国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨

1、国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨内容提要新成立的国资委兼有特殊政府机构和国有资产所有者职能机构的身分，国资运营主体兼有国有资产管理相对人和出资人的身分。国资委与国资运营主体之间的法律关系是准政一资”关系与资一资”关系的结合。其中的资一资”关系是一种投资中介关系。信托和代理作为运用于这种投资中介关系的两种法律制度，其实质区别在于国资运营主体经营自主权限和国资委宏观调控力度的大小不同，因而，两者可以分别适用于不同领域的国有资产经营。；关键词国资委、国资运营主体、投资中介关系、代理、信托;国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的成立，拉开了国有资产管理体制新一轮改革的序幕。在设计由国资委、国

2、有资产运营主体（以下简称国资运营主体）和国资受资企业（注：国资受资企业，泛指接受国有资产投资、从事商品生产经营的企业，包括国有资本独资、控股、参股的企业，也可称之为最广义的国有企业。）（以下简称企业）构成的国有资产管理体制三层或二层框架中，国资委和国资运营主体的地位和法律关系性质至今还不明确。在将要制定的国有资产法中，明确此问题，对保障国有资产管理新体制的有序和高效运行，至为关键。;一、国资委的定位;根据国务院机构改革方案的设计，国资委是将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，财政部行使国有资产收益及产权变更管理的职能，以及中央企业工委、国家计委、劳动部有关国有资产管理的职能整合起来，统一

3、代表国家履行出资人的职责。国资委的监管范围，被确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国资委负责监管。此举坚持国家统一所有，分别由中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责。各级国资委监管的主要是经营性国有资产，其他国有资产则依照相关的法律法规进行管理。;根据国务院公布的方案，国资委被定位为国务院直属的正部级特设机构”，专门承担监管国有资产的职能，既不同于对全社会各类企业进行公共管理的行政机构，也不同于一般的企事业单位，具有特殊性质。它被形象地称为准政府第一部委（注：参；见石璐、周涵：中国政改荆棘地；国资新政多悬念，中国经营报

4、2003年3月10；日，第A1版。）笔者认为，国资委至少具有以下两种身分：；（一）特殊政府机构；国资委被定位为国务院直属的正部级特设机构其中的特”字,使它既不像国务院一般的组成机构，又不像国务院下属的事业单位。国资委基本上丧失了对整个社会的公共管理职能，不具有一般意义上的显性公共管理职能，如制定、监督、执行对整个国家的所有经济主体都适用的法规的职能。但若就此认为国资委完全没有公共管理职能，又有失偏颇。因为国有资产运行不限于一个孤立、封闭的系统内部，而是遍及国民经济各个领域的开放市场。国资委必然和其他部门发生联系，例如，国资委必须借助计划、财政、税收、金融等手段为国有资产的管理提供宏观指导、协调

5、和信息服务；国资委制定规划和产业政策时需要财政、税收、金融、企业设立等方面的优惠政策配套。此时国资委就肩负着与其他部门协同和合作的职责。显然，这些职能不能完全由其他部门代劳，但又在一定程度上突破了国有资产所有者职能的范围，故归根到底还具有公共管理职能的属性。因此，国资委既然作为一个特殊政府机构而存在，就必然具有政府机构的属性。;设立国资委这种机构，旨在实现政资分离。但有人认为国资委还隶属于政府，并不能实现政资的真正分离，而要实现政资绝对分离，就应当将国资委作为人大的特设机构。；（注：参见刘锡秋：政企分开何时到位一一为国有资产管理体制改革献计，中国；律师2002年第11期。）笔者认为，就目前来说

6、，政资绝对分离在我国是不可能实现的；.目前世界上只有极少数国家（如奥地利）采用国会或议会下设专门委员会的形式管理国；有资产。（注：参见郝联峰：论国有企业的法人治理结构改革，厦门大学学报（哲；社版）1998年第2期；文宗瑜：探索建立全新的国有资产管理与运营模式，国有；资产管理2003年第1期。）这些国家的议员都是专职的，并且其国有资产规模很小，所；以国会或议会有能力对国有资产实施管理。即便如此，该专门委员会实际上是第二政；府”，也存在对其监管的问题，仍不是政权与国有资产所有权的绝对分离。反观我国，；人大是一个议事、立法和监督的非常设权力机构，人大代表也不是专职的，人大不能及；时、有效地执行国家日

7、常事务的管理，国有资产管理尤为专业、复杂，这些职能只能由；政府代为行使。因此，国有”就是政府所有，不存在全民所有”的所有权制度。（注：参见郭励弘：正确认识国资”产权归属，经济研究参考2003年第23期。）不能因为国有资产全民所有就简单地认为国有资产应由人大直接来监督管理，实行；政资绝对分离。国资委作为政府的特设机构，虽然只使政资相对分离，但却符合国有资；产管理的需要。；为了追求政资绝对分离，还有人认为，应当将国资委定位为事业单位。（注：参见左志辉：创建国有资产管理新模式：二级治理、三层管理，国有资产管理2003年第4期。）笔者认为，在行政与事业分开的体制中，事业单位是一种公益性、非营利性的非政

8、府机构，而国资委应当负有既实现国有资产保值增值，又运用国有资产实施宏观调控的职责，这显然超出了事业单位的职能范围。所以，国资委定位为事业单位不及定位为政府机构适当。；（二）国有资产所有者职能机构；国务院是法定的国有资产惟一和统一的所有者。国资委是代表国家相对集中地行使国；有资产所有者职能的专门机构，其国有资产所有者职能，包括两个层面的内容：；1.国有资产管理者职能。国资委作为国有资产所有者职能的终极执行者（或称终极所有；者），也就是整个国资系统的权力中心，对包括各级地方国资委、直属和各地的国资运；营主体和企业在内的整个国资系统行使国资管理者职能。主要表现为：拟定国有资产管；理的法律、行政法规和

