地方融资平台改革和融资模式创新(完整版)

1、地方融资平台改革和融资模式创新王世文王世文教授、博士教授、博士苏州专家咨询团成员苏州专家咨询团成员苏州金融学会副秘书长、学术委员苏州金融学会副秘书长、学术委员Adjunct Instructor of UNA-EMBA提要提要 地方政府为什么融资地方政府为什么融资 地方政府融资典型方式地方政府融资典型方式 地方融资平台的前世今生地方融资平台的前世今生 地方融资平台的转型发展地方融资平台的转型发展 地方融资模式新主流地方融资模式新主流PPP一、地方政府为什么融资一、地方政府为什么融资 新四化：新四化：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路的

2、发展路线化、农业现代化道路的发展路线 稳增长：稳增长：三驾马车三驾马车 绩效考核：绩效考核：大项目抓手大项目抓手 财权与事权失衡：财权与事权失衡：土地财政和债务性融资；政府信土地财政和债务性融资；政府信用用二、地方政府融资常见方式二、地方政府融资常见方式 银行贷款（含银团）银行贷款（含银团） 开行贷款开行贷款 银行理财银行理财 信托模式信托模式 短融、中票融资短融、中票融资 信托模式信托模式 企业债、城投债和公企业债、城投债和公司债司债 上市股权融资上市股权融资（IPO增发）增发） 私募模式融资私募模式融资 融资租赁融资租赁 保险资金保险资金 产业基金产业基金 国际融资国际融资 PPP 二、地

3、方政府融资常见方式二、地方政府融资常见方式 截至截至2013年年6月底，地方政府负有偿还责任的债务月底，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿，万亿，负有担保责任的债务负有担保责任的债务2.67万亿，可能承担一定救助责任的债万亿，可能承担一定救助责任的债务务4.34万亿元万亿元 资金来源：虽然银行贷款仍是地方政府举债主要来源，但近资金来源：虽然银行贷款仍是地方政府举债主要来源，但近年来债券、年来债券、BT和信托等融资方式快速发展，银行贷款占比明和信托等融资方式快速发展，银行贷款占比明显下降，融资方式更加隐蔽，积累了新的债务风险；显下降，融资方式更加隐蔽，积累了新的债务风险； 举债主体：市级政

4、府债务仍是地方政府债务的主体，但县级举债主体：市级政府债务仍是地方政府债务的主体，但县级政府债务增长快速；地方政府融资平台仍然是地方政府举债政府债务增长快速；地方政府融资平台仍然是地方政府举债的主体。的主体。 举债投向：公益性基础设施建设项目，教科文卫、保障性住举债投向：公益性基础设施建设项目，教科文卫、保障性住房和市政建设领域的债务增长较快房和市政建设领域的债务增长较快三、地方融资平台的前世今生三、地方融资平台的前世今生地方融资平台：由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，地方融资平台：由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的经济实体。承担政府投

5、资项目融资功能的经济实体。 1988年，投融资体制改革，中央设六大投资公司；年，投融资体制改革，中央设六大投资公司；2009-12年，快速发展。年，快速发展。94预算法预算法：地方政府没有直接发行地方债券权利，不允许存在赤字：地方政府没有直接发行地方债券权利，不允许存在赤字2010年，年，关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理的通知关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理的通知尚福林：尚福林：2013一季度末，平台贷款余额一季度末，平台贷款余额9.59万亿元，不良贷款率万亿元，不良贷款率0.14%。楼继伟：我给你讲大致是楼继伟：我给你讲大致是10万个。万个。怎么办呢？你看到了新的预算法只

6、给怎么办呢？你看到了新的预算法只给省级发债的权利。省级发债的权利。改进预算管理制，规范地方政府债务管理，加强债务改进预算管理制，规范地方政府债务管理，加强债务规模控制。开前门、堵后门，防止出现系统性风险（规模控制。开前门、堵后门，防止出现系统性风险（PPP、债务置换）。、债务置换）。审计署，审计署，2012年底，年底，4个省、个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额源的债务余额7746.97亿元，占债务余额的亿元，占债务余额的54.64%，比，比2010年增长年增长1183.97亿元，占比提高亿元，占比提高3.61%。但上述地区。但上述地区

