没有市场风险和财务风险。如：1994年上海市政府争为上海延安东路隧道复建工程发布了上海市延安东路隧道专营管理办法，该办法第十条规定，上海市人民政府同意隧道发展公司关于双方对利润分配的约定，港方投资者在专营期内从隧道发展公司取得15的投资回报率。由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项日，约定的投资回报率：第2-4 年为18.5，第5-14年为21，第1520年11。据国家统计局1999年提供的报告揭示，外资在中国最有利可图的产业是自来水厂，我国由外资直接独资建设经营的BOT水厂及和国内企业合资合作经营的水厂已达50多家，但其中许多水厂，设固定投资回

41、报率，按事先商定的投资回报率倒测出厂水价，然后以约定的价格包销水量。其利润和成本的比率高达24.48，是所有外商投资产业项目中最高的。但是，按照BOT运行机制，政府是不应直接承担保证投资回报率的，如果政府承担了对投资回报率的保证，那么投资者将无任何风险压力。在这种情况下，很难促使外商在资金、技术、管理等方面做到完全投入，从而难以保证BOT项目的建设与运营效率。因此，1997年，在BOT和其他合作模式中明文规定回报的做法已经被国家明确废止，但变相回报的方式依然存在，某些地方政府为了吸引外资，不顾国家有关规定，擅自承诺或变相承诺给予外商固定的投资回报率，即使自身收益未达到预期值，也先满足外商的投资

42、回报率。以无风险固定高回报率的“超国民待遇”的外资BOT模式使内外资企业不能在同一起跑线上竞争，不符合市场规则的要求，BOT项日就变成了事实上的贷款项目，而这种贷款项目利率无异是较高的。这种做法使应由外国投资者承担的商业风险也转移给政府部门，从而使外商失去降低成本、提高效率的积极性，客观上使国外投资者也吃起了我国传统的“大锅饭”，从而损害了中方的利益，给政府带来了深刻教训和沉重的经济负担。3.2.3 BOT人才缺乏问题BOT模式是一项系统工程，涉及国际经济、贸易、法律、金融、技术转让、国际工程招标、项目管理、工程技术、资产评估等多个领域的知识，对政策性和技术性的要求都很高，有一套独特的运行规则

43、和办法，要求懂经济、政治、技术、法律、财务和合同等方面的复合型人才来实施，以确保项目的顺利进行，这是项目得以成功执行的基本人力条什。由于引入BOT模式的时间还不长，国内也没有进行大规模的推广，对于BOT项目的管理，仍沿用计划经济体制下的那一套管理方式，在实施过程中常常忽视合同概念，同时对国际惯例缺乏了解，在实际操作中和外商难以沟通，给项目实施造成困难和障碍，给外商形成投资环境较差的印象。目前我国人才缺乏是BOT模式在我国不能迅速推广的重要原因。3.2.4 内资BOT运作不规范BOT项目正在中国进行试点，但只有几家是建立在有限追索权基础上的，不包含中央或地方政府的经济担保。近年来，各级政府部门按

44、照内资BOT模式投资建设了一些BOT项目，从本质上讲，这些BOT项目都不是国际融资领域里所说的BOT项目，因为这些项目都只具有建设一运营一移交的过程，而不具备有限追索的特性，因此建议将这种方式称为“准BOT”。由于有多方参加，要求相对复杂的法律和机构框架，因此，会需要较长的时间和较多的前期资金来准备和完成一项BOT融资协议，尤其是在开始阶段法律和政策框架还没有建立起来时，不论项目大小其前期开支是固定的。因此，这对于中小型项目不利。为了安排有限追索权，使BOT项目的前期费用较高，只有规模较大的项目才适合做BOT。准BOT回避了肯限追索权问题，简化了项目结构，适合中小型项日的融资。而且，多数国内银

45、行没有有限追索融资的经验和规定，实施准BOT模式是目前国内资本市场条件下的选择之一。至于BOT项目的银行贷款，国内至今只有一次尝试，就是中国工商银行分别对上海卢浦大桥和外环线越江隧道项目发放大额贷款，贷款期划为l5-18年，贷款额分别为15.5亿和12亿元。但由于准BOT不具备有限追索的特性，有时项目贷款就是股东贷款，因此项目贷款需要计入项目公司股东的资产负债表，限制了股东为其它项目融资的能力。3.2.5 股权安排问题基础设施在国民经济发展中的地位是至关审要的，国家对外商投资基础设施项目的股权做出限制性的规定，原则上是正确的，但过分的敏感却是不必要的。在BOT项目中，外资控制权只是暂时的，一旦

