【管理】基层税务机关管查互动机制研究

1、【关键字】管理基层税务机关管查互动机制研究【摘要】税源管理和税务稽查在税收征收管理中占据了重要地位，是规范税收征收和缴纳行为，维护税收秩序，保障国家税收收入，促进经济和社会发展的基石。我国的以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”税收征管模式推行以来，成效显著，满足了国家财政需要，实现了对国民经济进行宏观管理和调节作用。如何在强化征收的基础上，协调好管和查的关系，解决管、查分离下的人力短缺、办税成本高、衔接不顺畅等问题，完善并创新管、查互动机制，走好中国特色税务管理道路，仍是需要我们不断深入研究和探索的问题。本文以龙岗区局为例，对管、查互动机制进行了定义，

2、探讨了管、查互动的必要性，并针对管、查之间难以解决的一些问题和矛盾进行了客观分析，最后借鉴国内、外的成功经验，结合目前的管、查实际，提出了建立管查互动机制的整体设想。关键词：管查互动纳税遵从机制一、管查互动机制的内涵本文把管查互动机制定位为对总局提出的税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查四位一体互动机制的扩充与重组，认为税收分析、纳税评估、税源监控”涵盖在管”中，与税务稽查一起，组成为税款征收保驾护航的左右臂。长期以来，管、查的协调与发展一直在探索中前行。目前，管、查联系虽日益加强联系与沟通，互动越来越紧密，但是，管、查还存在一定程度的分离，由此引起的职责交叉和管理漏洞，严重影响税收执法的严

3、肃性和工作效率。因而正确地定义管、查，有助于更好地定位管、查并更好地协调处理管、查的关系，将其各自的功效发挥到最大，有助于建立健全符合当前实际国情的管、查互动机制。（一）管、查的定义1 .管的定义在本课题，管”特指国家税务机关依据国家税收政策、法律法规以及相关制度的规定，为实现对各种税基的控管，依法行使征税权和管理权及其职责，对日常的税源管理活动所进行的组织、预测、控制、监督的统称。管”专指针对税源的税务管理工作，具体内容包括税源调查、税收分析、纳税评估、税源监控等，统筹兼顾了申报监控、征收监控、发票管理、税务检查、税务行政处罚以及协税护税等诸多工作，其核心在于获取纳税人的生产经营信息，评价申

4、报信息的准确性真实性。管”的主体是各级税源管理部门，具体由税收管理员操作执行。税收管理员按照税收管理员管户责任制度开展工作，代表税务机关行使日常检查权、纳税评估权和处罚建议权等，在税源管理工作中坚持管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则。税源管理的机构，在本文中特指税务机关的税源管理科室，不包括办税服务厅在内。在深圳国税实际工作中，各区局设置税源管理科室的依据不尽相同，如龙岗区局部分分局目前按照规模及职责不同划分为一般纳税人管理科室，小规模纳税人管理科室，进出口税收管理科室、征收管理科等多个科室，这也是本文研究的与税务稽查互动的具体机构。由于国情的不同，我国税务机关

5、的管”具有与发达国家税务机关不同的工作内容，其许多工作内容缺乏国外可比较的参照物。具体表现在，发达国家拥有完善的社会管理体制和发达的信息同享手段，税务局的税源管理工作已经高度社会化、并有效分流到其他部门，税务机关不仅根据纳税人自行申报的资料建立档案，而且能自动或有效获取大量第三方信息，如工商注册部门、海关、银行、电信、新闻等第三部门或举报人、会计师等处获得的信息，如美国法律规定，银行、社会保障等部门的资料不得对税务部门保密，许多信息都应自动”传人税务部门，由此，税务机关在轻松取得银行、商业注册局、车辆注册局、社会组织、保险、海关等单位的涉税信息后，即可与纳税人自行申报的数据进行比较，采用相互比

6、较印证的方法，看纳税人是否虚假申报，以保证信息的真实性。而在我国，第三方信息难以摄取，导致税务机关必须花费大量的人力物力时间精力来另行获取纳税人除登记申报外的税源信息，税源管理工作于是成为征管重中之重。2 .查的定义查”指税务稽查，即税务机关的专业税务稽查机构依法对对税收法律、法规、制度等的贯彻执行情况，纳税人生产经营活动及税务活动的合法性，偷、逃、抗、骗、漏税及滞纳情况进行检查监督，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序的一种统称。税务稽查一般包括选案、实施、审理、执行四个环节，目前稽查选案主要有3种：一是人工选案，当前一般采用随机抽样法，即按照概率规律抽取稽查对象的一种方法；二是通过

