《特种设备安全监察条例》解析——宋继红

1、1特种设备安全监察条例解析国家质检总局特种设备安全监察局国家质检总局特种设备安全监察局 宋继红宋继红2009.05.09.2009.05.09.浙江浙江2 内内 容容一.立法背景 二.进一步明确了安全监察范围三.进一步巩固了安全监察基本制度四.进一步明确了生产使用单位的义务五.进一步明确了事故报告与调查处理的规定六.进一步完善了法律责任七.进一步明确了行政许可精简下放的原则八.关于条例实施中的应注意的主要问题 3一、立法背景一、立法背景（一）条例修改的重要意义（二）特种设备法规发展史（三）主要修改的内容4（一）条例修改的重要意义（一）条例修改的重要意义n确立了特种设备安全性与经济性相统一的新工

2、作目标。全过程安全监察的基本制度高耗能特种设备节能监管制度。 n完善了特种设备全过程、全方位安全监察的基本制度。将场（厂）内机动车辆、特种设备材料、锅炉水处理、移动式压力容器充装、无损检测、土锅炉查处、许可证后监管等内容以及特种设备事故调查纳入调整范围。n指明了特种设备安全监察工作改革创新的方向。行政许可下放、事故等级划分、责任保险鼓励政策、促进技术创新、加强应急预案以及事故分析和安全技术规范的评估制度。5（二）特种设备法规发展史（二）特种设备法规发展史n1960 蒸汽锅炉安全监察规程n1982 锅炉压力容器安全监察暂行条例 n2003 特种设备安全监察条例n2009 新版特种设备安全监察条例

3、61960蒸汽锅炉安全监察规程n作用1.有章可循2.设计图纸审查3.安装验收4.使用登记5.定期检验n问题1.内容单一2.位阶不高3.环节不全4.制度不完善5.措施不够71982锅炉压力容器安全监察暂行条例n作用1.建立全过程安全监察基本制度2.建立行政许可制度3.建立监督检查制度4.规范了安全监察行为5.确定了法定检验地位 专门单位 检验事业发展得到法规支持n问题 1.体制不适应。“行业管理、企业负责、国家监察、群众监督”的体制不适应新的形势2.范围不适应。缺机电类3.操作性不够明确、具体，行政许可不够公开、透明4.没有制定具体的处罚规定和行政强制措施。5.不符合WTO的基本原则82003特

4、种设备安全监察条例n作用1.提出安全经济双重目标2.确立了特种设备安全监督管理部门的法律地位3.建立了安全工作新格局4.统一了承压类与机电类特种设备的监管方式；5.统一了境内外承压设备制造监管制度。6.条例框架下，法规体系形成，事故率平稳下降n问题1.缺少对压力管道设计、安装、使用环节的规定；2.缺少对场车的规定3.缺少对特种设备材料的规定；4.缺少对事故处理主体规定；5.缺少对责任保险的鼓励政策；6.缺少对行政许可收费的规定；7.缺少非法使用、擅自解封、伪造许可证书法律责任内容；8.缺少行政许可分级管理规定；9.特种设备报废规定、采取必要措施等存在可操作性问题。n重特大事故仍有发生（2004

5、2008年10人以上事故每年都有）2001年2008年万台事故率比较1 . 211.190.950.920.870.830.810.7400.20.40.60.81.01.21.42 0 012002200320042005200620072008万台事故起数10节能法和事故条例节能法和事故条例2008年4月1日起施行的节约能源法第十六条规定：“对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节能审查和监管”。2007年6月1日起施行的生产安全事故报告和调查处理条例第四十五条规定：“特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。” 112009 新版特种

6、设备安全监察条例n作用1.解决了03版条例存在的大部分问题2.巩固了基本制度3.调整优化了监察范围4.明确了行政许可下放原则5.鼓励技术创新、安全和节能投入、保险制度6.节能内容的增加标志着保安全促发展的双重目标真正得以体现n问题1.遗留了压力管道设计、安装、使用环节的安全监察规定不明确的问题2.关于非承压设备承压使用（土锅炉、土容器）的设备是否属于监察范围产生了新的歧义（第83条与第99条）12（三）主要修改的内容（三）主要修改的内容n新条例共8章103条；在原条例7章91条基础上，主要修改37条，删除3条，增加15条。修改变化比较大。n第1章 总则共9条，修改4条。调整了监察范围；强调了安

