第七章 社会保障立法与管理

1、第七章第七章 社会保障立法与管理社会保障立法与管理o【教学目的】了解、学习社会保障立法和社会保障管理。o【教学重点】社会保障立法。o【教学方法及手段】多媒体教学、教师讲授配合课堂讨论。o【学时分配】2课时o【学习要点】通过学习本章内容，了解社会保障法制化的意义与价值，掌握社会保障法律制度的基本理论与中国社会保障立法的进程，熟悉社会保障管理模式与基本原则，明了中国社会保障管理体制。o【关键概念】社会保障法 社会保障管理 天赋人权 济贫法 法律解释 社会保障法律体系 劳动社会保险条例 集体管理模式 分散管理模式 属地管理 社会保障管理体制第一节第一节 概述概述o 一、社会保障法制化一、社会保障法制

2、化o 社会保障法是调整以国家和社会为主体，为了保证有困难的劳动者和其他社会成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量而发生的社会关系的法律规范的总和（史探径，2000）。（一）内在价值o 1、法律的目的之一就是追求公平和正义，通过法律的规定可以使社会保障的各项制度更为公平、合理。o 2、法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。（二）外在价值o 1、法律对权利义务可以起到资源配置的作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明晰化。o 2、只有通过法制化，才能确保社会保障制度规范、有序地运行。因为法律本身的特征就是强制性与规范性。二、社会保障管理

3、o 现代社会保障制度要求建立健全高效率的社会保障管理机制。现代社会保障制度要求建立健全高效率的社会保障管理机制。o 绝大多数的国家都由政府承担主要的社会保障管理责任。绝大多数的国家都由政府承担主要的社会保障管理责任。第二节第二节 社会保障立法社会保障立法o 一、社会保障法的缘起与历史演进一、社会保障法的缘起与历史演进o （一）社会保障法的缘起及其历史社会条件（一）社会保障法的缘起及其历史社会条件o 缘起：缘起：o 社会保障法作为一种实体法，一般认为缘起社会保障法作为一种实体法，一般认为缘起于英国中世纪的济贫法，但是济贫法的目的于英国中世纪的济贫法，但是济贫法的目的不是保障贫民的基本生存权，而是

4、为了防止不是保障贫民的基本生存权，而是为了防止贫民沦为流民危及王权。因此真正现代意义贫民沦为流民危及王权。因此真正现代意义上的社会保障法缘起于十九世纪末期的德国。上的社会保障法缘起于十九世纪末期的德国。历史社会条件历史社会条件o 1、工业革命的完成、工业革命的完成o 2、自由资本主义逐渐向垄断资本主义过渡、自由资本主义逐渐向垄断资本主义过渡o 3、德国出现了法典化倾向、德国出现了法典化倾向o 4、生存权思想和社会改良思潮的兴起、生存权思想和社会改良思潮的兴起o 生存权思想可以追溯到欧洲启蒙运动时期洛生存权思想可以追溯到欧洲启蒙运动时期洛克、卢梭等人的克、卢梭等人的“天赋人权天赋人权”和和“主权

5、在民主权在民”的思想，生存权作为一种权力形态有德国费的思想，生存权作为一种权力形态有德国费希特提出。希特提出。（二）世界社会保障法的历史演进（二）世界社会保障法的历史演进o 1. 济贫法阶段济贫法阶段o 1601年英国颁布的年英国颁布的济贫法济贫法（旧济贫法）（旧济贫法）o 2. 现代社会保障立法产生阶段现代社会保障立法产生阶段o 19世纪世纪80年代德国颁布世界上第一批社会年代德国颁布世界上第一批社会保险法律为起始标志。保险法律为起始标志。o 3. 现代社会保障立法成熟阶段现代社会保障立法成熟阶段o （1）时间：二战以后）时间：二战以后o （2）标志：一是关注公平；二是范围扩展；）标志：一是

6、关注公平；二是范围扩展；三是内容扩展；四是国际组织参与三是内容扩展；四是国际组织参与 ；五是；五是完善与发展原有法律。完善与发展原有法律。o 4. 现代社会保障立法完善与发展阶段现代社会保障立法完善与发展阶段o 在定型的基础上探索改革途径，以求进一步在定型的基础上探索改革途径，以求进一步完善社会保障制度。完善社会保障制度。二、社会保障法的本质与特征o 2、社会保障法的特征o （1）安全性o （2）强制性o （3）普遍性o （4）平等性o （5）鼓励性三、社会保障法的原则、形式及内容社会保障法的原则、形式及内容o （一）立法的原则o 1、人权保障原则o 2、公平原则o 3、权利与义务相结合原则

