福利国家社会福利服务“民营化”探讨

1、福利国家社会福利服务“民营化”探讨香港大学社会工作及社会行政管理系 张学泰 第二次世界大战以后，在社会政策方面，西方发达资本主义国家逐步采取“福利国家”的理念，福利由政府统一统筹和提供，政府几乎承担了所有的社会保障责任。由于越来越高的福利开支，进入七十年代和八十年代，其经济由强变弱，新右派主义渐渐流行。他们批评现行社会福利制度之浪费，并提出社会福利服务“民营化”的改革方向。本文的目的是从“民营化”的起源、内涵、定义、方式以及其利弊等方面对其进行探讨，最后联系中国社会福利社会化的实际，简要论述福利国家“民营化”对我国的启示。福利国家危机、新右派主义 -“民营化”的起源 第二次世界大战结束以后，政

2、治上，社会主义与资本主义对垒分明，冷战时期到来。在社会政策方面，在社会主义阵营开始全面推行全民保障的对比压力下，西方发达资本主义国家也开始标榜其福利国家对于国民的保护作用，于是，在社会主义阵营与资本主义阵营之间，开始形成了某种程度上的福利竞争。由于西方发达资本主义国家的经济发展水平较高，其经济实力强大，特别是由于战争期间，政府的权力得到加强，加之战后其国民也希望修养生息，渴望社会福利，从而使得政府能够在社会福利方面有较大作为。福利国家(welfare state)逐渐成为许多西方国家标榜和追求的一种理想制度，福利开支多由中央政府统筹，政府几乎包揽了所有的社会福利责任(李健正等，1999)。其结

3、果，福利范围越来越广，可以说“从摇篮到坟墓”无所不包，福利水平越来越高，福利开支越来越大，福利开支的增长可以说到了缺乏理性的程度，造成了政府沉重的财政负担。例如，到了八十年代中期，英国福利服务的财政支出占其全部公共支出的50%；在德国，其福利服务支出也占其公共开支的三分之一；法国也因其庞大的福利开支使政府背上460亿美元的债务。典型的福利国家瑞典更是债台高筑，不得不靠举债和赤字预算维持其福利国家的运转。到了二十世纪七十年代末、八十年代初，终于酿成了福利国家危机。 进入二十世纪七十年代和八十年代以来，由于福利财政濒临破产以及庞大福利支出与经济发展失衡的问题，新右派主义开始抬头，他们批评现行福利制

4、度的浪费，提出“民营化”的改革途径。英国的时任首相撒切尔是新右派阵营中的代表。一些新右派经济学家认为，庞大的福利开支只会拖慢经济的增长，降低投资并减低生产力(Friedman,1962; Gilder, 1981)。八十年代和九十年代的北美地区也掀起了有关“工作福利”(workfare)的讨论，讨论中有人认为过多福利会令人选择领取援助，而不愿接受低薪工作，也会使有工作的人不再怕失去工作，从而导致不珍惜工作机会的现象。也有人指责社会福利制度，导致政府过度压制社会，限制社会上富有人士及贫困人士的自由，它不能帮助贫困人士，而只会当他们如小童般照顾 (Ignatieff, 1989)。 除了上述福利国

5、家的危机外，下述几个原因也被认为是导致福利国家将社会福利服务“民营化”的重要因素。一是政府提供的福利服务经常是缺乏效率的(Le Grand & Robinson, 1984)。就消费者来说，福利国家提供的许多福利服务均是免费的，因而产生许多假性需求。就服务提供者来说，由于机构本身与行政官员的利益一致，所以往往倾向于扩大组织而成为庞大臃肿的福利官僚体系。从而导致了福利服务的低效率。 二是由政府提供福利服务往往造成假平等(Le Grand, 1982)。福利国家在提供福利服务时采用的是全民性方式，即提供的服务和给付标准与个人的收入、职业、社会阶层等都没有关系。因此，其服务不是针对个人的需要

6、而提供，因而达不到社会福利再分配的效果。 三是政府提供的服务是垄断性的，因此剥夺了公民选择的自由。如实行福利服务民营化，则可以使公民有选择服务的机会，也会使市场取向的服务对消费者的需求有弹性和多元性的响应。 四是由政府提供福利服务，常常缺乏有关服务成本的考虑，缺乏响应性(unresponsiveness)，也容易产生无效益(ineffectiveness)的情况，更鲜有创新性。 社会福利民营化的内涵 自二十世纪七十年代和八十年代以来，“民营化”成为西方各国，特别是福利国家讨论的焦点，更成为公共服务或社会福利服务领域中最热门的议题。“民营化”是从英文“privatization”一词翻译而来，它