7、全和节能投入；增加了节能相关的鼓励和促进政策；鼓励实行责任保险制度。13主要修改的内容n第2章特种设备的生产共13条，修改9条。规定了生产单位的应履行的义务，新增对特种设备能效指标的要求，并明确规定不得生产国家产业政策明令淘汰的特种设备；新增了移动式压力容器充装单位和气瓶充装单位义务的相应要求。n第3章特种设备的使用共18条，修改6条，删除1条。新增了能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料的要求；新增了对作业人员节能教育培训的要求；新增锅炉水（介）质处理、锅炉清洗监督管理的要求；新增场内专用机动车辆司机和维修人员考核要求。14主要修改的内容n第4章检验检测 共9条，修改4条。新增了专门

8、从事无损检测服务的机构相应的要求（第41条）；新增了检验检测发现严重事故隐患或者能耗严重超标的，应当及时告知使用单位，并立即向监管部门报告的规定（第48条）。15主要修改的内容n第5章 监督检查 共11条，修改5条。新增对能耗严重超标的特种设备，予以查封或者扣押的规定；增加了发现特种设备不符合能效指标，应当书面发出监察指令的规定；增加了对不符合能效指标的处理需要协调政府和部门支持的规定；新增了申请许可时发现违法行为予以处理的规定，体现严格准入制度；增加了定期向社会公布特种设备质量安全和能效状况的要求。n第6章 新增“事故预防和调查处理”一章16主要修改的内容n第7章法律责任 共27条，修改13

9、条。增加了高耗能特种设备设计文件违规的处罚；增加了对场内机动车辆及其安全附件、安全保护装置有关违法行为的处罚规定；增加了对移动式压力容器充装活动，以及充装单位的法律责任的规定；新增了取得许可证后违法行为的法律责任的规定；新增加了对锅炉水质处理违规行为、不符合能效指标、无证使用行为的处罚；增加了对事故责任单位及相关人员的处罚；增加了对擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押的特种设备的法律责任的规定。17主要修改的内容n第8章附则 共5条，修改2条，增加1条。明确了场内专用机动车辆的定义；增加了关于特种设备行政许可授权的规定；明确了行政许可收费规定。18二、进一步明确了安全监察范围二、进一步明确了

10、安全监察范围n09条例在03条例基础上增加了“场(厂)内专用机动车辆”。n将涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场(厂)内专用机动车辆共8类设备和设施纳入安全监察范围。n军事装备、核设施、航空航天器、铁路机车、海上设施和船舶以及矿山井下使用的特种设备、民用机场专用设备的安全监察不适用本条例。n房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。 19特种设备概念及范围1.特种设备的概念： 什么是特种设备？（国外没有明确的定义，危险性设备、具有潜在危险

11、的设备）n特种设备定义特种设备是涉及生命安全、危险性较大的设备和设施的总称。n特征： 涉及生命安全； 危险性较大； 集合名词。20特种设备概念及范围并不是所有的特种设备都纳入安全监察。并不是所有的特种设备都纳入安全监察。2.纳入监察范围的特种设备：n三个因素： 造成群体伤害； 造成他人伤害； 产生较大社会影响。n并达到一定参数。n包括: 安全附件； 安全保护装置及相关设施； 特种设备材料。21三、进一步巩固了安全监察基本制度三、进一步巩固了安全监察基本制度n新条例第三条强调了特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修，下同）、使用、检验检测及其监督检查，应当遵守本条例。n第五条规定了特种设

12、备生产、使用单位和特种设备检验检测机构，应当接受特种设备安全监督管理部门依法进行的特种设备安全监察 n第五十条明确了特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备生产、使用单位和检验检测机构实施安全监察。n强调的是全过程安全监察。进一步巩固了基本制度。22全过程安全监察制度制造制造安装安装改造改造维修维修使用使用检验检验设计设计安全监察安全监察23行政许可制度作业作业人员考核人员考核设计许可设计许可制造许可制造许可安装改造安装改造维修许可维修许可充装许可充装许可使用登记使用登记检验检测检验检测机构核准机构核准检验检测检验检测人员考核人员考核行政许可行政许可24监督检查制度强制检验强制检验现

