多种利益诉求下的规划设计变迁及探索――记天津西站地区城市设计

1、多种利益诉求下的规划设计变迁及探索记天津西站地区城市设计吴书驰，崔骞摘要：文章通过对天津西于庄地区城市设计规划实践的梳理，深入剖析了该棚户区改造过程中不同阶段的多元利益主体及其不同诉求，并通过具体的规划事件的分析，揭示利益冲突和规划设计之间的关系，并给出了若干规划执行上的有效建议。关键词：天津西于庄 利益主体 利益冲突1引言当下，经济全球化影响，我国的经济社会发展呈现“新常态”之势，社会公众日益关注城市发展的规划与决策。在城市规划制定和实施过程中，直接或者间接地参与规划的编制、审批、执行、评估及监督的个人、团体和组织，都可以被认为是城市规划的相关利益主体。从整个城市的全局与长远考虑，充分关注各

2、类主体的价值取向，协调各类主体的诉求矛盾，引导各类主体的利益平衡，对城市规划的运行机制进行调整，是当前城市规划工作一项重要任务。沟通式规划，又称为协作式规划，其概念源于1981年哈伯马斯Habermas 提出的“畅谈式的内容具有合理性”。该概念的内涵已被大大扩展，出现了诸如联络型规划、辩论型规划、协作式规划。英国的帕特西海利是支持该理论的主要代表人物，他认为城市物质环境、空间规划往往受制于特定的政策环境。规划对社会、经济、环境和政治之间的协调关系研究甚少。规划编制过程中尊重不同 产权所有者的利益，而采用沟通式规划方式就能在市场经济多变，多元利益主体环境下协调这些矛盾。笔者近期参与的天津市城市副

3、中心西于庄地区城市设计便呈现出一种动态的规划模式，折射出 “协作规划”的倾向，预示着在快“新常态”的背景下，中国城市规划正在发生方式转变。基于多方利益参与的设计模式，初探城市设计的协作过程，以期能为现阶段国内相关城市规划实践提供参考。2 规划背景与项目概况西于庄地区，位于天津市红桥区东南部，西站北侧，规划定位为天津市西站城市副中心的核心区域。该地区 低矮、老旧的住宅成片，房屋质量差，平均每户的建筑面积仅有10-15，交通极其不便利，环境卫生极差，是典型的城市棚户区。据统计，该地区约占地133公顷，启动区64.1ha ，总建筑面积约35万。现状危陋平房建筑面积30.38万平方米，约9850户。其

4、中住宅25.25万平方米，居住着约9800多户困难家庭，非住宅5.13万平方米，约50户。一河之隔的对岸，就是现代化综合交通枢纽天津西站。高速城际铁路和城市交通枢纽的建成，使这里成为京津冀一体化发展轴上进入天津的第一站，这为这片区域赋予了天津中心城区的“西北门户”地位，为该地区带来了巨大的发展机遇。然而，其特殊的“内陆型”地理位置，与大范围的棚户区，以及三条地铁线的下穿，也为这次规划带来了空前的挑战。2013年末，随着总理李克强的到访，棚户区改造的定向安置房项目正式开工，西于庄地区的城市更新拉开序幕。城市中心区的棚户区改造，向来都是利益关系错综复杂，利益诉求的博弈直接决定规划设计的变迁。 图2

5、. 西于庄地块规划范围图3. 左：西于庄棚户区内景. 右：天津西站3 城市规划设计过程中的利益博弈政策过程是一个政治选择、制定和实施的过程。在这个过程中，来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构的变化因素等，无疑会对政策选择、制定和实施产生影响。考察发达国家城市规划的发展过程，大体上都经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程。与此相适应，城市规划也经历了由政府（权力）和规划师（知识）主导的制度安排，转向政府（权力）、规划师（知识）、公众（社会）、开发商（资本）多方参与和共同治理的制度安排。西于庄的规划编制工作，也经

6、历了这样一个多元博弈的过程。在市场经济体制下的城市中, 来自政治需要的“政府力”和来自经济利益需要的“市场力”以及来自住区内部环境改善自身需求的“公众力”是推动棚户区改造的基本力量, 三种力量相互制约、相互作用。三种力量对于棚户区改造的推动贯穿于始终, 但作用程度不尽相同。这种三方博弈机制，导致了一些项目在不同时期规划导向的不同。基于此三种力量的变迁，可将本案中西于庄地区的规划编制工作，划分为以下三个阶段：3.1政府绝对主导地位时期政府主导的城市更新模式，是指有政府直接组织，国有企业负责实施的城市更新模式，更倾向于一种行政行为。本案中，2005-2008年，地方政府对经济资源的控制权，使得地方

