第二讲中外公务员制度比较研究

1、第二讲：中外公务员制度第二讲：中外公务员制度 主讲：陆斌主讲：陆斌 厦门大学嘉庚学院厦门大学嘉庚学院 本讲内容本讲内容 一、西方公务员制度形成历史条件一、西方公务员制度形成历史条件 二、西方国家公务员制度演进过程二、西方国家公务员制度演进过程 三、西方国家公务员制度基本原则三、西方国家公务员制度基本原则2 2、思想基础、思想基础-政治理论发展政治理论发展 17 17至至1818世纪资产阶级革命时期形成的。如世纪资产阶级革命时期形成的。如社会契约理论社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等，是西方国等，是西方国家指导建立资产阶级国家政权和公

2、务员制度的理论基础。家指导建立资产阶级国家政权和公务员制度的理论基础。 社会契约论认为，国家产生之前，人类社会处于社会契约论认为，国家产生之前，人类社会处于没有政府、没有政治权力的没有政府、没有政治权力的自然状态自然状态中，每个人都中，每个人都享有享有自然权利自然权利，由于自然权利的不方便、不安全的，由于自然权利的不方便、不安全的缺陷，人们通过相互订立契约让渡自己部分的自然缺陷，人们通过相互订立契约让渡自己部分的自然权利，由此产生权利，由此产生政府的权力政府的权力，产生国家产生国家。 （1 1）社会契约论）社会契约论 自然状态自然状态是一种是一种完全自由的状态完全自由的状态。按照他们认为最合适

3、的。按照他们认为最合适的办法，决定他们的行为和处理他们的财产和人身，而且不需要办法，决定他们的行为和处理他们的财产和人身，而且不需要得到任何人的许可或听命于任何人的意志。得到任何人的许可或听命于任何人的意志。 其次，自然状态是其次，自然状态是一种平等的状态一种平等的状态。在这种状态中，一切。在这种状态中，一切权力都是相互的，每个人的权力都是相等的。权力都是相互的，每个人的权力都是相等的。 自然状态自然状态 其一：在自然状态中，每个人单靠自己的力量是其一：在自然状态中，每个人单靠自己的力量是无法供给足够的物质无法供给足够的物质； 那么，这种那么，这种“自然状态自然状态”是否有其缺陷呢？是否有其缺

4、陷呢？ 其二：自然状态中的人其二：自然状态中的人- -执行权执行权- -偏袒自己的缺陷偏袒自己的缺陷。（情感用事）（情感用事） 分粥的故事分粥的故事抓阄决定谁来分粥抓阄决定谁来分粥道德高尚的人出来分粥道德高尚的人出来分粥 分粥委员会及评选委员会分粥委员会及评选委员会 霍布斯霍布斯 洛克洛克政府论政府论其二，民主是指其二，民主是指国家政权的组织形式国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民，是一种肯定所有社会公民享有同等的权利参与和管理社会政治生活的政治体制。享有同等的权利参与和管理社会政治生活的政治体制。 （2 2）民主理论）民主理论其一，民主是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的其一，民

5、主是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的政治政治理想和文化意识取向理想和文化意识取向，具有信仰的意义。，具有信仰的意义。 直接民主直接民主间接民主间接民主 中国的选举中国的选举 美国大选美国大选3 3、实践借鉴、实践借鉴-中国科举制度中国科举制度 中国古代科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏考试、中国古代科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整办法。对世考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整办法。对世界公务员制度的形成产生重要影响。因此，西方学者普遍认界公务员制度的形成产生重要影响。因此，西方学者普遍认为，中国是文官制度的创始国。为，中国

6、是文官制度的创始国。4 4、直接原因、直接原因-政治改革需要政治改革需要 西方，随着资本主义西方，随着资本主义政党政治政党政治和和选举制度选举制度发展，导致政府发展，导致政府职位的激烈竞争，大选后上台政党大批更换政府各种人员，职位的激烈竞争，大选后上台政党大批更换政府各种人员，极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。政党分赃制（政党分赃制（spoils systemspoils system）竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法二、西方国家公务员制度演进过程二、西方国