46、特许经营期满后，项目将转交给政府或公共机构，不存在外商永远占有的问题。同时，由于项目的建设、运营直接决定了投资回报率的大小，所以投资者十分重视控股权，也就是经营管理权的占有。因此，在BOT项目股权安排问题上，我方可以通过法律、法规对BOT项目加强监控，而适当放开对控股权的限制。第4章 我国BOT项目问题的对策4.1 建立完善的适合内外资BOT的法律法规目前，我国关于BOT项目融资的法规和文件都是针对外资投资，并且是在我国加入WTO之前出台的，依然带有很浓的“外资”性质。但是，随着我国投融资多元化的发展，民间资本也大量加入了BOT模式投资的热潮中。考虑到在WTO规则下，各种资本应享受同等的国民待

47、遇，在我国建立和完善专门规范BOT方式的法律制度已成当务之急，所以应通过研究国际金融市场的状况和世界各国开展BOT项目的动态和成功经验，并结合我国的实际情况，给予国内资本在以BOT方式参与基础设施建设时与外国投资者同样的权利，尽快制定统一的吸收社会投资的BOT法律法规，加强对BOT模式具体政策的研究。在完善BOT政策法规时应考虑如下问题：特许权的授予，BOT项目的审批机构及程序，BOT投资鼓励领域，招标条件与程序，政府对BOT项目发起人或项目公司保证的问题，项目投资、建设、运营和移交程序，对实施的监管，特许协议的变更、终止和转让问题，法律责任及争端解决等，用以规范BOT各有关方的行为，保持政策

48、的连续和稳定。BOT方式将成为我国今后吸引私人资本投资基础设施建设的重要方式，BOT法规的出台和实施，无论对社会投资者而高还是对中国政府来说都是必须的，有了BOT法规，投资者的权益才能得到法律保障，消除投资者的种种顾虑。东道国政府口可以依照法律程序对BOT项目进行管理和控制，减少合同执行过程中许多不必要的纠纷。另外，完善的BOT法规可以使项目各方在淡判过程中有法可依，加快项目淡判的进度。4.2 政府对BOT项目提供合理保证与担保政府为BOT项目提供保证无非是实现风险在项目参与各方之间的合理分担。一般来说，BOT项目风险可以分为两大类：一类是不可控风险，指与宏观市场环境有关，超出项目公司控制范围

49、的风险；另一类是可控制风险，指那些可以自行控制和处理的风险。采用BOT模式融资、建设项目，风险的合理分配与严格管理，即通过各项目文件和信用担保协议，使项目的风险在参与者之间得到合理的分配，是BOT项目成功的关键之所在，也是我国引进BOT模式中一个比较突出的障碍。由于BOT投资方式的发展在我国尚处于起步阶段，考虑到BOT投资风险的特殊性，特别是我国现阶段的投资环境不尽完美，为保证BOT项目高效、平稳运行，政府对项目公司提供一定的担保对是必要的，也是促进我国BOT项目发展所不可缺少的。考虑到我国的国情并结合国际惯例，我国政府提供必要的担保与保证可以限定在以下几个方面：一、对后勤供应的保证一般来说，

50、BOT项目属于基础设施项目，在项目建设、运营阶段必然涉及到土地使用、煤、水电、气及其运输问题。政府应提供应一定程度的后勤供应，例如，通过签订长期合同提供土地使用权、公路的运输设施、输电线路等。政府应主动协调电力、邮电、供水、劳动、交通等职能部门，积极疏导项目承建方与当地政府和群众的天系，维持良好的治安和施工秩序。二、税收优惠的保证政府应给予BOT项目税收优惠。如免除项目特许期内的地方所得税，免除外国投资者所获得的股息、红利扣缴税等。如果政府坚持征税，那么这些税目必然将计入项目成本，并最终由政府直接(如：提高项目收费标准)或间接承担(延长项目特许期)，因此，对BOT项目给予税收优惠也有利于政府。

51、同时，应保证税收政策、法律变化时调整产品或服务的价格。在投资环境(主要是法制环境)还没有达到非常完善时，实行税收优惠己成为我困吸引外资的一项重要手段。三、外汇兑换保证我国政府对BOT项目资本进出我国所面临的人比币兑换成外币及汇出、支付手段等风险进行的保证是外商最为关注的政府保证问题。我国属于外汇管制国家，人民币不能自由兑换，虽然现行外汇管理条例规定在经常性项目外汇实行自由兑换的浮动汇率制，但在资本项目外汇上仍然严格管理，外汇自由进出仍受到限制。BOT项目主要是基础设施项目，项目生产的产品或服务通过购买协议出售给政府或通过直接向用户收取费用，项目公司的直接收入为人民币，木身并没有产品出口创汇，但

52、是无论项目偿还贷款还是利润汇出都需要外汇，这要求我国政府应保证外国投资者有权将人民币以合理的汇率兑换成外汇，并且在兑换时能够得到足够的外汇。4.3 加强BOT项目的规范化运作BOT模式的成功运作需要完善的市场经济环境。目前，我国正在逐步建立规范化的市场经济并已加入了WTO，WTO要求法制化的和透明度高的市场经济秩序。从这点来说，BOT项目的规范运作足完全符合WTO规则的，是促进BOT模式在我国成功实施的重要保证。为了保证BOT项目的规范化运作，笔者认为从以下几方面采取措施。一、健全BOT项目管理机构由于开发一个BOT项目的过程十分复杂，而且从发起人的角度看，大型项目一拖就是好几年才能签订项目协