7、是相对公营部门来说的。在二十世纪以前，由于绝大部分医疗、教育、和福利服务等均由私人或慈善团体办理，那时根本不存在什么“民营化”的问题。 随着“福利国家”的推行，各项社会福利服务相继由政府承担，渐渐成为公营部门，政府在福利服务中占有主导地位。于是，“民营化”问题逐渐提了出来。 事实上，在华人社区，对“privatization”一词的翻译并不完全相同。有人把它翻译成“私营化”(周永新，1998)；有人将它翻译成“私有化”(谢美娥，1991)；有的翻译成“民营化”(颜良恭，1990；区国强，1989)。其实，无论“民营化”、“私有化”还是“私营化”，其基本内涵是相同的，即将社会福利服务的提供逐渐由

8、政府部门转移到非政府部门(如家庭、雇主、商业市场、社会团体等)。其共同的理念也是相同的，那就是相信自由市场价格功能和利润功能对社会福利服务市场的调整与激励作用，它一方面可以使服务或经营变得更有效率，另一方面也可以避免由政府包揽社会福利服务的一些弊端。根据笔者对“privatization”一词的理解，其内涵并不是将所有的社会福利服务机构的所有权私有化，而是要从根本上改变政府对福利服务包揽过多的僵化福利服务提供模式。再结合中国的实际情况，本文认为采用“民营化”的译法较为适宜，所以，全文统一使用“民营化”。社会福利民营化的定义 事实上，“民营化”(privatization) 一词，是近期形成的一

9、个概念，它于1983年才出现在美国韦氏大词典中。尽管它是一个新概念，但是，在社会福利理论领域，对社会福利服务社会化的定义已从许多不同的角度进行了探讨，形成了多种定义。 一有的对“民营化”进行直接解说。美国国际发展局(AID)把它界定为是一种功能、活动或组织从公共部门转移到私人部门，其内容有三：一是可以指由私营部门提供公共服务，二是可以由不同层次的组成(完全的或部分的民营化)，三是可以使用不同的方式，如解除公营或向外承包等。 有的台湾学者认为，“民营化”不只是将公营事业开放民营，更可以将不必要的公产处理或售于民间，使其发挥更有效的作用(陈恭安，1990)。也有的学者认为，“民营化”是设计一连串的

10、改革行动，使行政行为受制于市场的规律，包括引进加强竞争或减低竞争的障碍，以提高效率。原来由政府提供服务的项目鼓励由民间提供，其目的在于使政府成为更好的政府，也能使提供服务者考虑服务成本效益，从而提高资源的利用效益，也可以提高服务的质量(颜良恭，1990)。 二有的从“民营化”的特点来下定义，如认为“民营化”较具有效率和竞争性；也可以通过出售公共资产减低政府的债务；可以通过承包、解除公营、财政补帖等措施实现较“小政府”的目标(李清荣，1993)。 三有的从实施“民营化”的方式的角度来界定其定义，一是通过“民营化”来免除责任，即政府部门将责任转移至民间机构，其理念是民间部门在相互竞争环境下，可达到

11、资源控制和效率的提高；二是出售公共资产给民间部门；三是契约化，指政府仍保持传统的责任，在政策和财政上握有主权，而具体服务则由民间部门来组织提供(Bailey, 1987)。 可以看出，“民营化”一词的定义不是很容易就能界定清楚的。在此，笔者仅把几种有代表性的定义简介如下：1. 社会福利“民营化”是指政府刺激市场活跃和增强民营部门角色的所有举措(Donnison, 1984)。2. 社会福利“民营化”是政府把社会服务的提供完全或部分转移到民间部门。可以是服务机构所有权和管理权的转移，也可以是资源分配和经营原则的改变(Hanke, 1985)。3. 社会福利“民营化”是指减轻国家提供福利服务的角色

12、，而将福利服务提供者的角色扩大到民间部门，包括商业机构、正式或非正式志愿组织、非正式网络，如家人、朋友、邻居等(Johnson, 1989)。4. 社会福利“民营化”是指去国营化和市场自由化，其主要包括：减少国家的提供(reduction in state provision)，减少国家的补助或津贴(reduction in state subsidy)，和减少国家的管制(reduction in regulation)。5. 社会福利“民营化”是指在社会服务领域实行市场机制(Walker,1984)。 从上述几个从不同角度为“民营化”所下的定义可以看出，社会福利“民营化”很难有一个明确、统一