7、o 4、与社会经济发展水平相适应原则 o 5、普遍性与特殊性相结合的原则 （二）社会保障法的形式（二）社会保障法的形式o 1. 宪法o 宪法是国家的根本大法，是国家制定社会保障法律、法规和实行社会保障制度的基本依据。o 2. 法律o 许多国家制定了社会保障领域的综合性法律，例如，美国社会保障法(1935年)，我国在2010有了一部由全国人民代表大会及其常委会通过的专门社会保障法律。o 3. 行政法规o 行政法规是由国务院制定颁布的法规的总称。我国行政法规的名称有：条例、规定、办法。此外，还有一些国务院发布的政策性文件，如决定、命令、通知等。 o 4. 地方性法规、自治条例和单行条例。 由省、自

8、治区、直辖市的权力机关制定。法规和规范性文件的名称一般为“条例”、“规定”、“办法”、“实施细则”等，并不加上“地方性法规”这一名称。o 5. 行政规章o 由国务院各部、委制定发布的部门规章，由地方人民政府制定的地方性规章。o 6.法律解释o 一般是指国家机关的规范性解释o 7.批准生效的国际公约o 我国参加的国际组织(如国际劳工组织、联合国等)所通过的国际公约，经我国政府批准后即在我国生效。（三）社会保障法的内容社会保障法的内容 o 社会保障法的调整对象、主体与客体。o 1.调整对象o 调整国家或政府、企业或集体和社会成员在社会保障活动中所发生的各种社会经济关系：o 国家与国民之间的关系。o

9、 社会保障实施机构与政府之间的关系。o 社会保障实施机构与社会成员之间的关系。o 社会保障机构与企业、社会团体单位之间的关系。o 企业、社会团体及官方机构与劳动者个人之间的社会保障关系。保障劳动o 社会保障运行过程中的管理体制。o 社会保障运行过程中的监管机制。o 其它社会保障关系。o 2.社会保障法律制度的主体o 国家或政府（通过政府职能部门体现）。国家不是法人，但直接参与了社会保障活动，是最重要的责任主体。在分税制和财政分级负责的条件下，地方各级政府也是特殊的主体。o 社会保障实施机构。o 企业、社会团体及官方机构。o 城乡居民及其家庭（尤其是劳动者）。o 3.社会保障法律制度的客体：社会

10、保障规定项目和范围内的各种物质利益和自然人。o 人是社会保障法律制度中最重要的客体，物是部分社会保障法律制度的特殊客体。四、社会保障法律体系四、社会保障法律体系o （1）社会保障基本法：是指全国性、综合性的社会保障法律。 o （2）社会保障单行法。第二层次的法律法规。主要对社会保障基本法规定的某一方面的内容做具体规定。如社会保险法、社会救助法、社会福利法o （3）社会保障配套法。根据社会保障单行法制定的一系列条例和实施细则等。o 如老年人权益保障法五、中国社会保障法律制度的历史现状、五、中国社会保障法律制度的历史现状、及发展趋势及发展趋势 o （一）中国社会保障法律制度的建设历程o （1）19

11、50-1965社会保障法规初建阶段o 养老保险:1951年中华人民共和国劳动保险条例o 医疗保险：o 1951年中华人民共和国劳动保险条例o 1952年国家工作人员公费医疗预防实施办法 （一）中国社会保障法律制度的建设历程o 工伤保险o 1951政务院中华人民共和国劳动保险条例o 1953 劳动保险条例实施细则修正草案 o 1957 职业病范围和职业病患者处理办法的规定o 1958 国务院关于工人、职工退休处理暂行规定（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 失业保险o 1950年6月关于救济失业工人的指示 o 7月劳动部救济失业工人暂行办法o 1958 认识出现了偏差。失业是资本主义的产物。o

12、 福利法o 1955 国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法o 1957 国家机关工作人员福利费掌握使用暂行规定o 福利住房供给制（一）中国社会保障法律制度的建设历程o （2） 1966-1977社会保障制度遭受破坏，法制建设停滞不前。（一）中国社会保障法律制度的建设历程o （3）1978-1989修补社会保障制度，法制建设有所发展。o 养老保险：1986国营企业实行劳动合同制暂行规定地方立法改革取得成效o 医疗保险：o 1981-1985企业内部改革。o 1985-1989地方政府介入医疗体制改革（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 工伤保险o 1984职业病诊断管理办法o 1987职业