7、家公务员制度演进过程 公务员制度，作为与现代经济、政治和社会管理发展相适公务员制度，作为与现代经济、政治和社会管理发展相适应而形成的应而形成的政府人事管理制度政府人事管理制度，在西方发达资本主义国家得，在西方发达资本主义国家得到很快传播和推广。到很快传播和推广。英国公务员制度英国公务员制度的建立，对世界其他各的建立，对世界其他各国，特别是西方国家产生了很大影响。国，特别是西方国家产生了很大影响。选人选人用人用人育人育人留人留人1 1、英国文官制度的建立和发展、英国文官制度的建立和发展 （1 1）英国文官制度起源于政务官与事务官分离）英国文官制度起源于政务官与事务官分离 1919世纪世纪3030

8、年代尝试文年代尝试文官常任官常任，在财政部设立常务次，在财政部设立常务次官，产生了不受党派影响，不与内阁共进退，长期任官，产生了不受党派影响，不与内阁共进退，长期任职的事务官，即早期的文官。职的事务官，即早期的文官。 西方国家公务员（文官）制度起源于英国西方国家公务员（文官）制度起源于英国 （2 2）实行官职考试补缺制度）实行官职考试补缺制度 英国文官制度形成一个重要标志是推行英国文官制度形成一个重要标志是推行考试录用制度考试录用制度 1854 1854年，英国出台了年，英国出台了关于建立英国常任文官制度的报告关于建立英国常任文官制度的报告，即即“诺斯科特诺斯科特杜维廉报告杜维廉报告”。通过公

9、开考试选拔文官通过公开考试选拔文官 （3 3）英国政府颁布两个枢密院令）英国政府颁布两个枢密院令n18551855年、年、18701870年英国先后颁布了两个枢密院令年英国先后颁布了两个枢密院令关于录关于录用国王政府文官的枢密院令用国王政府文官的枢密院令和第二号枢密院令和第二号枢密院令n这两个枢密院令构成了英国现代文官制度的基本原则和基这两个枢密院令构成了英国现代文官制度的基本原则和基本措施。世界上第一个文官制度诞生。本措施。世界上第一个文官制度诞生。 2 2、美国文官制度、美国文官制度n美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调整、美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调整、改

10、革而逐步建立和完善起来的。改革而逐步建立和完善起来的。n18831883年，国会通过年，国会通过调整和改革美国文官制度法律调整和改革美国文官制度法律 ( (即即彭德尔顿法彭德尔顿法) )n取消取消“政党分肥制政党分肥制”n实行实行考试录用制度考试录用制度和和功绩晋升制度功绩晋升制度3 3、德国的文官制度、德国的文官制度n17001700年，年，军队军队中采用竞争考试方法任用军中采用竞争考试方法任用军事法官。事法官。n17701770年，年，政府政府规定所有高级官员必须从成规定所有高级官员必须从成绩优异的大学生中选任，并规定必须参加绩优异的大学生中选任，并规定必须参加笔试和口试，笔试科目有法学、

11、政治学、笔试和口试，笔试科目有法学、政治学、经济学和行政管理，两试合格才能被录用经济学和行政管理，两试合格才能被录用或任用。或任用。 德国是世界上较早实行公务员制度的国家德国是世界上较早实行公务员制度的国家n1919世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政府职能扩大。世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政府职能扩大。18791879年，年，德国政府通过立法德国政府通过立法，规定行政人员的考试标准。，规定行政人员的考试标准。n19181918年年8 8月，修订魏玛宪法，规定：月，修订魏玛宪法，规定：“官吏为全国之公仆，官吏为全国之公仆，不是一党一派之佣役不是一党一派之佣役”。同时，在考试任用公务员制度的。