13、场监察现场监察事故事故调查处理调查处理安全安全责任追究责任追究安全状况安全状况公布公布 监督检查监督检查25行政许可行政许可后续监管措施后续监管措施 行政许可项目行政许可项目n设计许可n制造许可n安装、改造、修理许可n充装许可n使用登记n检验检测机构核准n检验检测人员考核n作业人员考核 后续监管措施后续监管措施 n产品制造监督检验n安装、改造、修理过程监督检验n执法检查n定期检验、执法检查n监督考核、执法检查 n工作质量考评n执法检查26安全监察基本制度特点1. 坚持“预防为主”的安全方针从生产源头把关：通过行政许可和制造过程监督检验，确保特种设备优生；从使用登记把关：确保特种设备及时纳入安全

14、监察范围，处于有效监管之中；从定期检验把关：确保特种设备保持良好运行状况；从人员素质把关：增强特种设备生产、使用、检验、管理等相关人员的适应性；从规范管理把关：促进各项特种设备安全制度的完善和实施。27安全监察基本制度特点2. 反映“从严管理”的客观需求n充分认识到中国经济与社会发展仍处于初级阶段，为了确保特种设备安全，加大工作力度，继续实施较为严格的行政监管措施：在监管主体上，强化了政府部门作为特种设备安全监察主体的职能与责任；在监管环节上，实施了特种设备设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验等七个环节的全过程安全监察；在监管方式上，确立了特种设备行政许可和监督检查两项基本制度。28安全监

15、察基本制度特点3. 体现“统一高效”的管理原则统一了特种设备安全监管部门 统一了特种设备安全监管范围 统一了承压类和机电类特种设备安全监察方式；统一了境内外特种设备安全监督管理的要求；统一了特种设备行政许可、监督检查等工作的程序和时限要求。29安全监察基本制度特点4. 强化“技术支撑”的法定作用明确了检验的强制性，“未经监督检验合格的不得出厂或交付使用” （第21条） ，“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用”（第28条）；赋予了检验检测机构在安全把关中的技术支撑地位，“特种设备的监督检验、定期检验、型式试验和无损检测应当由检验检测机构进行”（第43条），同时规定了相应条件、工作

16、程序及要求；鼓励推行科学的管理方法，采用先进技术，提高特种设备安全性能和管理水平（第8条）。30体现齐抓共管的工作格局体现齐抓共管的工作格局n条例第四、五、六、七、九条分别规定了：1、特种设备安全监督管理部门的安全监察职责；2、生产、使用单位（企业）及其主要负责人的安全和节能主体责任；3、检验检测机构的技术把关的功能； 4、地方政府在特种设备安全工作中督促、协调的职责；5、社会监督和举报制度。n充分体现了齐抓共管、多元共治，形成了“部门依法监察、企业全面负责、检验技术把关、政府统一领导、社会广泛监督”的特种设备安全工作格局。 31风险管理的思路风险管理的思路n条例第八条新增加的“国家鼓励实行调

17、整设备责任保险制度，提高事故赔付能力”的规定，体现了风险管理的思路。围绕化解和避免风险的目的：n通过技术检验，发现隐患降低风险；n通过保险的方式转化风险；n通过立法或制定标准，提出安全性能要求防范风险，使基本制度得以完善。 32四、进一步明确了生产使用单位的安全义务四、进一步明确了生产使用单位的安全义务 n条例第五条规定了特种设备生产、使用单位应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度。同时，明确了特种设备生产、使用单位的主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。强调企业是特种设备安全的责任主体。特种设备生产、使用单位的主要负责人是特种设备安全的主要责任者。主要负

18、责人是指在本单位的日常生产经营活动中具有决策权和指挥权的领导者，包括：厂长、经理以及其他主要的领导人员。 33对生产单位规定了个方面的安全义务对生产单位规定了个方面的安全义务、保证符合安全技术规范，对安全性能和能效指标负责的义务（第10条）。、符合许可条件并取得资格的义务（第11、14条）。 、设计文件鉴定义务（第12条）。 、型式试验和能效测试的义务（第13条）。、应当提供特种设备出厂随机文件的义务（第15条）。、安装、改造、维修前的告知义务（第17条）。 、向使用单位提供竣工资料的义务（第20条）。 、未经监督检验合格的不得出厂或交付使用的义务（第21条）。 、移动式压力容器和气瓶充装取得