7、电子计算机选案分析系统，如按照企业常用财务指标分析等进行分析、筛选。三是根据公民举报、有关部门转办、上级交办、情报确定。查”的主体是税务机关的稽查局（目前龙岗区局各分局均设立具有稽查功能的管理科，在下一步机构改革中，分局的稽查功能可能上收至区局稽查局），是贯彻实施税务稽查法规、制度、规程，开展稽查活动的指挥系统和组织保证，查”的对象是依据举报或科学选案而确定的有涉嫌违法行为的纳税人、扣缴义务人。税务稽查人员是实施税务稽查的具体执行者、操作者，实施税务稽查应当2人及以上。税务稽查作为一种强制性力量，是税务部门的拳头：'"利剑"、重器”，目的是推进依法治税，外查内促”，

8、打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌违法的纳税人进行全面、彻底的检查，对有潜在违法动机的纳税人起到震慑、警示和教育作用，使税收逐步进入法治化轨道，维护税收秩序。同时，针对稽查过程中发现的征管薄弱环节及时反馈，促进征管工作水平和效率的提高。目前，稽查的主要案件来自于举报，以龙岗区局为例，目前查处的案件中，举报案占到了70%以上，税务稽查人员对举报案件的查处耗用了大量的人力、物力，有针对性的自主选案率相对偏低于国外。以美国为例，90%以上的案件通过计算机分析筛选而来，在小区税务局（美国的基层税务局）只有10%的机动数。税务稽查作为税收征管最后的一道防线，是现代税收征管模式的重头戏”，有必要建立科学、严密

9、、高效的税务稽查体系。（二）管查互动机制管查互动机制”，指通过优化整合管、查资源配置，加强税务机关的税源管理部门与稽查部门之间的长期沟通与广泛合作，形成信息同享、职能互补的管、查互动的共赢互动机制。在本课题，管查互动机制主要包括两个方面的具体内容：一是组织内部整合互补，实现管查机构的信息同享、流程衔接，减少因机构分割造成的重复劳动；二是组织外部联合行动，对遵从度较差的纳税人进行监控管理或强制执行，提升税源管理的震慑力量。本文认为，总局提出的税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查”四位一体互动机制体现了面-线-点”的互动思路，在某种程度上，可看作是税务稽查选案的一种具体思路。本课题在此基础上，延

10、伸、扩充互动机制的内容，并将互动机制的范围进一步划分为内部互动和外部互动，目的主要是要弥补现行征管格局在管、查职能相对独立下伴随而生的一系列缺陷。概括而言，本课题所要创建的管查互动机制集中要解决的主要问题包括：1 .在内，（1）缺乏强有力的统筹安排，管理和稽查缺乏合作的有力平台，对于资源的整体调配由谁牵头、如何互动、互动的方式、程度等都是急需解决的现实问题；（2）信息的不对称及滞后性，使管、查之间不能及时互通有无，存在着一定程度的重复检查现象，浪费了大量的人力物力和时间，使得原本就紧张的人力资源更加稀缺，同时提高了办税成本；（3）部分税务工作人员服从于、服务于大局意识薄弱，不能充分认识到管、查

11、联动的重要性；（4）如何充分利用管承担的检查功能，如进一步强化税收分析、纳税评估等当前管查衔接的重要环节，充分发挥纳税评估对稽查工作的问题发现作用，使它与稽查的衔接效用最大化；2 .在外，（1）针对目前税源管理手段偏向柔性”、一些纳税人配合程度较差的情况，如何在管的过程中借助税务稽查的威慑力，从纳税意识方面、思想源头上促使纳税人了解、畏惧因偷、逃、抗、骗税所带来的严重惩戒后果，自觉依法纳税，提高纳税遵从度；（2）如何充分发挥管的前置作用，提高纳税遵从度，将偷、逃、抗、骗税铲除在萌芽状态，降低检验税收秩序指标之一的举报率，为稽查减负，让稽查有更多的精力致力于自主选案，由被动查案转为主动出击；（3

