新旧预算法暨《关于深化预算管理制度改革的决定》的对比延伸阅读(书记市长参考版)

1、（书记市长参考版）新旧预算法暨关于深化预算管理制度改革的决定的对比延伸阅读（乔金国） 8月31日，第十二号主席令发布全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定，规定新的预算法自2015年1月1日起施行。为配套解释新预算法，进一步明晰下一步财政预算改革路径，9月26日,国务院印发关于深化预算管理制度改革的决定。新的预算法是1995年旧的预算法施行二十年后的，第一次财政基本法的重大变革。新预算法共分十一章，一百零八条内容，总字数2.1万。关于深化预算管理制度改革的决定也将预算管理制度上升到国家政府层面重大行政改革的高度，决定分为四章，总字数近8千字。新法与新规共近三万字的篇幅，有

2、些是需引起政府领导高度关注的，有些是需财政部门致力改革的，还有些是需预算单位规范重视的。为方便市委政府领导解读新预算法的变化，特别是把握好新决定下理财思路，明确下一步财政管理工作方向，我们特做如下重点说明，总的说明原则是提纲携领、重点突出；结合实际、明晰职责，以期为领导决策发挥更好的参谋助手作用。总的来看，新法与新规突出了下一步财政工作，特别是预算管理的“三大变化、四个约束、五项革新”。新法与新规的三大变化是“构建起政府的四大预算收支体系”、“倡导了建立跨年度预算平衡机制”、“强调了收入计划的非约束性”。三大变化之一：构建起政府的四大预算收支体系。新的预算法明确了，政府“预算包括一般公共预算、

3、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”（第五条），较旧预算法最大的不同是将国有资本经营预算、社会保险基金预算以法的形式纳入政府的预算体系。我省2014年的人大报告中，社会保险基金预算并未纳入报告体系，省内各市执行情况也参差不齐。我市2013年已经先行一步，在年度预算报告与执行中，已经按照四大预算体制编制和汇报，为下一步的四大预算体系的完善积累了经验，打下了基础。三大变化之二：倡导了建立跨年度预算平衡机制。旧的预算法对当年的财政收支的总体要求是收支平衡，即当年不允许新增赤字。新预算法倡导的“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”（第十二条），其实质就是当年预算执行可以列赤字，进而化解

4、因当年收支矛盾，可能形成的隐形赤字问题。同时，新预算法明确“可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补”（第六十六条）。对于前后两条跨年度预算平衡机制政策理解，一是允许当年新增赤字；二是下一年度年初预算中必须弥补；三是当年如若真的预期新增赤字，报批程序繁琐。以我市为例，如2015年底真的新增了赤字，须报经省政府和国务院审查备案，而当年的财政决算于2016年的二月初就须上报省财政厅，从审查备案时限和决算上报周期看，尽可能实现当年收支平衡，仍是预算执行的关键。三大变化之三：强调了收入计划的非约束性。新的预算法规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”（第五十五

5、条），这对我们的现行收入安排体制是一个不小的冲击，旧的预算法的核心内容之一是以收定支，我们以往的预算安排惯例是年初由市委政府敲定收入盘子，然后提出一财两税三部门的收入分配方案，收入以计划指标形式逐层落实到位。在锁定收入，结合上级提前下达的转移支付后，进行支出项目的具体安排。新预算法规定不再向征收单位下达收入指标后，收入的非约束性将大大增强，给支出带来一定的安排风险。针对新预算法的规定，我们的意见是从2015年起，我市，特别是本级的收入指标不再对征收部门下达，由市财政根据年度经济社会发展目标、我市经济社会发展总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果，按照规定程

6、序征求市委政府意见后，进行编制。经市委政府同意，市人大批准的收入预算，向预算收入征收部门和单位反馈，作为年度收入预算执行的参考。新法与新规的四个约束是“超收收入不允许新增支出”、“无预算和未批准不得支出”、“赋予了人大更多的监督权利”、“法律责任上升到刑法的高度”。四个约束之一：超收收入不允许新增支出。新的预算法规定“一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”（第六十六条）。针对规定，我们认为，新法规定的目标是要避免各级年底支出的突击花钱，实现超收收入的“盈存欠补”。我们以前的惯例是当年形成的超收收入按照当年收支平衡的原则，全部进行了支出安排。按照新法的规定