13、的定义。总的来说，社会福利“民营化”主要内涵是逐渐减少政府直接提供福利服务的角色，而更多地发挥民间部门的作用。 社会福利民营化的方式 虽然社会福利民营化的内涵比较简单，但在实践中应采取哪些方式将社会福利民营化，却是一个比较复杂的问题。福利国家的一些福利学者们通常将社会福利民营化的方式归为下列几类：1 服务承包 (contracting out)： 这是最普遍的方法，即将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间盈利或非盈利机构，由它们来提供社会福利服务。这种方法也通常被称之为购买服务(purchase of service)。2 补贴制度(grants)：政府为保障公民获得一些最基本的民生需求的

14、服务，往往通过补助制度以降低其服务收费。如美国医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受较低价格的医疗服务。3 市场 (marketization)：消费者自行从民间市场中选择服务，政府完全不参与。但是，政府需要制定法律或规定来进行管理，以保护社会上的低收入人士。4 志愿服务 (voluntary service)：义工通过慈善或义务机构，提供原本由政府提供的服务。5 自助性服务(self-service)：家庭、邻居、朋友一直是最早、最有效率的自助性服务单位。6 凭单购买(vouchers)：此为带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务。其目的是鼓

15、励他们对特定物品和服务的消费，并且能够限制政府所补助资金的用途。7 提高申请福利服务资格的标准：为了紧缩福利服务，政府就需要提高申请标准，以减少申请福利服务的人数，自然减少了福利开支。8 收费制度(user charges)：为了平衡福利服务的庞大开支，可对福利服务使用者收取部分或全部费用，如果需要，也可提高收费标准。9 设立配套资金：为了鼓励民间机构参与社会福利服务，政府可设立福利服务配套资金，当民间机构自行筹措相应的配套资金后，政府可负担相应比例的经费。10出售公共资产：即指政府部门将一些经营不善的福利服务机构的所有权出售给私人机构，由他们自主经营服务。11 鼓励竞争：政府仍保留提供服务的

16、责任，但却解除福利服务经营的独占局面，鼓励私营机构参与社会服务领域的竞争，以提高社会服务的效率和质量。 上述一些方法，可以单独使用，也可同时使用几种不同的方法推行社会福利服务民营化。社会福利服务民营化的利弊 尽管，社会福利服务民营化在西方福利国家已成为一种潮流，但这并等于说它没有弊端。事实上，上述每一种社会福利民营化的方式都有其利弊。下面，将对几种比较常用的“民营化”方式进行分析。1. 自助性服务：自助性服务是以家庭为基本单位的服务。其优点是减少对政府提供服务的依赖，也可以使被照顾者，特别是老年人享受家庭的温暖与亲情。其缺点是，有些家庭对很多问题并没有足够的能力解决，从而造成家庭矛盾和危机。2

17、. 使用者付费：即向服务使用者收取费用。其优点为，一是可以扩大服务对象。如果由政府提供服务，服务使用者需符合政府规定的某些条件才可以使用；而用者付费制度则可以使有消费能力者享受到其所需要的服务。二是收费制度较具弹性，可以鼓励更多的服务机构提供服务，增加服务的质量和数量，有助于解决服务不足，也可以提供不同形式的服务，以适应不同消费者的需要。其缺点是，对那些没有足够经济支付能力的弱者来说，尽管他们极其需要某些服务，但由于没有支付能力，得不到其所需要的服务。3. 志愿服务：志愿服务即由义工提供的服务。其优点很多，一是可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要；二是这种服务具有很强的创新力，它一方面可

18、以免除政府官僚主义的局限性，另一方面也可以用实验性的方法与措施来寻求较有效的服务方法；三是维护福利服务社会化的价值观，符合不同服务需求者的需要。但是，志愿服务也有其缺点，第一，是有关服务质量的问题，由于志愿工作人员往往缺乏专业领域的知识与技能训练，很可能会导致服务质量的下降。第二是，由于在西方，志愿服务机构属于非营利组织，特别强调其自身的独立性，如果在经费问题上依赖政府或其它部门的补助，其独立性是否会受到经费提供者的影响成为一个值得考虑的问题。4. 服务承包：即政府机构与其它组织或个人签订承包合同，由承包者向政府的福利服务对象提供服务。这种民营化形式的优点为，一是因为非政府机构自身的弹性人事制