13、病范围和职业病患者处理办法的规定地方工伤保险法（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 失业保险o 1986年7月国营企业职工待业保险暂行规定o 12月企业破产法（试行）o 福利法o 职业福利法：80年代我国开始实施最低工资保障（一）中国社会保障法律制度的建设历程o （4）20世纪90年代初至今是重建中国社会保障制度法律体系阶段 o 养老保险o 1997国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定o 地方养老保险改革o 1993上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案o 1996深圳市基本养老保险暂行规定（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 医疗保险：o 1989-1997国家推动医疗体制改革

14、o 1993关于职工医疗保险制度改革试点的意见o 工伤保险o 2002中华人民共和国职业病防治法职业病危害事故处理办法o 2003工伤保险条例（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 失业保险o 1998失业保险条例o 1999社会保险征缴暂行条例o 福利法o 未成年人福利法o 1991中华人民共和国未成年人保护法o 1995中华人民共和国教育法o 1996中华人民共和国母婴保健法（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 2010年10月28日全国人大常委会通过社会保险法社会保险法，并决定自2011年年7月月1日起施行。日起施行。o 这是我国首次以立法形式确立了社会保险制度的基本框架，重点对社会保

15、险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳领取等作出了明确规定。把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。 （一）中国社会保障法律制度的建设历程o 2010中华人民共和国社会保险法内容o 第一章总则o 第二章基本养老保险o 第三章基本医疗保险o 第四章工伤保险o 第五章失业保险（一）中国社会保障法律制度的建设历程o 第六章生育保险o 第七章社会保险费征缴o 第八章社会保险基金o 第九章社会保险经办o 第十章社会保险监督o 第十一章法律责任o 第十二章附则(二)中国社会保障立法的现状o 中国

16、社会保障法制建设滞后o 现行社会保障法律规范立法层次太低.o 社会保障立法不统一，影响了社会保障制度的统一性和稳定性.o 社会保障实施机制相对薄弱，使社会保障有法不依，执法不严的现象相当突出。o 缺乏与世界贸易组织的社会保险规则相适应的法律法规（三）中国社会保障立法发展的趋势o 由地方立法向中央立法发展o 由分散立法向相对立法发展o 由行政立法向人大立法发展o 强化型的社会制度的实施机制第三节社会保障管理第三节社会保障管理o 一、社会保障管理模式一、社会保障管理模式按照集权程度：按照集权程度：集散结合集散结合分散管理集中管理集中管理1、集中管理模式o 集中管理模式是把养老保险、失业保险、医疗保

17、险、集中管理模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险以及其他社会保障各项目全部统一在一个工伤保险以及其他社会保障各项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目基金的筹集、待遇给付以及运营对社会保障各项目基金的筹集、待遇给付以及运营监督等实施统一的管理。监督等实施统一的管理。o 实行这种模式的国家里，一般从中央到地方都设实行这种模式的国家里，一般从中央到地方都设立专门的社会保障行政管理机构和业务机构，配备立专门的社会保障行政管理机构和业务机构，配备专职的工作人员。专职的工作人员。n英国、新加坡实行这种模式显著特征

18、：显著特征：o 一、社会保障决策权统一集中在中央；一、社会保障决策权统一集中在中央；o 二、社会保障预算权统一，即编制和执行全二、社会保障预算权统一，即编制和执行全国范围内的社会保障预算；国范围内的社会保障预算；o 三、政府间的社会保障联系是一种直接的双三、政府间的社会保障联系是一种直接的双重联系，即地方管理机构不仅要在横向上对重联系，即地方管理机构不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令；同时，地方社会保障支出规模与基的指令；同时，地方社会保障支出规模与基本结构要由中央政府决定。本结构要由中央政府决定。o 集中管理模式优点：集中管理模

19、式优点：o 1）避免政出多门、多头管理，有利于协）避免政出多门、多头管理，有利于协调和社会保障基金的集中管理调和社会保障基金的集中管理o 2）有利于控制管理费用，降低社会保障）有利于控制管理费用，降低社会保障管理成本管理成本 3）有利于增强社会保障基金透明度，）有利于增强社会保障基金透明度， 便便于社会监督于社会监督2、分散管理模式o 不同项目由不同的政府部门管理，各自建立不同项目由不同的政府部门管理，各自建立一套保障执行机构、资金运机构及监督机构一套保障执行机构、资金运机构及监督机构各保障项目之间相互独立，资金不能相互融各保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。通使用。n 德国是代表n