7、，从我市本级财政实际看，截止2013年底，本级不仅没有赤字，而且决算批复后，还净结余着582万元。因此，以后年度的超收收入只能用于补充预算稳定调节基金。具体到下一步的财政预算工作：一是对收入预算的安排提出更高的要求，即要打实收入预算，尽可能避免年底出现收入的大面积超收；二是支出预算的安排提出更高的要求，即要打实支出预算，严格按照新的预算法规定的“各级预算的收入和支出实行收付实现制”（第五十八条）执行；三是如果年度预算执行下来，确有超收收入，必须按照规定补充预算稳定调节基金，不得用于新增支出，这种理财思路必须树立。四个约束之二：无预算和未批准不得支出。新的预算法规定“未列入预算的不得支出”（第十

8、三条），同时明确了预算草案在本级人民代表大会批准前，仅有“上一年度结转的支出；本年度部门基本支出、项目支出；法律规定的和突发事件支出”(第五十四条)等三项内容可以在无预算状态下安排支出。以前各地的通行做法是由于地方人代会召开时间较迟，特别是地级市一般在四月份召开，晚的要到六月份，而一些涉及经济社会发展的大项目预算支出总会提前于预算批准前就开始执行，“先斩后奏”问题突出，人大的批准职能弱化。为顺应新预算法的要求，一是2015年起，市财政的年度预算编制工作要提前，市政府的年度预算审核工作要提前，这样才可以促进人代会的早日召开，才能保障各项事关全市的经济社会大项目提早动工，早日达效；二是市政府要主动

9、和市人大进行工作的对接，尽快理顺人代会的各项上会事宜，争取早日召开我市的人代会，尽早批准预算，方便执行；三是在没有预算，特别是未经人代会批准的前提下，市政府主要领导一定要做通相关部门，特别是项目部门的工作，严格按照新预算法要求，待人代会批准后再行安排支出。四个约束之三：赋予了人大更多的监督权利。以前，人大对财政预算的监督，主要依据2007年1月1日起施行的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法。其主要监督内容为：预算收支平衡情况;重点支出的安排和资金到位情况;预算超收收入的安排和使用情况;部门预算制度建立和执行情况;向下级财政转移支付情况;本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况和

10、上级财政补助资金的安排和使用情况等七大项内容。新的预算法赋予了人大更多的监督权利，新的预算法二十二条、四十九条、五十二条、六十九条、七十一条、七十八条、七十九条都新增了人大监督权利。具体看新增的实质性监督权利，主要新增的监督权利有：支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；结转资金的使用情况；资金结余情况；经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；本级预算周转金规模和使用情况；本级预备费使用情况；预算稳定调节基金的规模和使用情况等。这些内容的新增，使得人大对财政基本实现了全程的监督，与此同时，也可以促进我们致力于打造“民生财政”和“阳光财政”。四个约束之四：法律责任上升

11、到刑法的高度。旧的预算法对违反财经纪律的规定，只有原则性的三大条，处罚也仅为行政处分。新预算法的法律责任细化为六项，具体违规违法细节明确，同时增设了刑事责任的处罚规定。法律责任规定细项很多，需要引起格外关注的有三点：一是违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；二是违反本法规定，改变预算支出用途的；三是违反规定扩大开支范围、提高收支标准的。这些内容是我们以前财政管理工件相对薄弱的环节，从资金安全、人员安全的角度看，必须引起足够的重视。新法与新规的五项革新是“预算支出调整的空间大为压缩”、“预算编制的要求更趋细化”、“财政结转资金清理明确了时限”、“严禁违规出台

12、税收优惠政策”、“对国库资金管理提出新要求”。五项革新之一：预算支出调整的空间大为压缩。所谓的预算支出调整，包括三部分内容，一是调增，二是调减，三是调剂。旧预算法背景下，地方预算支出的调整空间较大，主要表现在财政支出可随着当年超收收入而增加项目安排；部分项目因故调减，可将对应资金调剂至其他项目；年中新的项目内容出现，形成新增项目的预算支出增加。新的预算法规定，预算支出调整的四个前提为“需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调节基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债务数额的”（第六十七条）。那么什么是预算支出调整中调增的前提？新的预算法规定，“各级政府一般不制定新的增加

