武汉东湖风景区管理体制研究

1、东湖风景区概况l东湖风景区包括听涛、磨山、落雁、白马、吹笛等五大景区，是中国最大的城中湖，年接待游客200多万人次，1982年被国务院列为首批国家级重点风景名胜区。l东湖是集山水自然资源和三国文化、楚文化、历史遗迹、名人遗址、运动休闲、科技文教等人文资源于一体的风景名胜区。秀美的湖光山色、厚重的人文底蕴、别致的园中之园、丰富的节庆活动是东湖的魅力所在。东湖的梅花园、荷花园、樱花园、牡丹园以及楚文化游览景点，在全国享有声誉。l东湖风景区先后获得“全国文明风景旅游区示范点”、“全国风景名胜区先进单位”、“国家AAAA级旅游区”、“全国重点风景名胜区综合整治先进单位”等称号。东湖风景区的旅游经济价值

2、分析l据统计，自1979一1998年的20年间，东湖风景区累计接待海内外旅游者3920万人次，仅听涛和磨山两景区旅游门票和旅游服务收入就达1.2亿元人民币。l另据资料显示，目前东湖年旅游者人次达到200万人次，年收入在5500万人民币左右，其收入构成主要是门票收入、场租收入及其它旅游服务收入，包括游客在景区的娱乐、餐饮、购物、交通及住宿等各项消费的收入。其中门票年收入约4000万元，场租收入每年约为130万元，其它旅游服务收入约为1400万元。l按国际通行标准,旅游景区每创造1元的收入,会拉动城市GDP增加7元, 以此标准计算，东湖风景区每年对武汉市GDP的贡献约为385亿元人民币。l但相对其

3、它国家级风景名胜区而言，经济效益不高，仍是东湖风景区的主要问题。东湖风景区管理状况及问题 l东湖风景区完整的湖泊生态环境、美妙的山水组合、丰富的生物资源、浓郁的楚风楚韵，以及地处华中大都市武汉而被赋有的良好的区位、便捷的交通条件，为东湖发展创造了良好的基础和条件。l东湖风景区的经济效益、社会效益、环境效益一直得不到充分的发挥。管理体制不顺，是制约东湖发展的最大障碍。风景区规划面积73.24平方公里，但风景区管理局行政管辖的面积只有34平方公里，其余的面积基本为洪山区管理。风景区管理局的管理职能不全，只有公安、规划土地、环保3个垂直分局。风景区规划面积和风景区管理局行政管辖面积不一致，在规划土地

4、、社会管理、环境保护等多个方面形成东湖风景区、洪山区、武昌区、市直有关局等多头管理的局面，致使东湖风景区违法违章建筑屡禁不止、水质污染日益严重、风景名胜资源遭到侵害，东湖风景区的整体形象受到损害。 景区资源和环境保护景区资源和环境保护主要问题：违法建设猖獗和水体污染急待治理l违法建设问题l据年底的调查资料显示，仅当时风景区规划范围内的东湖、先锋、湖光、渔光等9个村正在建设的违法建筑就达139栋，建筑面积5万多平方米。这些建筑杂乱无章，建筑风格单调，无地域个性，基础设施滞后，严重影响了风景区景观的视觉效果，直接损害了风景区可持续发展的能力。l原因：东湖风景区内规划范围内没有控制性详规，该地区的建

5、设、审批缺乏依据，对各类建设的审批难以实施，各类违法、违章建设日益增多。违法建设最核心的原因还是利益驱动。风景区内的农民包括很多基层干部看到周边农村靠土地暴富，而自己绝好的土地资源却动弹不得，心态失衡。另外，过去国家和单位建设项目在拆迁补偿中，不分是否违章建设，都一样得到补偿。他们违章建设风险很小，而利益巨大，客观上刺激和助长了这股乱搭乱盖的歪风。l水体污染急待治理l东湖的污染主要来源于生活污水，污染最严重的时候，每日有27万吨污水直接排入东湖。以前，东湖及沙湖等湖泊本来就大多相通，并及长江相连，一度成为武汉重要的水源；如今，随着湖泊被公路、铁路、堤防隔断，东湖水体自净能力基本丧失，导致东湖水

6、质越来越差。l近年来，武汉市政府投入资金，以水务部门为主体，实施了东湖截污工程。环东湖27个主要排污口已被截污22个，东湖纳污量得到了一定程度的控制。但是，水体恢复是一个长期的、缓慢的生态修复过程，要从根本上净化东湖水质，消除水体污染，除需对重度富营养化区域进行清淤外，还需抓紧实施“大东湖”生态水网工程，将东湖、沙湖、严西湖、严东湖、北湖和杨春湖等6个湖泊连为一体，并及长江“活水”连通，以构建江湖合理衔接，生态功能完善稳定的湖泊水网系统。 对策：进行体制创新及资源整合l东湖是中国最大的城中湖，东湖及武汉密切相关。东湖风景区管理体制创新不仅是东湖自身发展的迫切需要，而且也必将对武汉旅游的发展产生