53、议或结束融资，发起人要耗费很多费用用于可行性研究、咨询和顾问以及其他开支。最终目标是在私人部门(通常以专门设立的项目公司的形式)和多个公有部门(通常是政府部门和其控制的固有企业)建立长期性的、复杂的合同关系。因此，BOT项目的成功和有效运作依赖于政府部门对BOT项目的有效组织，依赖于政府各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高质量的工作。因此，有必要设立专门的BOT投资管理机构进行专项管理，以加强各部门之间的协调，共同支持BOT模式的实施。建立BOT项目专门管理机构能减少多头管理、工作扯皮、程序不规范等现象的发生。同时要创立BOT投资咨询机构。在BOT投资信息上外商普遍感到资料太少、信息渠道不

54、畅通、缺少规范的文体型的服务机构。BOT投资咨询机构心独立于政府部门，为政府的管理提供咨询服务，为投资者提供操作帮助。二、提高项目运作效率，合理缩短项目前期周期BOT项目开发周期虽然比传统项目的前期工作周期略长，但它的运作方式和程序较为规范，一般不会出现拖延开发周期的情况，这是传统项目不具备的优点。正是由于前期工作十分细致和充分，才使得BOT项目在建设和运营期间比较顺利，政府和投资人之间不易出现难以解决的纠纷。因此，我们应该正确认识BOT项目开发周期长的特点，不应该使这一特点成为否定采用BOT模式开发建设项目的理由。在BOT项目运作过程中，应该采取以下措施，将开发周期控制在一个合理的水平内：首

55、先，积极有效地组织项目。BOT项目需要政府相关部门提供必要支持，同时应组成一支强有力的招标领导班子。如果招标委员会由相关部门的负责人组成，并指派一位受过金融或管理教育、熟悉基础设施、建设程序且有过国际合作经验的政府官员负责项目的组织和实施，则可以使工作效率大大提高。其次，应聘请具有丰富经验的国际融资顾问。一个按照国际惯例运作的BOT项目，对国际投资机构和金融机构而言，无疑更加具有吸引力。如何在遵守惯例的前提下确保公平、保护中方政府的正当利益，同时又保证项目对于投资人具有较高的吸引力是每个BOT项目的运作者应该解决的核心问题。经验丰富的顾问公司可以给政府提供必要的帮助。第三，进行认真的前期研究，

56、提高招标文件的水平和质量。在对项目的技术、经济以及其他方面的问题进行认真和深入的研究基础上，在符合国际和国内惯例的前提下，锁定尽量多的项目条件(包括明确的技术条件和不可更改的商务泫律条件)，可以大大减少谈判阶段的工作量。三、采用招投标方式选择投资人BOT项目的前期工作是以选择投资人为主线同时落实项目资金及各种建设条件的过程，这一过程可以是协商方式也可以是招标方式。协商方式灵活多样，协商结果一般不是市场行为，有些地区急于吸收投资，对投资方不经过慎重的比较和选择，政府承担了更大风险，并末按照最体现多方共赢原则将项目交给最适宜的投资者，政府和用户付出的代价往往较人。因此，为了体现市场经济的公平原则，

57、杜绝暗箱操作和滋生腐败，充分选择具有最优的融资、技术、收益组合的投资万案，最有效的方式是招标确定BOT项目投资人。1995年以来，我国实施了四个典型的BOT融资招标项目(广西来宾电厂B厂，成都自来水六厂B厂，北京第十水厂A厂，长沙电厂)，通过招标方式，使BOT项目运作规范、有序，具有很高的融资成功率，另外政府在BOT招标融资活动中始终处于主动地位。最关键的是通过招标，使得产品价格远远小于预测的测算价格，减轻政府的财政负担，提高技术和管理水平。四、建立规范的合同范本BOT项目涉及许多参与方，其间的合同关系纷繁复杂，为了减少不必要的争议和纠纷，通过规范合同范本很自必要，这样不仅可以加强列各参与方的约束，减少遗留问题的发生，还可以缩短项目的前期开发时间。特许权合同是各种合同的基础，它由政府和项目公司共同签定，明确双方的责权利。合同应对项目公司的经营期限、政府担保、政策优惠、收费标准、管理等内容进行规定，是项目得以顺利实施的承要基础。4.4 积极促进内资BOT模式的运用随着我国国内法律环境和投资环境的完善，以及我国经济实力的增强，同时在BOT项目实施方面也取得一定的效果，另外在民间有大量的流动资金，我国有条件有计划、有步骤地加快实施内资B 0 T项目，鼓励我国民间资本和外商一样平等参与B 0 T方式的基础设施建设