12、）如何加强组织协作，强有力的打击稽查户、钉子户、罚款户，严厉打击区域性、行业性税收违法行为，形成税收执法合力，分层次、有针对性的解决征管问题。二、建立管查互动机制的理论依据和现实必要性（一）理论依据系统论建立管查互动机制，主要应整合有利于税收征管的人力、信息等各类内部资源，而科学整合资源须充分运用系统论的观点和方法。系统是指由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，具有整体性、关联性、功能性、适应性、动态性和有序性等特性。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并以优化系统的观点看问题

13、。建立管查互动机制，将一个组织内部的工作作为一个系统加以研究，实际上体现和满足了税收征管工作的系统特性要求：1 .整体性。强化税收征管，不应仅指强化税源管理部门本身的功能，从治税体系的内在特性看，它应当由一切掌握涉税信息、有助于税收征管的部门、组织、行为和物质等要素构成。管查互动机制是由包括管查部门在内的不同要素”构成的复杂整体，部门联合协作亦具备单靠某一部门所不具备的优势。倡导对税收征管进行综合治理，重要的原因之一在于追求管查部门和力量齐抓共管，整体协作，以全面构筑税收征管防线。2 .关联性。管查互动机制的各个主体要素都不是孤立的，而是相互制约和相互影响，存在着特定的联系。也正由于管查互动机

14、制的主体和行为等要素间的关联性，需进一步加强组织领导，强化协调配合，进而争取最佳的税收征管综合治理效果。3 .适应性。作为一个巨大的系统，管查互动机制是开放的，它立足互动平台，通过加强沟通和协作、加强对外宣传，提高广大群众对诚信纳税的认识程度和参与热情，更好地实现信息交流，从而构建各司其职、优势互补、齐抓共管”税收征管良好格局。4 .动态性。系统论认为，任何系统都是一个运动过程，要以动态的观点去分析考察事物的运动。在我国当前税务管理工作中，税收征管整合税务部门内部资源的趋势仍在发展。系统论的动态观点要求我们的工作思路、措施手段、制度机制等都将随征管资源体系的发展而发展。5 .有序性。根据一般系

15、统论，系统具有有序性的特点，管查互动机制的主体是管查部门，在行政协作关系上具有特定的有序性，而且，管查互动机制必须在组织管理层的统一、强力的领导下，形成明确的工作方针、目标和重点，其组织机构关系及各种工作内容都具有有序性的特点。（二）建立管查互动机制的现实必要性加强管、查互动，有利于充分发挥税法的震慑力，提高纳税人依法纳税、相互监督的意识；有利于建立健全程序严密、结构合理、配置科学的征管格局，充分发挥管理部门和稽查部门各自的业务优势，优化纳税服务，提高税收征管的绩效构建社会主义和谐税企关系；有利于维护经济秩序的稳定，遏止违法违纪案件的发生，营造一个公平竞争、有序经营的经济发展氛围，确保我国经济

16、的平稳前进。当前，我国的管、查对象在纳税遵从度上呈现金字塔型的结构分布，这势必要求我们按照层级分别构建管、查互动模式，有针对性地集中税收管、查力量，扩大自觉遵从的纳税人群体，缩小不愿遵从的纳税人群体，在全社会范围内营造打击税收犯罪的强大声势，彰显税务机关严厉打击税收犯罪、强化税收监管的决心与信念，树立税务机关依法治税、从严治税的形象。1,现行税收征管格局及社会税收环境要求加强管查互动欧美等发达国家政府的税收管理，大多数都采取了风险管理的模式，强化风险评估和税务审计的纠正和强制调整作用，而淡化税源管理的概念，其日常税收征管工作的重心在纳税服务和打击涉税违法行为。这一现代化的税收管理理念之所以能在

17、发达国家普遍实施，并且获得较高的评价，其中最根本的原因就在于这些国家都有着良好的社会税收环境，不论是纳税遵从水平，还是政府相关部门间的信息沟通、同享和配合，都达到了较高的水平，足以支撑先进的现代税务管理模式。因此，在国外，税源管理在高度社会化、信息同享化的社会管理体制框架内已经无形中完成了，而不需要专门的税收管理员来实施。而在我国目前的国情下，社会纳税意识还需不断培养和强化，税收征管的中间环节严重弱化，政府各部门对涉税事务的管理尚需理顺，社会管理信息还没有实现同享，纳税人违法成本较低，社会信用体系尚在起步阶段，部分制度性的安排还带有浓厚的条块分割色彩，各种体制和规范正在进一步完善当中。与之相适

