第十六章多级政府与多级财政

1、第十六章第十六章 多级政府与多级财政多级政府与多级财政学习目标学习目标 认识财政分权的原因及其存在的弊端。 把握分级财政的构成内容。 掌握政府转移支付制度建立的原因与目标，了解我国一般性财力转移支付制度。 理解政府间财政竞争的内涵、构成，并通过对我国财政竞争的特殊性的了解，思考提高我国地方财政竞争效率的对策。 多级政府及政府职能的层次性多级政府及政府职能的层次性 一、多级政府及级次构成 （一）多级政府体制的类型 1.单一制 2.联邦制 （二）多级政府的构成 从世界各国的政府级次来看，无论是单一制国家还是联邦制国家都多以三级为主。 我国是一个单一制的中央集权国家，我国的地方政府以省（直辖市、自治

2、区）、设区市、县（自治县）、乡（民族乡、镇）四级制为主的格局二、二、财政职能的层次性 （一）中央与地方支出职能层次划分的意义 1.它是各级政府财源划分的基础 2.协调中央与地方政府的利益关系，确保公共服务的高效率供给 3.增强政府预算编制的确定性 （二）中央与地方政府支出职能划分的依据分析公共产品的生产及消费的性质 1、全社会性公共产品。 2、地方性公共产品。 3、准公共产品(三)中央与地方支出职能划分的原则及具体内容 1.划分原则 1）利益原则 2）共同负担原则 3）调节控制与平衡的原则 2.划分的具体内容 在各国实践中，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国性立法和司法等均为中央政府的职责。

3、而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、社会福利等大部分为地方政府的职责。 内内 容容 责任归属责任归属 理理 由由 国防 中央全国性公共产品或服务 外交 中央全国性公共产品或服务 国际贸易 中央全国性公共产品或服务 全国性立法与司法 中央全国性公共产品或服务 金融与银行政策 中央全国性公共产品或服务 管制地区间贸易 中央全国性公共产品或服务 对个人的福利补贴中央、地方收入重新分配、地区性服务 失业保险中央、地方收入重新分配、地区性服务 全国性交通中央、地方全国性服务、外部效应 环境保护地方、中央全国性服务、外部效应对工业、农业、科研的支持地方、中央全国性服务、外部效应 教育地方、中央地区性服务

4、 地区性交通 地方地区性服务 卫生 地方地区性服务 公共住宅 地方地区性服务 供水、下水道、垃圾 地方地区性服务 警察、消防 地方地区性服务 公园、娱乐设施 地方地区性服务第二节第二节 财政分权与分级财政财政分权与分级财政 一、财政分权 财政分权的原因分析 1.有利于减少信息成本 2.有利于提高资源配置效率 3.有利于分配的公正性 4.有利于财政监督 5.有利于引入竞争和创新机制 财政分权的缺陷 第一，无法解决某些公共项目外部效应所带来的经济损失或地区间矛盾，影响地方政府行为的正当选择。 第二，难以实现规模经济及效益。 第三，分权有可能带来管理与执行成本的增加。 第四，地区间的发展不平衡的问题

5、得不到有效解决二、分级财政 （一）中央与地方税收收入划分的原则 1.财力与事权相一致 2.讲求效率 3.保持稳定 （二）中央与地方税收收入的划分 1.中央税的选择 2.地方税种的选择若干国家中央与地方之间主要税种的划分国别国别税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税联邦联邦联邦中央公司所得税联邦、州联邦、省联邦、省中央、地方个人所得税联邦、州联邦、省各级中央、地方增值税联邦联邦、州中央销售税州省中央、地方财产税地方地方州、地方地方对用户收费各级各级地方各级（三）税权的确定 在所有联邦制国家，地方政府对地方税的税基和税率有完全的自主权。地方政府可以通过地方立法设立新税、废除旧税、提高或降