20、主管部门：联邦劳动和社会部主管部门：联邦劳动和社会部 自治机构：联邦劳工协会；联邦保险协会；自治机构：联邦劳工协会；联邦保险协会；全国疾病基金会；工业和农业事故基金会等全国疾病基金会；工业和农业事故基金会等o 特特征：征：o 1）各级政府及社会保障部门事权独立；）各级政府及社会保障部门事权独立；o 2）各级社会保障部门保障预算独立；）各级社会保障部门保障预算独立； 3）政府间的社会保障联系是间接的，政）政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，只对社会保障进行监督管理，只对社会保障进行监督。o 优点优点： 各管理机构具有较

21、大的自主性；各管理机构具有较大的自主性；o 管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。o 缺点缺点：o 管理机构多，管理成本高；管理机构多，管理成本高； 因机构庞杂和相互独立导致工作的因机构庞杂和相互独立导致工作的 反复，给被反复，给被保险人和保险机构管理增添了许多难题保险人和保险机构管理增添了许多难题。3、集散结合管理模式o 即即将共性较强的项目集中起来，实行统一管将共性较强的项目集中起来，实行统一管理；将特殊性较强的项目单列理；将特殊性较强的项目单列，根据社会保根据

22、社会保障项目的不同，把集中统一管理和分散自主障项目的不同，把集中统一管理和分散自主管理有机地结合起来管理有机地结合起来。n 美国、日本采用这种模式二、社会保障管理的基本原则o 1、公开、公正与效率原则o 2、依法管理原则o 3、属地管理原则o 4、与相关系统协调一致原则案例：案例：o 铁路职工在哪里参加医疗保险铁路职工在哪里参加医疗保险案情介绍案情介绍 ：老王是某市铁路分局劳资部门负责人，老王是某市铁路分局劳资部门负责人，听说该听说该 市即将实行职工基本医疗保险制度改革，而市即将实行职工基本医疗保险制度改革，而该分局的体职工也要参加当地的医疗保险。一天，该分局的体职工也要参加当地的医疗保险。一

23、天，该市医疗保险经办机构的同志还专程上门下达了缴该市医疗保险经办机构的同志还专程上门下达了缴费通知书。老王对此很不理解，认为该市铁路局隶费通知书。老王对此很不理解，认为该市铁路局隶属于广州铁路局，既然是同一系统，当然执行同一属于广州铁路局，既然是同一系统，当然执行同一医改政策，所以应该参加广州铁局的医疗保险，而医改政策，所以应该参加广州铁局的医疗保险，而不应该在该市参保，不然，广州铁路局就无法管理不应该在该市参保，不然，广州铁路局就无法管理了。那么，老王的理解到底对不对呢？了。那么，老王的理解到底对不对呢？【案例评析】o(1)老王的理解是错误的。其错误在于没有理解基本医疗保险制度的属地管理原则

24、。为什么职工基本医疗保险必须实行属地管理呢?属地管理的实质是社会化管理，这是社会保险的一般原则，而不单纯是医疗保险的原则。实行属地管理就是要改变职工医疗保险由单位自管为社会管理，具体要求有两个方面：一是制度和政策在一定社会群体范围内实行统一；二是基金的筹资和支付由社会保险机构统一经办。医疗保险实行社会化管理，既明确了政府和单位对职工保障所承担的各自责任，减轻单位社会事务负担，也有利于互助共济，更有利于保证基金及时足额给付。o(2)对类似问题的处理意见。铁路，电力、远洋运输等跨地区生产流动性较大的企业及其职工都允许以相对集中的方式异地参加统筹地区的基本医疗保险，所以相关部门的职工要认真地执行当地

25、的医疗保险制度，才能更好地保护自己的权益。三、社会保障管理的内容o1、行政管理o2、财务管理o3、其它管理o行政管理行政管理： 社会保障行政部门对社会保障事务的监管社会保障行政部门对社会保障事务的监管o财务管理财务管理： 政府财政部门、审计部门对社会保障财务收支及运行状况进政府财政部门、审计部门对社会保障财务收支及运行状况进行管理与监督行管理与监督； 社会保障主管部门对社会保障经办机构财务收支及其运行状社会保障主管部门对社会保障经办机构财务收支及其运行状况进行管理和监督全国社会保险基金收支、结余情况况进行管理和监督全国社会保险基金收支、结余情况。o其他管理：社会保障服务管理、人力资源管理等。其他管理：社会保障服务管理、人力资源管理等。四、中国社会保障管理体制o 1、人力资源和社会保障部o 2、民政部o 3、其它部门o 人力资源和社会保