18、应的现行税收管理模式不可避免地存在着短时期内难以根本转变的缺陷，表现在：税收风险管理模式缺乏，征管机构分工不明、职责不清、管理缺位、漏征漏管户多、计算机的依托作用没有充分发挥，重对外分离形式、忽视税源监控，注重专业化分工、忽视征管整体性链接等诸多弊端依然存在，税务管理侧重对事不对人，责任不清晰，纳税评估不成熟，纳税人出现从登记到申报缴税等一系列的异常行为。因为中间环节的弱化，许多异常行为得不到及时处理，最终形成难以应付、堆积如山的稽查案件。因此，本文认为，由于特殊国情（纳税意识薄弱、征管人力资源短缺和第三方信息严重匮乏），我们无法采用非服务即稽查”的做法，要认识到现行征管查过分强调三分离的征管

19、格局及目前条件下，管查其实合则两强，分则俱弱，应该做到宥管之查、有查之管”，通过加强管查互动，建立符合深圳实际情况的集约化、效能化的科学管查体系，缓解以上因素的综合作用，逐步化解目前基层税务部门面临的非常繁重的工作。这是弥补现有征管格局的结构性缺陷所需要积极探索和认真解决的问题。2 .人力资源及涉税信息的利用瓶颈要求加强管查互动在税收工作中，各种征管资源相互联系，相互制约，形成一个结构复杂的征管资源系统。目前，在管查之间虽然彼此相关，却又相互分离、割裂、封闭状态，将本来非常有限的人力资源、信息资源分散化，形成粗放式、小农式工作模式和征管效益的低下水平。在人力资源方面，目前龙岗区局各分局税收管理

20、员人均管户达几百户，而分局负责稽查工作的税源管理科大多在4-6人之间，除负责注销、发票协查、报表报送等日常工作外，还有受理举报（每年约3050件）案件及专项检查（每年约1020件）及专案检查（每年不等）。各自沉重的工作量在彼此分离的情况下，无法解脱，只能靠不断地加班加点。如果两相结合、彼此解套，充分利用现有物力资源，挖掘人力资源潜力，对业务工作进行整合，通过各种途径加强涉税信息的同享和利用，可以提高工作效率从而缓解人手不足的问题，很多工作量就可以有效化解。在信息手段方面，目前数据应用水平还不高，动态资料掌握不及时，静态资料了解不全面，对纳税户底数掌握不清，征收和管理受理的资料可信度低。基础资料

21、失真、不全，稽查信息渠道不畅，由于目的不正或对事实不了解，举报不实的现象较为严重，重复选案、重复检查的现象较为严重，现有案源主要来自以上举报和专项检查和专案检查，真正由管理局根据辖区企业特点选取的案件少之又少，打击税收违法犯罪行为面过于狭窄，起不到很好的税收威慑作用。人力资源的短缺、业务力量不足、涉税信息来源匮乏的现象，在深圳国税的基层税务机关中表现得尤为突出。一系列现实问题充分证明，资源和手段的分散运用，使管理部门日常管理难以到位，更多的纳税人采取各种手段偷逃税款，从而形成大量的稽查案件，另一方面，资源和手段的分割封闭同时也使稽查部门手段匮乏，打击力量弱化，进一步恶化管理不到位的局面。由此导

22、致的结果，就是形成难以解开的恶性循环。所以，实行征管战略调整，充分整合管查资源，是促进税务系统日常工作开展所必需的途径，通过组织和协调，加强管查互动、双方协调合作、互相促进，寻求税收征管与税务稽查的最佳结合点，获得整体的最优。3 .解决目前征管工作的痼疾要求加强管查互动由于体制、资源、手段等种种因素的综合作用，目前基层在税收征管工作中积压了不少老大难问题，特别是税源管理部门由于缺乏硬手段”，从税务登记、账簿凭证管理、申报纳税等环节都沉积了不少棘手的困难和问题，这些问题不解决，征管水平就难以提高，而解决这些问题，单靠管或查都难以奏效，必须实施管查互动，形成强大合力方能奏效。实际日常工作中有如下几