9、制定规章制度；制定国有资产发展的中长期规划和产业政策，提；出发展战略目标，引导产业结构调整；研究和指导国有资产管理体制改革、培育和完善；市场体系，协调国有资产的整体运行；领导全国国资管理工作，指导协调各级地方国资；委的监管工作；监督检查各级国资委、国资运营主体的工作，承办并组织调处各类重大；国有资产权属纠纷，决定重大投资、技改投资的审批，组织解决国资管理、运营中的重；大问题；制定国有资产的预算、评估、运营的标准、规章和办法，拟定并组织实施国有；资产兼并、拍卖、租赁、转让管理办法，组织领导国有资产的预算、评估、运营工作；组织、引导国有资产跨地区、跨行业及跨国合作与交流；对企业实行宏观而间接的管理

10、；和指导，推进企业改革和重组等。;在统一所有、分级管理的国资系统中，国资委处于权力金字塔的塔尖，它统一制定国有资产管理的政策和规章制度，对各级地方国资委和国资运营主体进行适法性指导和监督。省级国资委管理辖区内的市（地）、县级国资委（办）和国资运营主体，对它们进行适法性指导和监督。在适法性指导、监督的过程中一般仍沿用行政管理的模式，上下级之；间是领导与服从的关系，如发生纠纷最终由中央国资委解决。；2.国有资产出资人职能。国资委将原来分散于各部门的国有资产管理职能整合起来，对其直属的国资运营主体或企业直接行使出资人职能。即基于管资产、管人、管事相结合的原则，以公司法上的股东身分履行出资人职能。表现

11、为：选派和更换国资运营主体或企业的董事、监事和财务总监；通过审计、稽查进行监管，考核国资运营主体或企业的运营业绩；决定国资运营主体或企业的设立、分立、合并、变更等重大事项。;管资产职能。国资委管理的国有资产，只限于中央所属企业的资产。中央所属企业包括国资委直接投资设立的企业和国资委直属国资运营主体投资设立的企业。这种职能较以前发生了三个转变：（1）从管企业转变为管资产。国资委作为出资人，将国有资产投入国资运营主体或企业，只以其投入的国有资产为限承担有限责任；不再直接干预国资运营主体或企业的具体经营管理，而且只是监督其是否按法律规定和章程（或经营协议）运行，并可以根据需要用脚投票”。（2）从实物

12、形态管理转变为价值形态管理。实物形态的国有资产被投出以后，国资委不能再对其进行实物管理，而只能进行资本管理，即对国有资产的价值形态实行总量控制，考核国有资产是否保值增值。（3）从静态管理转变为动态管理。国资委根据其资本管理的要求和宏观调控的任务，调整国有资产的宏观布局结构，有进有退，在动态中实现国有资产的保值增值。；管人职能。国资委作为出资人向国资运营主体或企业委派董事、监事、财务总监。总经理则由国资运营主体或企业董事会选择聘用，国资委不再负责任命或推荐。这样实现由传统意义上的管领导班子转变为委派产权代表。以往由党政部门（尤其是组织人事部门）行使的人事支配权，应当转移给国资委行使。；管事职能。

13、国资委向国资运营主体或企业派出产权代表，作为董事的，通过董事会对国资运营主体或企业进行间接管理，对重大经营决策和重大事项按所占股份份额行使表决权；作为监事或财务总监的，则只对董事会所作决定进行适法性监督，对国资运营主体或企业财务制度进行指导和监督。国资委现行的出资人管理模式的确立，使以前事事都要由国资局审批的管理模式成为历史，实现了从前置性审批管理向后置性监督管理的转变。;二、国资运营主体的定位；我国国有资产规模庞大，2001年全国国有资产总量109316.4亿元,经营性国有资产总量73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量59827.2亿元，国有企业总数超过8万家，国有经济几乎遍布国民经

14、济的所有领域。（注：参见中共中央党校研究室、中国海洋石油总公司联合课题组：构建新的国有资产管理体制的核心一一建立出资人制度，经济研究参考2003年第17期。）作为宥限理性”政府的一个职能机构，国资委根本无法直接管理如此庞大的国有资产。如果国资委直接管理企业，则难免政府过多干预，使企业附属于政府，甚至又回到计划经济时期的管理模式上。因此，有必要借鉴深圳、上海等地的经验，在国资委与企业之间构建一个接口一一国资运营主体作为中间层次，担负具体的国有资产经营管理的任务。；国资运营主体，即政府依法设立的专门从事国有资产投资的机构。它既不是行政机构，也不同于从事商品生产经营的企业，而是以投资为专门职能的特殊

15、企业法人。它不直接生产或销售商品，而专门经营资本，实质上成为一种特殊的金融机构（或称投资银行）。国资运营主体接受国资委投入的国有资产，再投入到企业，并以投入到企业的资产承担责任。这种制度设计，使国资运营主体像一般投资者那样对企业经营高度关切，追求效益最大化，从而硬化投资责任，实现国有资产运营行政化向企业化（市场化）转变，解决出资人虚置”的问题。;在国资委一国资运营主体一企业三层体制中，国资运营主体承担着两种不同的角色：;1.对于国资委来说，国资运营主体首先是国资管理相对人。当国资委作为特殊政府机构领导、监管国资运营工作时，它与国资运营主体之间就是国资管理者与国资管理相对；人的关系。这种关系在一定程度上受到行政法调整，发生的纠纷可通过行政复议和行政；诉讼程序解决。其次，国资运营主体还是国资委的受资人。国资委出资设立国资运营主；体，后者以金融机构运作方式运营，盘活国有资产。两