19、资格、提供气瓶、进行指导、办理登记、报检的义务（第22条）。 34对使用单位对使用单位规定了规定了1212个方面的安全义务个方面的安全义务、保证特种设备安全使用的义务（第23条）。、使用合法特种设备的义务（第24条）。、使用登记义务（第25条）。、使用单位建立安全技术档案的义务（第26条新增了能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料要求）。、对特种设备日常保养，定期自行检查的义务（第27条新增了应当按照安全技术规范进行锅炉水处理和锅炉清洗的要求）、报检义务（第28条）。 35对使用单位对使用单位规定了规定了1212个方面的安全义务个方面的安全义务、消除事故隐患的义务（第29条）。、对存在

20、严重隐患且无修理价值的特种设备的及时报废和办理注销义务（第30条）。、电梯维护保养、采取紧急救援措施等方面的义务（第31、32条）。 10、为公众提供服务的特种设备运营使用单位的特别义务（第33条）。11、使用持证作业人员并对其进行安全和节能教育和培训的义务（第38条、第39条）。12、作业人员发现事故隐患立即报告的义务（第40条）。36五、明确了事故报告与调查处理的规定五、明确了事故报告与调查处理的规定 n考虑到特种设备事故调查处理的专业性以及与一般生产安全事故的差异，根据生产安全事故报告和调查处理条例，新条例增设专门一章规定特种设备事故的预防和调查处理。n重要性n特殊性n科学性37（一）特

21、种设备事故调查处理的重要性（一）特种设备事故调查处理的重要性n重要性至少体现在三个方面：1.事故是安全监察的起源2.事故是安全技术的丰富资源3.事故决定了安全监察的重点38特种设备事故调查处理的重要性特种设备事故调查处理的重要性1.事故是安全监察的起源事故 & 机构事故 & 法规39特种设备事故调查处理的重要性特种设备事故调查处理的重要性2.事故是安全技术的丰富资源调查分析 原因 对策 完善规范标准 防止事故优化设计、结构、材料改进制造工艺保证安装、修理、改造质量加强使用环节管理强化检验检测安全附件及连锁保护装置的可靠性完善安全技术规范401997年6月27日，北京东方化工厂液

22、化石油气储罐因操作失误引发爆炸，死亡9人，伤39人，直接经济损失1.17亿元。1998年3月5日，西安市液化石油气球罐排污阀法兰密封垫片泄漏，造成多次空间爆炸，死亡12人，受伤30人，直接经济损失477万元。412001年12月29日，广西容县平梨镇某砂砖厂一台蒸压釜因违章操作且保护装置被拆除，发生爆炸事故，10人死亡，24人受伤。 422004年9月河北武安75吨发电锅炉爆炸，死亡13人，受伤8人，直接损失500万43特种设备事故调查处理的重要性特种设备事故调查处理的重要性3.事故决定了安全监察的重点5060年代 设计原因7080年代 制造原因90年代以后 使用原因n事故调查处理是监督检查制

23、度不可缺少的内容 安全监察基本制度的完整性 82年暂行条例44（二）特种设备事故调查处理具有特殊性（二）特种设备事故调查处理具有特殊性n特殊性至少体现在三个方面：1.事故范畴上特殊2.事故分级上特殊3.事故责任主体多元化45特种设备事故调查处理具有特殊性特种设备事故调查处理具有特殊性1.事故范畴上特殊特种设备事故超出了一般生产安全事故范畴。 493号令 生产领域 特种设备 生产领域生活领域 直接关系到老百姓的正常生活和社会稳定 涉及的范围比较广泛 不同于生产安全事故发生在相对比较封闭的范围之中。46特种设备事故调查处理具有特殊性特种设备事故调查处理具有特殊性2.事故分级上特殊特种设备事故分级的

24、因素比较复杂。 493号令 人员伤亡直接经济损失 特种设备 人员伤亡直接经济损失社会影响关于事故分级，参考生产安全事故报告和调查处理条例（493号令），新条例根据特种设备事故的特点，考虑特种设备事故所造成的人员伤亡、直接经济损失、中断运行时间、受事故影响人数等情形，将特种设备事故分为：特别重大事故；重大事故；较大事故；一般事故。47特种设备事故调查处理具有特殊性特种设备事故调查处理具有特殊性社会影响主要考虑了以下因素：一是按设备非正常中断运行危及经济安全运行的后果分级。如1993年3月10日浙江宁波北仑电厂电站锅炉发生爆炸，因机组停运132天，直接影响了宁波、杭州地区供电，造成该地区工农业大面