23、种纳税人遵从异常的情况比较突出：(1)稽查户。对同一纳税户的同一期间的申报纳税情况重复出现选案稽查和纳税评估的情况，甚至专项检查也同时重复，重复劳动现象时有发生。同时，稽查部门在结案后，纳税人补税罚款入库后，似乎就一了百了，稽查人员完成了自身的工作任务，纳税人也弥补了过去违法的代价，但这并不意味纳税人以后就能依法诚信纳税，恰恰相反，部分纳税人认为查后不会再查，因此继续偷税，而税源管理部门也并不能及时获得相关稽查信息，难以实施稽查后的跟踪管理。(2)钉子户。由于管理人员管理手段有限，对于那些不需要购买发票或者发票需求很少的钉子户”纳税人，即使穷尽了一般的管理手段，工作效果也可能很不理想，这个时候

24、，管理人员特别需要稽查人员工作上的密切配合，共同处理钉子户纳税人，通过充分发挥稽查人员法定的职能和面对各种特殊情况的丰富经验，才能够彻底扭转管理人员面对钉子户的被动局面。特别是当前经济形势恶化，企业欠税问题增加，追缴欠税成为管理人员最头痛的征管难题之一，尽管管理科室根据欠税公告办法有权对逾期未缴纳税款的企业进行公告，但是公告的效果却不能令人满意。少部分纳税人尽管有支付能力但出于某种目的不缴纳税款，管理科室对此亦无能为力，仅仅是在企业长期欠税的情况下才将名单移交给稽查科室，造成稽查科室匆忙调查，往往出现企业破产、走逃，税款无法入库的现象。管理人员强制手段的先天匮乏，在这项工作上一直难以有所作为，

25、以至欠税纳税人越来越多，欠税越来越多，新欠旧欠一齐算，变成沉重的工作负担，牵制了管理人员的精力和时间，使得很多更重要的税源管理工作的质量和效率得不到保证，从而导致税收征管水平始终得不到明显的提高，迫切需要通过管查互动，充分利用稽查的强项，使用强制手段，又好又快地解决欠税问题，解放人力资源，从而为全面提高征管工作水平提供前提条件。(3)罚款户。有相当部分的由于各种税收违法行为被管理机构处以罚款的纳税人，拖”字当头，不接受处理，也不申请行政复议，总希望能不了了之，甚至一走了之，加入走逃户大军，管理人员由于应用强制手段方面的先天不足，仅凭自身的力量难以处理，更需要借助稽查人员甚至关键时刻还需要经侦警

26、察的力量.(4)行业整顿户。当前，某些行业出现行业性税收违法行为，而且形成较猖獗的风气，根据每年的经济及税收征管情况，结合上级部门的工作部署，税务机关需要对选定的个别行业进行专项的纳税整顿，由于范围较广，涉及人员较多，而且目的主要是防微杜渐，以体检”合格为最终目标，所以这样的专项行动一般需要交给管理人员落实，但是管理人员不一定都熟悉需要整顿的行业，且掌握的资源有限，尤其需要稽查人员的密切配合，提供有关行业普遍问题的信息甚至直接参与的人力物力。（5）突然异常户。这种情况多见于一些涉嫌利用抵扣凭证偷税的企业，如流动作案、利用虚假抵扣凭证虚抵税款、虚开发票的不法纳税人。其特点是流动性大，手段隐蔽，截

27、查时间要求高，往往由税源管理部门发现，但需要稽查部门及时取证，需要采取快速的管查联动措施。由上可见，税收管理老大难问题的解决和税收征管水平的全面提高，也要求加强管查互动。三、目前管查互动存在的主要问题构建以管助查，以查促管、管查联动”的良好局面，要求从思想认识、机构岗位、信息同享、流程衔接、人员整合等方面进行一系列的改进和创新。目前管理、稽查这二个紧密联系的部门之间存在分工协作不衔接、信息反馈与同享不通畅、执法考核不一致等现象，制约着税收征管工作的有效开展。具体表现在以下几个方面：（一）以管助查，以查促管工作理念不强，在工作职责认识上存在误区1.领导重视程度不够。税务管理这条工作链是由各个部门