19、度以及激烈的市场竞争，可使政府福利服务的成本降低；二是能为服务需求者提供更有弹性、更有效率的服务。其缺点是，承包机构或个人为了从政府那里获得经费来源，必须受制于政府的一些要求，从而使机构自身的自主性大受影响；如经营不善，其服务质量很可能会下降；再者，如政府不作有效的监督，其服务质量也很难保证，也有可能损害福利服务消费者的权益。5. 补贴制度：即民间部门必须先自行筹措资金，而政府则对其施行一定比例的补贴。其优点是，如果充分利用政府与民间机构双方的资源开展福利服务，扩大了服务规模。但也有其缺点，那就是，政府给了补贴后，民间机构是否真正履行应该有的义务，也是值得考虑的问题；政府的补助要制度化、公开化

20、，另外，一旦双方投资的比例一旦定下来，那些达不到该比例的机构，则无法得到政府资助。所以，对民间部门应自行筹措资金的比例应该做有一定弹性的规定，以便最有效的利用社会资源开展福利服务。 在过去二十年里，西方福利国家的政府以不同的形式对其国有公司进行“私有化”改革，特别是英国，以前很多由政府拥有和控制的和企业，现在已股票市场上可以交易的公司。但是，其对社会服务的“民营化”进程并不显著，主要的做法是提高服务收费标准，或成立独立机构以代表政府进行直接管理。就是这些不大的举措，也已引起英国国民的激烈评论，认为政府要将“福利国家”制度解体或企图掩饰社会问题和矛盾。法国在1995年的福利改革中发生了60多个城

21、市近200万人的长时间游行和罢工也说明，福利国家的高福利政策是得到广大劳动者拥护的。看来，由于社会福利的“刚性”特点，想要从根本上改革业已形成的福利国家制度绝对不是一朝一夕的事。 尽管在舆论界，新右派的观点占了上风，但事实上，在西方，对社会福利服务“民营化”的效果，不同的研究得出了不同的结论。部分研究发现社会福利服务“民营化”以后，服务使用者的确有了更多的选择，服务的效率也逐渐提高。但部分研究却发现，社会福利服务“民营化”以后，服务质量下降，使用者却要多付费用，而一些急需服务的人士却得不到协助(周永新，1998)。毫无疑问，新右派完全从个人主义和经济的角度出发，很容易忽略福利制度对整个社会的安

22、定及整合的贡献。 尽管在西方，对社会福利服务“民营化”的看法不一，但进入九十年代以来，由于很多福利国家都面临经济衰退、失业率高、中产阶级对高税务负担不满等问题，这些都客观上助长了新右派主义的流行。目前，福利国家的总的发展趋势是，政府在社会福利服务领域正在采取紧缩立场，不少政府提出减税、平衡财政预算、减少国债及私营化政策。如澳大利亚政府推行的“经济合理化”政策，加拿大政府正在推行的医疗改革计划，美国执政的民主党为了减少贫困阶层对公共援助的依赖而提出的福利改革等都是源于新右派的思想。在政府福利服务角色逐渐减弱的同时，从事福利服务的民间机构越来越多。民间提供的服务，无论是学校、医院、或养老院都收费，

23、且费用高昂，但只要有市场，这些机构还是很有发展的潜力。可以预测，在将来一个时期内，福利服务“民营化”的潮流不会停止。福利国家社会服务“民营化”对我国的启示 进入九十年代以来，我国一直在努力推行社会福利社会化进程。自第十次全国民政会议正式提出“加快社会福利社会化”以来，各级民政部门积极探索，开拓创新，从我国的国情出发，结合本单位的工作实际，在社会福利社会化的道路上以迈出了可喜的步伐。如广东省各级民政部门，利用该省市场经济发育较早的优势，解放思想，积极创新，在社会福利社会化的方向上走在了全国的前列。他们从政府包办社会福利事业的旧观念中解放出来，克服了单纯依赖政府拨款的传统思想，树立了多种投资主体参

24、与、社会福利社会办的新思维；他们从民政部门直接经办社会福利机构的旧观念中解放出来，克服具体事物性管理的思想，树立了宏观管理、行业管理的新观念；他们从直属福利事业单位应为本部门创收服务的狭隘观念中解放出来，克服以往小团体局部利益的思想，树立起为社会服务的新思想。自1998年以来，全省有64个县(市、区)民政部门通过发动社会力量，多方筹措资金，建起了敬老院。他们还鼓励一些社会团体、企业、个人兴办社会福利机构53家，从而推动了全省福利事业的大发展。 上海市民政部门，积极探索社会福利机构的管理模式，将原来福利事业管理处的具体事物管理职能分离出来，交由新成立的上海市社会福利中心负责，使该处得以集中精力制