12、同时，在考试任用公务员制度的基础上，又进一步把基础上，又进一步把政务类公务员和事务类公务员政务类公务员和事务类公务员区别开区别开来，从而确定了德国公务员制度。来，从而确定了德国公务员制度。 （）大范围。）大范围。这种划分把国家从中央到地方这种划分把国家从中央到地方政府政府机关机关的公职人员、各级的公职人员、各级立法机关、审判机关、检立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部部门的所有正式工作人员，通常为公务员。门的所有正式工作人员，通常为公务员。 三、西方公务员的范畴与原则三、西方公务员的范畴与原则法国法国日本日本 （）中范围。）中

13、范围。这种划分只把在这种划分只把在国家政府机关国家政府机关中的所有工作人员中的所有工作人员统称为公务员，公务员不包括立法机关和审判机关的文职人员统称为公务员，公务员不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员。（美国和德国）以及军事人员。（美国和德国） （ ）小范围。）小范围。这种划分把通过公开考试，择优录用，在政府这种划分把通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的机关长期任职的文职人员文职人员才称为公务员，公务员不包括由选举才称为公务员，公务员不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣、政务次官等和国有企业、事业和政治任命产生的总理、大臣、政务次官等和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括

14、司法人员和军职人员。（英国）单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员。（英国） 二、西方公务员制度的原则二、西方公务员制度的原则 政治中立原则：政治中立原则：指主要包括公务员不能参加和支持党派活动，指主要包括公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原因有：其原因有： （1 1）受到主权在民、）受到主权在民、政治与行政分离理论政治与行政分离理论的影响；的影响； （2 2）适应）适应两党或多党轮流执政两党或多党轮流执政这种政党体制运作需要。这种政党体制运作需要。1 1、政治中立原则、政治中立原则

15、（2 2）两官分途原则）两官分途原则 “两官两官”，是指政务官和业务官（或称事务官），是指政务官和业务官（或称事务官）n政务类公务员，政务类公务员，又称政务官，一般是指由又称政务官，一般是指由选举产生选举产生或或政治政治任命任命，具有严格的任期，与内阁共进退的公务员。，具有严格的任期，与内阁共进退的公务员。 n业务类公务员，业务类公务员，又称事务官或文官，一般是指通过又称事务官或文官，一般是指通过公开竞公开竞争考试争考试，择优录用，无过失则长期任职，不与内阁共进退，择优录用，无过失则长期任职，不与内阁共进退的公务员。的公务员。 领导职务和非领导职务领导职务和非领导职务n领导职务的公务员，领导职

16、务的公务员，指在各级各类机关中，具指在各级各类机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员。具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员。具体包括：国家级正职、国家级副职、省部级正体包括：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。级副职。n非领导职务的公务员非领导职务的公务员，是指在各级各类机关中，是指在各级各类机关中，不具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员。不具有组织、管理、决策、指挥职能的公务员。综合管理类的非领导职务具体包括：办事员、

17、综合管理类的非领导职务具体包括：办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。研员、副巡视员、巡视员。中国领导相关级别中国领导相关级别 （一）国务院总理：一级；（一）国务院总理：一级； （二）国务院副总理，国务委员：二至三级；（二）国务院副总理，国务委员：二至三级； （三）部级正职，省级正职：三至四级；（三）部级正职，省级正职：三至四级； （四）部级副职，省级副职：四至五级；（四）部级副职，省级副职：四至五级； （五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级； （六）司级副职，厅级副职，助

18、理巡视员：六至八级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级； （七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级； （八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级； （九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级； （十）科级副职，乡级副职，副主任科员；九至十三级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员；九至十三级； （十一）科员：九至十四级；（十一）科员：九至十四级； （十二）办事员：十至十五级（十二）办事员：十至十五级 （3 3）分权制衡原则）分权制衡原则n分权制衡，分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实即以权力制约权力，是