28、紧密配合组成的，但目前各部门之间相互推诿的现象依然存在。领导的重视与协调是管查联动的指引灯。但在一些基层税务机关，税收分析、纳税评估、税务稽查人员各自为政、相互推诿，缺少领导牵头的互动机制调控，限制了各部门之间良好协同关系，从而不能从组织上确保政令畅通，形成管理合力。2、职能部门缺乏大局意识。有的工作人员本位观念导致每进行一项工作都是从己出发，将管、查工作相分离，不协作。管理岗存在管理粗放、责任淡化，没能充分认识税收分析、纳税评估对稽查部门打击偷逃骗抗税的实效性与重要性；同时部分稽查人员未认识到稽查案例的分析、稽查建议及时反馈，由点及面、由个性到共性，对征管工作具有指导性和实操性，是促进精细化

29、管理的有力保障。管理和稽查人员相互推诿，工作中存在扯皮现象。3.工作职责认识片面。有的税收管理员仅将工作重点放于日常申报、发票管理等薄弱环节，往往流于形式，疏于管理。被动接受纳税评估，逃避监管责任；稽查工作中长期忽视对稽查的监督教育职能。稽查工作重点在于案件的数量和查补的税额，不注重案件结果的分析，未对区域性行业形成针对性意见，造成工作重复交叉。（二）信息交流同享不通畅，资源利用不高效，管查信息难以互动1 .缺乏一个信息沟通平台构建管查联动机制。目前稽查、管理是独立的两个部门，部门之间缺乏一个双向反馈和信息同享的平台，造成管查工作协作不衔接。管理部门只能通过CTAIS简单查询稽查案件原因与结果

30、，而不能及时掌握案件的分析以及稽查建议，信息采集质量不高，无法达到外查内管、以查促管、堵塞征管漏洞的目标。同时稽查人员在进行案件审查的过程中，偏重于自我调查，很少与管理员沟通，获取相关税源管理、纳税评估以及企业纳税情况等重要的案源信息。工作中，纳税申报资料、征收管理资料和稽查资料在管、查部门传递受限，导致各环节的不衔接。2 .管查信息利用率不高，影响税收征管质量。目前管理、稽查之间信息交换，对数据的利用仅限于表面层次，信息传递不对称，信息的交换没能及时反馈、分析和梳理，导致信息可用性不高，联系性不强。管理与稽查定期联系尚未成型，信息传递、处理、加工环节有待完善。例如免抵退税企业的检查，管理人员

31、和稽查人员检查的侧重点不一致，管理人员重点检查报关核销调减等，稽查人员则针对异常发票重点核查，由于业务技能和综合知识的构成不相同，人员素质不一样，各部门所获取的信息质量不同。3 .管查各部门工作范围不同，协作范围不宽。目前管查互动的范围非常狭窄，而且属于临时性的安排，缺少稳定的工作机制。由于工作职责的分割，税收管理员侧重税源管理，核实日常申报的如实与及时，发票管理等税收基础性工作，影响管理员对偷逃骗税、虚开发票的纳税人的调查整理以及移交稽查工作；而稽查仍然是以选案、专项检查、注销与发票协查为主，对纳税评估产生的案源没有足够重视。稽查工作侧重稽查的惩处职能，比如稽查的结案率、查补税款额及对查补税

32、款如库率、案件移送率等。这些都制约着稽查案件的深度与广度，无法为管理员提供共性的稽查建议。（三）尚未建立关于执法风险与管查相结合的有效机制当前，税务人员的税收执法风险意识逐渐增强，而管查互动涉及较多的协助、合作工作，税务人员对原本不属于自身岗位的工作抱有戒心，认为可能会给自己带来执法风险，由此也会产生对管查互动的误解和抗拒。同时，执法考核奖惩不到位，考核力度不大导致管查联动工作缓慢。日常工作中尚未对信息采集、信息传递、信息反馈的数量和质量进行量化、细化，列入考核标准，从而使得工作中出现盲目性和大锅饭。管查联动中相关责任未界定，且尚未纳入税收执法考核系统，配套合理且有利于激发职工积极性和创造性的