25、定有关政策法规、发展规划、服务标准以及开展执法检查等职能。他们还建立了孤儿抚育与安置的社会化机制，由市民政局、慈善基金会和新民晚报三家联合，按照“政府出资、社会支持、家庭寄养、统一监护”的原则，使他们享受温暖的家庭生活。目前，已有200名低龄孤儿寄养到200个家庭。 天津市南开区鹤童老年福利协会则是我国第一家民办非营利老年福利服务机构。它是由天津市雷奔科技实业公司前期投资、社会各界赞助兴办的、民办公助、非营利的社会公益单位。经过5年的努力探索，鹤童已发展成为拥有5个养老院、1个老人护理职业技能培训学校、一个老人日间护理中心等11个部门的老年福利社会团体。目前，在鹤童养老的老年人已近400人，有

26、专职服务员180名，协会成员400余人。鹤童的成功经验表明，非营利养老机构能够广泛吸纳海内外社会资源，能够有效利用社会上热心公益事业人士的人力资源，因此可大幅度降低老年人照顾的成本，具有政府、企业和个人行为都无法替代的优势，代表了社会主义市场经济条件下中国社会化养老福利服务事业的发展方向。 上述情况表明，我们已经探索到了一些社会福利社会化的成功经验。但是，我们不得不承认，我们的探讨才刚刚开始，各地社会福利社会化的发展还很不平衡，有些经验还有待于实践的检验，我们的理论准备还很不够，因此急需加强该领域的理论研究。笔者认为，象经济发展拥有其自身的规律一样，福利事业的发展也有其自身的规律。我们既然可以

27、借鉴西方发展市场经济的经验与教训，那么我们也可同样借鉴西方福利国家的社会福利“民营化”的经验和教训为我所用。 如把我国的社会福利社会化的改革方向与西方福利国家社会福利服务“民营化”的发展趋势做一简单比较，就会发现它们的基本内涵有惊人的相似之处，即逐步减少政府直接提供社会福利服务的角色，鼓励更多的民间机构和个人举办并提供社会服务，利用市场机制提高服务质量和水平，以满足公民的不同需要。这说明，他们的经验肯定会对我们的社会福利社会化改革有所启发，我们可以借鉴福利国家“民营化”的一些理论和方式、方法。但是也应该看到，我国与福利国家在政治、经济、文化传统等方面有本质的区别。如，西方福利国家社会服务“民营

28、化”的背景是其福利国家的危机，特别是由于过高的福利开支造成的财政危机，所以他们实行“民营化”的一个重要目标就是要削减福利开支。而我国社会福利社会化的主要目的则是改革过去计划经济体制下形成的政府包办社会福利服务的僵化体制，充分动员社会力量，引进市场机制，大办社会福利，提高服务质量，使我国的社会福利服务适应社会主义市场经济体制的要求，从而能够满足人民群众日益增长的对社会福利服务的需要。与福利国家相比，我国的福利服务不是过剩，而是严重不足；我国的福利服务开支不是太多，而是太少，政府需要逐步增加对福利事业的投入。所以，由此可以看到，我们在再借鉴其经验时，要结合我国的具体国情，具体问题具体分析，探索出一

29、条具有中国特色的社会福利社会化的道路。 参考文献周永新：社会福利的观念和制度，中华书局(香港)，1998年。梁祖彬、颜可亲：福利与仁慈：中国的社会福利，香港中文大学出版社，1997年。谢美娥：老人长期照顾的相关议题，桂冠图书股份有限公司(台湾)， 1993年。李健正、赵维生、梁丽清、陈锦华：新社会政策，香港中文大学出版社，1997年。张世雄：社会福利的理念与社会安全制度，唐山出版社(台湾)，1996年。王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基：中国社会福利，中华书局(香港)，1998年。孙健忠：福利基础：供给来源的探讨，法商学报，1989，23：257-274。区国强：公共服务民营化之研究，经社法制论丛，1989，3：233-248。周 弘：福利的解析：来自欧美的启示，上海远东出版社，1998年。 多吉才让：积极推进社会福利社会化进程，加快发展社会福利事业，在全国社会福利社会化工作会议上的讲话，2000年4月。广东省民政厅：抓住机遇，承势而上，大力推进社会福利社会化，全国社会福利社会化工作会议典型发言材料，2000年4月。施德容：以改革务实的精神推进上海社会福利社会化，全国社会福利社会化工作会议典型发言材料，2000年4月。鹤童老年福利协会：鹤童的民办非营利机构发展之路，全国社会福利社会化工作会议