6、低地方税的税率。 在单一制国家，地方政府往往没有权力确定税基，甚至没有调节税率的权力。不过中央政府往往给予地方政府以一定范围内调节税率的自由度。第三节第三节 政府间财政转移支付政府间财政转移支付 一、转移支付的含义及意义 （一）转移支付的含义 广义观点，认为转移支付，即转移支出，它是与购买支出相对应的财政学范畴，表现为政府资金无偿地单方面支出。 狭义观点，即特指政府间的转移支付，它可以表述为是指中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政资金转移。（二）转移支付的意义 首先，政府间转移支付是缓解地区间财政能力差异、保证落后地区公共服务达到基本水准的最重要手段。 其次，转移支付是强化财政

7、职能，尤其是强化中央财政的分配、调控和监督职能不可缺少的重要工具。二、政府间转移支付的原因和目标 （一）政府间转移支付的原因 政府间存在着纵向的财政不平衡 地区间存在横向财政不平衡 提供公共产品中存在的外部性 地方各级政府在财政支出和投资中有优先和侧重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重，以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。（二）政府间转移支付的目标 1.纠正或调整地区间纵向失衡 2.纠正或调整地区间的横向失衡 3.纠正或调整与公共物品提供相关的外部性 4.使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致 5.刺激地方政府努力增加本级收入 6.为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性三、转移

8、支付的类型及效应分析 有条件性转移支付 一是无限额配套补助 二是有限额配套补助 三是非配套补助 无条件性转移支付 不同转移支付形式功效的比较 一般来说，有条件转移支付既能够使资金的运用在一定程度上体现政府的意志，又同样具有增加地方财政收入的功能，相比之下较无条件转移支付更有效率。而配套性转移支付因为注重激励地方政府积极参与的意识，同时强调中央与地方的协调与合作，因此较之与非配套拨付也更具效率。不同转移支付形式功效的比较特征与功效特征与功效无条件拨款无条件拨款有条件非配套有条件非配套拨款拨款有条件限额有条件限额配套拨款配套拨款有条件非限额有条件非限额配套拨款配套拨款体现中央政府的意图弱强强强弥补

9、财政缺口强弱弱弱均等财政净利益强中弱中最低服务水平中强弱中受益外溢补偿弱中强强影响地方政府的决策弱中强强地方政府运用资金的自由度强中弱弱（四）不同转移支付形式的效应分析 有条件无限额配套补助的效应 横轴代表地方公共物品，纵轴代表收入物品，AB线为无补助时地方原有的预算约束线，代表各种可行的地方性公共产品和私人产品的组合。与无差异曲线相切，均衡点为E；如果引入配套率为BBOB的配套拨款后，预算约束线移至AB，且与无差异曲线相切于E。此时，公共产品的消费比过去增加了FH，私人产品的消费则增加了GJ。如果转移支付为BB的话，则地方政府的配套财力为OB。由此可以看出，补助产生了收入效应，它使公共产品和

10、私人产品的消费都有所增加。与此同时，此类补助还产生了替代效应，即公共产品的价格相对下降。在未补助前，消费OF数量的公共产品必须放弃GA数量的私人产品为代价，此时税率为GAOA；在实现了补助后，增加了区域性公共产品的数量，若消费OH数量的公共产品，只需以放弃JA数量的私人产品为代价，税率下降为JAOA。因为GAJA，所以GA OA大于JAOA，税率降低，区域内公共产品的价格相对于私人产品来说已经下降，区域内的社会福利提高。 由上述分析可以看出，有条件无限额的配套补助可以产生收入效应和替代效应，从而有助于增加公共品和私人品的消费，降低地方税率，增加地方社会福利。有条件有限额配套补助的效应 受补政府

11、在补助前的预算约束线为AB，均衡点在E点，在封顶配套补助下，预算线为折线ADC。在AD段，拨款政府按照CBOB的比例提供拨款，但在D点以下，拨款者不再按照此比例来供应资金了，受补政府将承担全部成本。在新的均衡点 E下，受补的公共产品消费量OH大于没有补助拨款时消费量OF，增加额为FH，但小于无限额配套补助的消费增加量OG，相差的数量为HG。一旦补助拨款用完，对受补产品消费的进一步刺激也就失去了。由于有限额的配套补助有利于拨款者对预算的控制，因此在实践中，拨款者更愿意采用。但有一点值得注意，如果受补助公共产品的消费低于最高限额，那么规定最高限额就失去了作用。有条件非配套补助的效应 有条件非配套补