33、奖罚办法有待商榷，于是时常出现征管漏洞、纳税评估敷衍不准确、移交稽查时间超限及文书不准确、案件分析偏差等现象。（四）纳税评估等管查衔接环节有待进一步强化纳税评估是当前管查衔接的重要环节，现行的纳税评估指标体系难以对企业申报的合法性和真实性进行有效界定。在现行的纳税评估过程中，只要该企业被测算的指标处于行业正常值的合理变动幅度范围内，就被认为是已经真实申报，而没有更多地考虑企业所处的环境、面临的风险、资金收支情况等各种因素的影响，纳税评估的效果因此大打折扣。日常评估异常的结果在移交稽查过程中，标准不明确，案源移交过程中发生走逃现象较为严重；纳税评估模式在异常户筛选中存在一定问题，增值税纳税评估中

34、同一异常户连续出现现象较为频繁。另一方面，有的纳税评估人员不善于从掌握涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使有的评估工作流于形式，停留在看表、翻账、对数的层次，评估工作对稽查工作的问题发现作用没有得到充分发挥。四、建立管查互动机制的实践和经验借鉴如前所述，管查互动可以视为税源管理部门手段软化、稽查部门信息不灵的情况下，具有中国特色的一种征管措施，缺少国外的借鉴样本，但经过几年来的实践，国内部分地区已经积累了一定的经验，龙岗区局自身也作了不少尝试，下面试举例说明之。（一）国内部分地区的先进做法1 .江苏：江苏省国税局在全国较早地开展了深化税源联动管理的试点，逐步构建贯通省、市、县和分局四级

35、，涵盖风险战略规划一风险识别排序一风险应对处理一风险管理绩效评价”的税收风险联动控管体系，制定了全省统一的联动机制工作规范、征管业务流程管理规范、新征管质量和效率考核评价指标体系等。江苏省推行管查联动的主要手段是通过建立有序高效的税源管理联动运行机制，抓好横向联动和纵向联动。其中，横向联动主要落实以联席会议为主的部门联动工作制度，明确各部门需要整合联动的具体范围和主要内容，增强部门间协同运作的计划性。纵向联动则着重提高上下层级之间各类风险管理信息和应对措施的整合传导效能，并整合计算机资源，搭建了以CTAISV2.0为基础，以流程管理系统和监控决策系统为主要应用平台，外部数据交换便捷顺畅的综合税

36、收管理信息系统。同时，借鉴流程再造等现代管理理论，优化重组征管业务流程，设计开发了覆盖基层税务机关纳税服务、税收执法全过程的流程管理系统以及借鉴税收风险管理、绩效管理等理论，设计开发的管理、决策活动的监控决策系统，作为各级管理层的主要应用平台。2 .河北：河北秦皇岛国税局落实联动机制的主要经验是（1）加强组织领导，优化架构，夯实运行基础。成立乙把手”挂帅的领导小组，并下设办公室，负责联动机制运行的领导、决策、指导和协调工作。研究制定联动机制实施方案及办公室工作制度，明确工作职责和工作流程，对联席会议运行程序、信息发布、评估和稽查工作等做出详细规定，规范业务操作。(2)强化纳税评估工作，推行按行

37、业分类评估的办法。对属于同一行业、经营情况基本相近、税负差异一般的多个企业，按照典型调查、集中约谈、调查核实三个步骤，统一进行批次性评估，并按照评估一个行业，整顿一个行业，规范一个行业”的思路，深入分析行业管理中存在的共性问题，积极探索规律性的征管措施。(二)龙岗区局的两个实践案例1.房地产联评联查案例2006年底，龙岗区局大张旗鼓地开展了房地产企业专项评估和检查工作，充分利用纳税评估和税务稽查各自的优势和强项，规避其弱势和缺点，群策群力、联评联查，形成了强大的重点打击态势。此次联评联查过程中，龙岗区局着重于管查互动机制的建立，从关键流程入手，侧重管查的配合衔接。主要做法：一是实施检查前进行集