7、政府在城乡规划的制定和实施中拥有绝对的主导地位。城市规划，在某种程度上，从设计之初就更多的体现了地方政府的意愿。在这一背景下，天津市推出“一主两副”的规划思路，将西站地区赋予了综合性城市副中心的区域定位。伴随着西站交通枢纽的落成，西于庄的城市地位不断被提升，相应的规划也应运而生。 城市更新阶段 利益主体构成 利益冲突焦点政府主导时期 2005-2008 政府、产权人、公众 政府与产权人：全域公共利益分配；物业补偿标准。政府与公众：全域公共利益分配。市场主导 2008-2012政府、开发商、产权人 政府与开发商：开发条件的博弈。开发商与产权人：交易性冲突。 多元化主体2013-今 政府、社区（单

8、位）、开发商、产权人 政府与社区（单位）、产权人：全域公共利益分配；物业补偿标准。政府与开发商：开发条件的博弈。社区（单位）与产权人：局域公共利益分配。表格 1.西于庄不同阶段城市更新模式下利益主体构成及利益冲突的变迁在彼时的规划中，全盘拆除西于庄地区的现状建筑，整个地区除了道路、绿化及市政设施用地，剩余全部规划成商业用地。中间设置的宽阔的绿轴贯穿南北，建立西站和西沽公园的绿色通道。公建沿绿轴两侧布置，形成圈层状的商务带，其规模几乎达到了总量的90%。宽阔的道路和密集的路网，配以大量的超高层，体现了新建副中心的气派和宏伟。雄心勃勃的规划，展示着天津发展的急切与焦躁。然而，此版规划存在着如资源分

9、配不公、交通等诸多问题。一方面，对居民的搬迁意愿考虑不周，采取机械的通盘异地还迁的模式；另一方面，对市场的预期估计不准确，设置了天量的办公、酒店、集中商业等业态，严重超出市场需求。正是政府功能的错位和对资源配置的失衡，导致了此版方案的不尽合理。3.2 市场力量主导时期城市更新中一个重要的主体就是开发商，其对城乡规划的积极参与目的是为了实现其自身的经济利益，它既是规划的参与者也是受益者。2008 年，市场的力量渐渐凸显，开发图5. 政府主导时期的方案总平面 总用地面积：617公顷C2：94.45公顷C8：37.52公顷R2：85.54公顷C2/C8/R2比约为4:2:4总建筑面积：885万平方米

10、C2：438万 平方米C8：196万平方米R2：213万平方米图4. 政府主导时期的西于庄地区用地布局 图7. 市场主导时期的方案总平面图 总用地面积：617公顷C2：96.42公顷R2：123公顷C2/R2比约为4:6总建筑面积：771万平方米C2：414万平方米R2：313万平方米C2/R2比约为6:4图6. 市场力量主导时期的西于庄地区用地布局商的介入为西于庄地区的更新提供了资金支持, 同时规划设计提供了新的思路。 开发商雄厚的资金优势，可以直接投入城市建设，以换取直接决策者的规划政策支持。他们具有接近决策者的渠道和相对平等的谈判地位。出于对自身利益的考虑，他们必然会对规划决策过程施加影

11、响。开发商和政府之间的利益冲突焦点为规则性冲突，具体体现在开发规则和开发条件上的博弈。一方面，政府会通过开发条件控制开发行为，另一方，开发商为了追求利益的最大化，必然会尝试改变和突破规划条件。在本案中，博弈的过程集中体现在用地性质的变迁和建筑规模的确定。政府和开发商之间达成协议，给规划方案带来了全方位的改变。首先，地区的功能定位发生了微妙的变化，副中心由单一的商务办公中心转化为集居住、商业、办公的综合性城市生产服务中心；其次，公建与居住规模配比调整为5:5，开发总量也大幅下降，更多的居住用地进入土地交易市场；另外，公建的规模在大幅降低的同时，业态也呈多元化发展，引入了电子商务、金融服务，信息服

12、务等功能。此轮规划的调整，很大程度上体现了政府对开发商的妥协。客观地说，功能业态的分布和配比更加合理，居住功能的补全，很大程度上保证了土地资金的平衡，也避免了诸如“夜间空城”，“通勤钟摆”等城市病。存在的隐患就是，在自身的经济利益的驱动下，开发商会求诸地方政府的“权力”，用行政手段强制分配土地资源，获得城市土地的使用权，损害公众利益。在现行的土地财政模式影响下，地方政府为了增加财政收入，很容易与开发商形成利益联盟，而倾向于黄金地段的棚户区地块高价拍卖，以获得更高的土地收入。由此，也引发了地方政府、开发商与公众之间更加多元化的利益冲突。3.3多元化利益主体时 期2013，国务院发布关于加快棚户区