13、财政支出的政策和措施”（第六十八条），规定例外只是属于“发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的”（第六十九条）。在超收收入不许安排新增支出的背景下，这几项规定，无疑极大地收拢了调增支出的口子，即调增只能用于突发事件。与扎拢支出调增口子相呼应的是支出调剂也增加了限制，新的预算法规定，“严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂”（第七十二条），即部分项目因故调减，结余下资金，不能成为别的项目调增的理由。结合新的预算法对预算支出调减内容无实质性的规定，可以看出，调增、调剂预算支出，以后不再是财政预算调整的常态，调减支出形成的结转资金，除突发事件外，只能通过安排预算稳定调节基金

14、的方式，形成以后年度的转移性支出。下一步，我市的财政工作，一是要尽可能避免年中的预算支出项目的调增，争取在年初就预判刚性增支、政策性增支和发展性增支问题，加强预算执行的刚性；二是预算支出项目的调剂，即大的支出项目因故未能执行，确需做出调剂，也争取在相同科目内，即相同的类款项下完成，如城市基础设施建设项目调减，想调增也须在城市基础设施建设项目，避免调增在诸如教育、社保科目下；三是要树立过财政预算支出细日子、紧日子的宗旨，减少和规避支出安排的随意性。五项革新之二：预算编制的要求更趋细化。新的预算法规定，“政府收支分类科目支出按其功能分类为类、款、项”（第三十二条）。预算编制不细是地方政府预算编制的

15、通病。以我市为例，主要表现在：农业、教育、文化等切块资金年初并未安排到具体的项目；安排了资金的项目，部分内容相对笼统；个别预算甚至只有资金没有项目。新法和新规除要求预算编制细化到项级科目外，还将人大的监督延伸到对支出预算细化的审查内容，并将虚列支出明确为法律责任。下一步，一是要牢固树立起预算编制的严谨性思路，无具体项目的争取年初预算中不安排，有具体项目的争取年初预算中细布置；二是要提前做好次年预算项目的储备、论证和决策工作，每年我市的项目预算工作往往启动较迟，这主要是受制于收入计划敲定时间较晚，省级转移支付明确较迟，在预算收入非约束性规定出台和省政府转移支付提前告知加速的背景下，预算项目的储备

16、、论证和决策工作需要大幅提前，特别是基本支出预算的两上两下工作要提前，项目预算的论证和决策工作要提前。五项革新之三：明确了财政结转资金的清理时限。新的预算法规定，“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理”（第四十二条）。新决定规定，“一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金”。从我市实际看，目前执行的是2013年财政部下发的关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知政策。下一步，一是要加大结转资金统筹使用力度，要按照财政部的规定办理；二是要充分理解吃透中央政策规定的精神，新决定规定，“对不需按原用途使用的资金，可按

17、规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域”，这一规定实指：对不需按原用途使用的资金，所形成的结转资金，经统筹增设预算稳定调节基金后，下一年度，才可以用于经济社会发展亟需资金支持的领域，而并非是本年度的预算科目的调剂；三是要按照新法和新规，完善我市的结余资金管理办法。五项革新之四：严禁违规出台税收优惠政策。新决定规定，“未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行”。从我市的实际看，客观存在税收的变相优惠，如鼓励企业上市，企业所得税的五年内先征后返一半问题；非税收入减免，如扶持新办企业的国土变

18、相零地价问题等。下一步，一是敦促财税部门加快建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责；二是考虑在新型产业和传统产业发展专项基金中安排优惠资金，避免直接的税收政策优惠；三是要致力于打造更为优良的政务环境和服务条件。五项革新之五：对国库资金管理提出新要求。新决定规定，“各地一律不得新设专项支出财政专户全面清理已经发生的财政借垫款严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金”。目前，我市财政专户清理情况尚好，但市县两级暂付款问题客观存在。下一步，一是除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。二是开始全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。三是加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。同时，要加强