38、中培训和讨论，通过管查人员的头脑风暴”，实现管理和稽查的经验交流与互动。集中稽查和评估人员共同学习房地产企业相关税收政策文件，充分发挥管理人员熟悉企业所得税纳税申报以及房地产企业特殊政策的优势，为稽查人员补政策课同时由培训老师结合以前年度单个房地产检查案件进行案例演示，详细分析房地产企业涉税问题高发环节、领域以及其实施偷税漏税的手段、措施，为管理人员熟悉检查程序和掌握检查权限作出铺垫；最后组织专题讨论，由管理人员和稽查人员分别结合各自工作经验和学习体会，对症下药提出我们此次检查工作的重点和突破口，形成基本检查模式。二是举办政策宣讲会。预先召开房地产开发企业评估约谈会议，向被评估企业宣传房地产企

39、业税收政策和本次专项评估检查工作的内容及要求，特别强调出本次管、查一起动的重要性和打击决心，并由检查人员对前期已检查出的涉税问题和处理处罚意见进行简要通报，初步形成管查联动、重点打击”的高压态势，有效遏制了部分企业的侥幸投机心理。三是实施检查过程中的信息同享和问题集中处理。评估、稽查任务分配完毕后，由管理员通过征管信息系统以及日常管理台帐、征管记录中提取相关基础信息，交付给稽查人员；并根据日常管理经验提供相关涉税疑点和检查建议。同时各检查组在检查中发现的疑难问题都及时提交并进行沟通和探讨，最终由区局政策管理部门统一口径进行处理解答；发现重大问题本级不能处理时，及时上报，由上级部门处理解答，使得

40、管理、稽查人员政策运用保持一致，以确保检查工作的统一、高效开展。四是制定检查结果反馈机制。检查结束后要求检查人员要及时向税源管理部门反馈检查结果，通常是由区局政策法规部门组织检查人员收集和整理评估检查过程中发现的房地产行业纳税申报、税款缴纳、日常征管中的突出问题，认真分析征管过程中的薄弱环节，提出堵塞漏洞的整改建议，形成书面建议反馈给税源管理部门，为税源管理部门采取相应征管措施、加强纳税辅导、杜绝同类问题再次发生等提供参考依据，有效地发挥稽查以查促管”的作用。此外，还建立起管查建议落实反馈制度，要求税源管理部门对稽查部门反映的问题和建议，是否已采取有效措施进行整改落实，整改成效如何等，都要定期

41、向相关部门和上级机关反馈。五是整个评查工作结束后的经验交流和分析会议。各评查小组对自己的评查情况进行分析和总结，主要包括开发企业未申报、少申报缴纳企业所得税的原因、处理方式、税款补缴情况、相应的征管措施或建议等，在经验交流会上进行交流和探讨。个别小组还根据检查情况综合形成了作案手法、特点及成因具有一定代表性的典型案例分析报告在会上交流。通过召开经验交流会，既可以充分发挥税源管理部门掌握企业日常经营状况、税收政策、企业运作模式以及稽查部门了解会计核算知识、取证技巧等各有所长”的特色优势，不断提高评估和检查人员掌握检查方法、约谈技巧、报表分析思路等工作技巧；同时也可以综合分析稽查案件检查结果，不断

42、摸索案件发生的规律、特点、动向和趋势，给税源管理部门和稽查部门以仁者见仁、智者见智”的启示。工作成效：通过近3个月的高效合作，此次活动取得了明显的成效，15户被查企业中，12户走评估流程，3户走稽查流程，最后共计查补企业所得税税款3677万元。除了房地产行业外，2007年龙岗区局管、查部门还联合开展了年度企业所得税申报异常户的纳税评估和检查专项工作、批发零售业、塑料制品业、金属制造业、医药市场专项整治工作，在联合行动中充分发挥管理部门和稽查部门双方的职能优势，通力协作，既提高了行业专项整治工作的效率，又取得了很好的打击效果。专项工作结束以后，稽查和管理人员都普遍反映，通过检查过程中管查双方的相互学习、互通有无，双方政策理论水平和业务操作水平都得到了有效提升，管查互动”确实是一个很好的业务交流学习的手段和平台。2,拦截虚开发票企业案例2007年，龙岗区局所属龙岗分局针对不法团伙在辖区内流动作案、虚开专用发票的情况，实施管查联动，主动出击，采取排查筛选、异地核查等有效措施，成功查获多起工业企业虚开发票案件。不法团伙在龙岗区局下属几个分局之间流动作案，其惯用手法是先