7、深刻的影响。这种影响作用可以集中地概括为如下两个方面。l有助于建设武汉标志性景区和形成景城互动的局面。 l有助于开展城市“绿肺”休闲和建设山水园林城市 体制创新方面：体制创新方面：l建立政府型的管理机构建立政府型的管理机构l实现风景区的统一管理实现风景区的统一管理l实施分税制财政体制实施分税制财政体制 l创新风景区经营机制创新风景区经营机制l设立武汉市东湖生态旅游风景区管理委员会，作为市人民政府派出机构，经市政府授权对风景区实行统一管理，承担东湖生态旅游风景区的规划、保护、管理和开发建设工作，承担景区范围内的民政、科技、教育、文化、卫生、财政、国有资产、劳动社保、社会治安等相关的经济社会管理职

8、能；设立中共武汉市委东湖生态旅游风景区工作委员会，主要承担风景区内党的思想、组织和作风建设职责。l以武汉东湖风景名胜区管理条例中关于东湖风景区的规划和保护面积的规定为基本依据，对风景区的面积进行调整，一次性将规划范围内的全部面积和及之相连的部分面积划归东湖生态旅游风景区管委会托管，以实现风景区的统一规划、统一保护、统一开发和统一管理。 l比照区一级财政管理方式，建立东湖生态旅游风景区分税制财政体制，设立一级国库。由东湖生态旅游风景区管委会负责景区内的财政收支预决算、预算外资金、行政事业性收费和国有资产管理工作。l景区代表市政府作为授权主体将风景区范围内的除土地、房产、文物等国有资产以外的商业、

9、饮食业、广告业、园林绿化以及其它经营性资产，以特别授权的形式授予特许经营者在一定时间和范围内经营，特许经营者按特许经营合同和直接转让协议约定在授权主体统一管理下从事经营活动，并向授权主体缴纳国有资产占用费。这将极大的调动景区员工的积极性并景区的风景资源。 l要真正发挥出东湖风景区的经济效益、社会效益和环境效益，除需对管理体制进行创新外，还需进行旅游资源的整合发展，以盘活资源存量，优化资源结构，凸显资源优势，加速资源转化，提高资源利用效率。具体措施包括：l资源整合资源整合l产品整合产品整合l要素整合要素整合 l东湖虽然拥有丰富的山水资源、植物资源和浓郁的地方文化资源，但这些资源并没有得到很好的整

10、合及协调，呈现出多、散、小、乱及重复利用的态势。这种现象的存在极不利于东湖特色的体现和个性的培育，也不利于东湖旅游品牌的确立和可持续发展。要有效地进行资源整合，可从如下几个方面着手:l首先，要对东湖及其周边的旅游资源进行全面调查及挖掘，并进一步明确东湖旅游资源的特色及价值，明确影响东湖旅游整体长远发展的核心资源和比较竞争优势。l其次，要紧紧围绕东湖的旅游主题和开发方向，抓住核心旅游资源，切莫陷入无主题、无方向、无市场、惟资源的全面利用、遍地开花和无序建设的误区。东湖风景区应在保护和优化环境的基础上，做好东湖山水植物楚文化有机协调的大文章，以凸现东湖的旅游主题及特色。l第三，要以区内资源为主，有

11、机借助区外资源，调整资源结构，优化空间布局、协调内外关系，形成资源的重点集聚及整体联动的良好效应。 l东湖旅游产品的整合开发必须在两个层面上展开。l一、要紧紧围绕东湖的主题和特色，确立和打造东湖旅游的主题产品、支撑产品和辅助产品。具体来讲，就是要紧紧依托东湖较为完整的湖泊生态系统环境，合理开发东湖得天独厚的水体及山水组合资源、丰富的植物资源和独具魅力的地方文化资源，形成以山水观光游乐、休闲度假产品为主体，以植物观赏游乐和楚风楚韵体验为支撑，以其它自然和人文景观为补充的旅游产品体系。l二、要通过产品的深度开发及升级换代，不断拓展和优化符合旅游市场需求的产品功能结构。目前东湖的旅游产品还主要停留在传统的观光层面上，休闲度假产品的比重还很小，参及和体验性产品更是严重不足。东湖今后的旅游产品可着力发展具有参及性、动感性、文化性和体验性的专项特色和休闲度假旅游产品，形成以湖泊生态观光为基础，以水上动感游乐休闲为主体，以湖泊生态度假和楚文化体验为提升、以优美环境和优质服务为保障的产品功能结构体系。l“六大要素吃、住、行、游、购、娱”结构合理时，旅游者的需求才能获得最大限度的满足，景区才能获得最为丰厚的综合效益。因此：l一、要在完善基础设施的基础上，科学合理地构建东湖旅游配套服务体系，不断健全和完善旅游服务设施，提高旅游服务质量；l二、要通