7、2012年土地出让收入，比年土地出让收入，比2010年减少年减少135.08亿元，降低亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后，可支配土地出让收入减少的各项收入后，可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低亿元，降低8.82%。这些。这些地区地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，亿元，为当年可支配土地出让收入的为当年可支配土地出让收入的1.25倍。倍。滇公路和上海申虹偿债风险事件滇公路和上海申虹偿债风险事件四、地方融资平台的转型四、地方融资平台的转型201

8、0年，年，加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知对地方对地方融资平台进行规范、制止地方政府违规担保承诺等五方面进行了明确融资平台进行规范、制止地方政府违规担保承诺等五方面进行了明确2014年，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见明确政府债年，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离融资平台公司的政府融资功能。务的融资主体仅为政府及其部门，剥离融资平台公司的政府融资功能。提出融资平台的三条转型路径：（提出融资平台的三条转型路径：（1）对商业地产开发等经营项目，）对商业地产开发等经营项目，要与政府脱钩，完全推

9、向市场，债务转化为一般企业债；（要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债；（2）对供）对供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目，积极推广水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目，积极推广PPP模式，模式，债务由项目公司举借与偿还，政府按照事先约定给予特许经营权、政债务由项目公司举借与偿还，政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴，政府不再承担偿债责任；（府补贴，政府不再承担偿债责任；（3）对无收益的公益项目，如保）对无收益的公益项目，如保障性住房、公路、水利、土储等无收益的项目，以及难以吸引社会资障性住房、公路、水利、土储等无收益的项目，以及难以吸引社会资本的有一定收益的公益项目，

10、应发地方政府债（一般政府债、专项债本的有一定收益的公益项目，应发地方政府债（一般政府债、专项债券），由政府进行债权融资，融资平台清算退出。券），由政府进行债权融资，融资平台清算退出。政府和社会资本合作模式操作指南政府和社会资本合作模式操作指南(试行试行)，“社会资本是指已建社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。公司及其他控股国有企业。”换句话说，本级政府所属融资平台公司换句话说，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企想作为社会资本一方直接参与及其他地方国企想作为社会资本一方

11、直接参与PPP项目，已经不被政项目，已经不被政策所允许。策所允许。五、地方融资平台的发展五、地方融资平台的发展问题一：政府角色太浓、整合力度不大问题一：政府角色太浓、整合力度不大业务单一、仅为贷款、缺业务单一、仅为贷款、缺少整合、辖区外业务拓展，资产盈利能力差、持续经营能力不足少整合、辖区外业务拓展，资产盈利能力差、持续经营能力不足问题一：期限错配问题一：期限错配目标：转化经营机制，形成合理的公司治理机制、市场化经营，迅速目标：转化经营机制，形成合理的公司治理机制、市场化经营，迅速构建自身造血机制。构建自身造血机制。 对策一：要改变行政化管理现状，向企业化管理转变，划清政府与企对策一：要改变行

12、政化管理现状，向企业化管理转变，划清政府与企业的责任，减少行政化干预，赋予平台公司充分的自主经营权；业的责任，减少行政化干预，赋予平台公司充分的自主经营权；对策二：大力整合地方资源、形成规模经济、有条件向外拓展；剥离对策二：大力整合地方资源、形成规模经济、有条件向外拓展；剥离非经营性资产、提高资产质量和盈利能力等。非经营性资产、提高资产质量和盈利能力等。对策三：通过流程式管理实现粗放到精细化的转变，从而提高企业经对策三：通过流程式管理实现粗放到精细化的转变，从而提高企业经营效率；营效率；对策四：通过绩效考核和薪酬改革，提升人力资源方面的市场竞争力，对策四：通过绩效考核和薪酬改革，提升人力资源方