13、改造工作的意见，西于庄地区的拆迁入户调查工作开始，规划设计进入深度调整期。数量占优势的普通民众开始寻求突进表达利益诉求，产权人直接关心补偿标用地平衡表拆迁范围用地平衡表图8. 多元化主体利益协调后的用地布局准，市政设施、公共服务、就业环境则是其他民众关心的公共利益，并对政府能否代表他们的利益标示怀疑。此时利益主体不再是单一强势力量的主导，利益诉求呈多元化、复合化发展。规划方案的出台，实际上是政府决策者、规划部门、开发商和公众等多方博弈的利益平衡方案。具体说来，在这个时期，参与到规划设计中有如下主体： 图10. 方案三绿轴形态可以说，这个时期的利益冲突是全方位的，规划过程的主要内容就是在承认这些

14、矛盾的基础之上，保障各种利益主体拥有充分的权益表达权，进行协调和平衡。下文将列举三个规划事件，来解释规划协调的过程。3.3.1 绿轴的变迁绿轴的变迁很直观地反映了市政府、公众、河北工业大学、开发商之间的协商过程。图9中的左1，绿轴的设置，是市政府对公众利益关注的直接体现。流畅的线型，100米的宽度，对公共空间的构建起到决定性的作用，也保证了相当的绿地率。但是随着开发商及产权的人的介入，他们的利益诉求深刻的改变了规划方案。对开发商而言，住宅用地的规模越大，它们的利润越高。协调的结果就是，公共绿轴宽度缩减到50m ，以保证出地率。而对部分产权人而言，出于对搬迁补偿标准的不满，银杏公寓居民大多决定不

15、搬迁。出于对产权人意愿的尊重，规划绿轴绿轴改道河北工业大学，如图10所示。依据此方案，绿轴的实施还需等到河北工业大学的搬迁，也就是说长时间内，绿轴将会成为一个封闭绿带，并不符合市政府的初衷。为协调此矛盾，方案三应运而生。如图所示，绿轴依然接道银杏公寓，一次性修通，但是局部变窄。但是涉及银杏小区内3栋楼的动迁，需要政府和产权人进一步和住户沟通。方案三，绿轴涉及的拆迁降到最低，也可以保证实施。这似乎是一个兼顾了各方的结图9. 方案绿轴的变迁果，但是三栋住宅的拆迁需求留下了隐患，随着地铁资源公司的介入，这个矛盾点最终暴露出来。3.3.2四号线地铁站点的选择 地铁4号线在西于庄地区规划设置两个站点，其

16、中一个已完成主体结构，另外一个为折返站. 为保证实施性和避免拆迁，四号线的线位置于绿轴之下。如果采用方案3，其涉及的三栋住宅楼的拆迁成本，会导致地铁建设成本的增加。显然，方案3并不符合地铁公司的利益诉求。与此同时，开发商、区政府也不愿意主动承担三栋住宅的拆迁成本。国土房管局的拆迁办公室与产权人的搬迁补偿协商一度被搁置，规划方案难以推进。 经过长时间的论证和协调，最终，由于河北工业大学的妥协，得到了最终解决方案，如图所示：绿轴避开银杏小区，从河北工大的操场穿行，并留足宽度。四号线线位跟随绿轴的走向，进行局部微调。绿轴转折处局部放大，设置成城市景观节点，形成完整的公共空间体系。此方案，牺牲了河北工

17、业大学的局部利益，兼顾了区政府、地铁公司、产权人利益诉求，同时，公共绿地也得以保证实施。3.3.3历史建筑地块的变迁 接下来，最新批复的第四批天津市文物保护单位名单，使得文保局也参与到此轮规划中，导致规划方案再生变数。如图9所示，总共涉及四栋建筑，分布在子牙河北岸。其中4号建筑，为原红桥客运站，已有99年历史。鉴于此，文保局要求所有的文保单位全部予以图11. 西于庄地铁站位及绿轴调整示意图图12. 文保单位位置及现状示意图保留，并设立相应的风貌协调区，制定相应的保护措施。保护措施的制定，将不可避免的降低相应开发量，导致规划条件的变更，触发了开发商和文保局、规划管理部门之间的利益冲突。在综合考虑

18、之后，开发商做出了必要的退让，历史最悠久的原红桥客运站予以原址保留，进行原地修缮和立面整治。4结语以上的规划设计的变迁，只是众多利益主体之间相互制衡与协调的表征体现，整个西于庄规划，就是一个动态的平衡过程，也是各方利益之间相互协调，相互妥协的过程。这种过程，深刻地体现了经济体制的变化，也给规划设计带来全方位的影响。天津西于庄地区的城市规划方案的变迁，深刻地体现了经济体制的变化。笔者认为，在现行规划环境下，面对复杂的多元利益主体，站在社会公平与保障公共利益的角度，规划设计过程的调整应坚持：1） 在利益主体多元化的背景下，强调综合、协调的“过程规划”。在设计过程中，不设定终极的蓝图目标，而是通过各利益主体在达成共识的条件下，自下而上推动规划设计的进程。