25、积停产、减产。 二是按设备介质泄漏疏散转移人员数量分级。如2004年4月15日，重庆市天原化工总厂发生1起压力容器爆炸事故，除造成9人死亡、3人重伤外，还因氯气泄漏造成15万群众转移。三是按设备故障造成的受困人数分级。如2004年10月4日，河北省秦皇岛市祖山索道迂回轮主轴断裂，83名游客悬空滞留于吊厢内，其中21人滞留长达20小时。 48特种设备事故调查处理具有特殊性特种设备事故调查处理具有特殊性3.事故责任主体多元化特种设备事故责任主体呈现多元化。 七个环节事故隐患 生产使用检验检测责任主体生产安全事故报告和调查处理条例主要对事故发生单位（往往是使用单位）做出了规定，未涉及其他责任主体，不

26、能完全反映特种设备事故调查处理的特点。1987年安徽亳州液氨罐车爆炸事故 死10人 伤56人，设计、制造、维修、改造都有问题49（三）特种设备事故调查处理要讲科学性（三）特种设备事故调查处理要讲科学性n怎样体现科学性？1.程序上合法2.技术上过硬3.方法上讲究50特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲科学性1.程序上合法要严格按照条例的各项规定进行事故调查处理，程序上要合法。条例未作规定的，按照493号令执行。鉴于生产安全事故报告和调查处理条例对事故报告和调查处理的工作步骤、工作时限等程序性问题规定的比较详细，为避免重复，条例着重从特种设备事故分级、事故调查和批复主体、防范措施

27、的制定等方面作出了原则规定。关于应急和事故预防 根据特种设备事故的特点，条例规定了应急预案、应急演练制度（第六十五条）；事故分析及评估制度，及时制定或者修订安全技术规范的制度（第七十条）。 体现了理念制度，把“安全第一，预防为主”的方针落到实处。51特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲科学性2.技术上过硬 分析管理原因易，（无证生产、使用、操作）； 分析技术原因难，（熟悉规范标准，掌握专业知识，丰富的经验）52特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲科学性3.方法上讲究 协调好各部门关系 充分依靠人民政府53特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲

28、科学性n关于事故调查主体特别重大事故，由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查；重大事故，由国务院特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查；较大事故，由省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查；一般事故，由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。54特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲科学性n关于政府领导 条例规定特种设备安全监督管理部门应当在有关地方人民政府的领导下，组织开展特种设备事故调查处理工作。有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者特种设备安全监督管理部门的事故调查

29、处理工作，并提供必要的便利条件。第一，地方人民政府享有特种设备事故调查处理的领导权。 第二，地方人民政府在特种设备事故调查处理中的有支持、配合义务。 55特种设备事故调查处理要讲科学性特种设备事故调查处理要讲科学性n关于事故批复 规定事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。56六、进一步完善法律责任六、进一步完善法律责任根据特种设备行政处罚的实施情况，新条例对有关法律责任主要作了以下几个方面的完善和修改：1、强化特种设备行政许可证后监管。针对已经取得许可的单位或者人员的有关违法行为，增加了撤销其相应许可的行政处罚

30、。n已经取得许可的生产单位、检验机构有下列行为之一的，责令改正，处万元以上万元以下罚款；情节严重的，撤销相应资格：未按照安全技术规范的要求办理许可证变更手续的；不再符合规定条件，继续从事生产、检验检测的；未依照规定进行特种设备生产、检验检测的；伪造、变造、出租、出借、转让许可证书的。57法律责任法律责任2、完善了与特种设备事故相关的法律责任。加大了对特种设备使用单位或者对事故发生负有责任的单位及其主要负责人的行政处罚。n对事故责任单位，依照下列规定处以罚款（第88条）：（一）发生一般事故，处万元以上万元以下罚款；（二）发生较大事故，处万元以上万元以下罚款；（三）发生重大事故，处万元以上万元以下罚款。58法律责任法律责任n对事故责任单位的主要负责人，依照下列规定处以罚款（第89条） ：（一）发生一般事故的，处上一年年收入的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入的罚款。59法律责任法律责任3、针对生产使用单位擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押的特种设备或者其主要部件的违法行为，增加了行政处罚。n特种设备生产、使用单位擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押的特种设备或者其主要部件的，由特种设备安全监督管理部门责令