12、助的效应表现在：一方面，有条件的非配套补助有可能改变地方的决策，如在预算线AD段，地方政府消费的公共产品由中央政府补助，因此地方政府就可以把原准备用于受补项目的支出，用于增加对其他产品的消费，从而形成间接的“漏出”效应。另一方面，接受有条件非配套拨款的公共产品量会有较大幅度的增加，从这个意义上讲，有条件非配套拨款更能够显著地体现中央政府在支持地方提供某项公共产品方面的政策意图，补助效益比较明显。无条件补助的效应 给予地方财政的无条件补助补助款项中的一部分会移向私人产品的生产和消费，从而使私人产品的需求也有所增加。实现的路径是，当私人产品支出由OD增加到OC，而税收则由AD单位减为AC，税率降为

13、ACOA。可见，私人支出的增加是由于补助部分转化为税收的减少而实现的。 所以，一般补助会同时增加私人产品支出和公共支出，具有收入效应。四、我国一般性财政转移支付 （一）一般性转移支付的目标和基本原则 总体目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力均等化，推进全面建设小康社会目标的实现 近期目标是缓解财政困难地区财政运行中的突出矛盾，保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本公共支出需要。 一般性转移支付资金的分配遵循以下原则 一是力求公平、公正 二是循序渐进 三是适当照顾“老少边”地区，对革命老区、少数民族地区和边境地区给予照顾（二）一般性转移支付额的确定 某地

14、区一般性转移支付额 =(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)该地区转移支付系数 凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围。此外，对难以按统一公式量化但又必须考虑的特殊因素，实施特殊转移支付标准财政收入的确定 各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还和财力转移支付构成。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。中央对地方税收返还和财力转移支付（扣除各地区对中央的上解）按财政部核定数确定。标准财政支出的确定 各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水

15、平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。 （五）转移支付系数的确定 转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定。对少数民族地区、革命老区、边境地区，适当提高转移支付系数。 （六）转移支付资金的管理与监督第四节 政府间的财政竞争 一、财政竞争的概念及基本内容 政府间财政竞争是指一国国内地方政府间为增强本辖区的经济实力、提高辖区内的社会经济福利，以财政为手段进行的各种争夺经济资源的活动。财政竞争包括支出竞争和税收竞争。 税收竞争主要是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入

16、本地区的政府自利行为。税收竞争 1.税收竞争的类型 （1）按照税收竞争活动的范围和秩序状况，税收竞争有制度内与制度外两种不同类型 （2）按照税收竞争的手段，税收竞争可以分为税收立法竞争、司法竞争及行政性征管竞争 （3）按照税收竞争活动的层次状况，税收竞争活动还可以表现为上下级政府间的竞争、同级别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争2.税收竞争的基本特点 （1）税收市场的参与者与普通商品市场的参与者不同。在普通商品市场上，任何经济主体都可以参加。在税收市场上，市场主体通常指各级政府、征税机构及其他行政部门。 （2）税收经济主体的市场权力与普通经济主体的市场权力来源不同。一般的市场权力来源于

17、经济主体在竞争中获得的优势。税收市场权力并不是通过竞争获得的，或者说不是完全通过市场竞争而获得的。因为税收市场权力（或税权）是国家权力的一部分，是通过分权而赋予各政府性经济主体的。 （3）税收市场的竞争程度与普通商品市场的竞争程度不同。普通商品市场的竞争程度取决于市场权力的集中程度，而这种市场权力的集中很可能受到反垄断法规的限制。税收市场权力来源于国家权力，税收市场的竞争程度取决于国家权力在各级政府部门间的分布或集中程度。（二）公共支出竞争 对公共产品的竞争压力要求政府低成本地提供优质的公共产品。这主要体现在一个地区的环境建设、教育质量、社会安全、城市公共设施、公共卫生、投资环境、法制环境等方面。这就形成了所谓的