13、面的市场竞争力，吸引并留住人才。需要立即改变吸引并留住人才。需要立即改变“借钱为城投第一要务借钱为城投第一要务”的传统思路，的传统思路，而以而以“谁能用城市资产创造出更大的利益，并以利反哺城市建设谁能用城市资产创造出更大的利益，并以利反哺城市建设”作作为未来考核平台公司的首要指标。为未来考核平台公司的首要指标。核心词：资产规模、经营现金流、做强主业、优化投资核心词：资产规模、经营现金流、做强主业、优化投资六、地方融资模式新主流六、地方融资模式新主流PPP 深化财税体制改革总体方案深化财税体制改革总体方案： 主要目的是明主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高确事权、改革税制、稳定

14、税负、透明预算、提高效率，加快形成现代财政制度，形成中央和地方效率，加快形成现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。地方两个积极性。 创新城镇化资金保障机制创新城镇化资金保障机制国家新型城镇化规国家新型城镇化规划划(20142020年年)25章章 2015年发行一般债券额度为年发行一般债券额度为5000亿元，专项债券亿元，专项债券的发行额度为的发行额度为1000亿元。亿元。（一）（一）PPPPPP模式的特点模式的特点 广义的广义的PPP （Public-Private-Partnership，政府与社会资本

15、合作模式，政府与社会资本合作模式)是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。核心合作，共享收益，共担风险。核心1+12，两极与中，两极与中间间.PPP是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不能简单粗暴地理解为单纯而不仅仅是一种合资形式，更不能

16、简单粗暴地理解为单纯的融资工具。的融资工具。（二）现将推广的（二）现将推广的PPP PPP 基本模式基本模式（三）（三）PPP模式运营案例模式运营案例（四）（四）PPP模式运营案例模式运营案例 华夏幸福华夏幸福固安模式固安模式管家式服务管家式服务 万邦达万邦达芜湖环保综合平台芜湖环保综合平台（污水处理、（污水处理、流域治理、管网建设、防洪排涝、垃圾处理等流域治理、管网建设、防洪排涝、垃圾处理等18个项个项目，目，30亿元，亿元，10年，回报率年，回报率10%） 达实智能达实智能智慧城市、合同能源管理智慧城市、合同能源管理买方买方信贷、融资租赁信贷、融资租赁技术技术+金融，工程金融，工程+服务服

17、务+运营运营 纽约多元化模式，实现公众利益最大化、社会服务效纽约多元化模式，实现公众利益最大化、社会服务效率、财政率、财政小结小结 着力提高财政管理能力着力提高财政管理能力 认真做好项目评估论证认真做好项目评估论证 规范选择项目合作伙伴规范选择项目合作伙伴 细化完善项目合同文本细化完善项目合同文本 完善项目财政补贴管理完善项目财政补贴管理 健全债务风险管理机制健全债务风险管理机制 稳步开展项目绩效评价稳步开展项目绩效评价讨论讨论 江苏省关于推进政府与社会资本合作（江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式）模式有关问题的通知有关问题的通知 江苏省江苏省PPP融资支持基金实施办法融资支持基金

18、实施办法 常州市关于常州市关于PPP试点工作实施方案试点工作实施方案坚持坚持“合作共赢，效率优先合作共赢，效率优先”的原则，遵循的原则，遵循“收益共享，风险分担收益共享，风险分担”的合作机制，在我市积极推广运用政府和社会资本合作模式，拓宽基的合作机制，在我市积极推广运用政府和社会资本合作模式，拓宽基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道，提高公共础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道，提高公共产品供给质量和效率，促进加快转变政府职能，提升经济增长动力，产品供给质量和效率，促进加快转变政府职能，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级促进经济结构调整和转型升级二、基本原则：政府主导，社会参与；试点先行，逐步推开；多元投二、基本原则：政府主导，社会参与；试点先行，逐步推开；多元投资，专业建设；平等协商，有效监督；风险共担，互利共赢。三、管资，专业建设；平等协商，有效监督；风险共担，互利共赢。三、管理机制：建立理机制：建立PPP