第四章 西方国家行政决策比较

1、决策体系决策体系咨询机构咨询机构决策程序决策程序 第一节第一节 行政决策体系行政决策体系 决策体系决策体系信息系统信息系统中枢系统中枢系统咨询系统咨询系统 一、行政决策系统的构成一、行政决策系统的构成 （一）决策信息系统（一）决策信息系统 信息系统在公共决策中的主要信息系统在公共决策中的主要作用：作用：信息收集信息收集信息加工处理信息加工处理信息传递。信息传递。 （二）决策咨询系统（二）决策咨询系统 咨询系统又称参谋系统或智囊系咨询系统又称参谋系统或智囊系统，它由有现代政策研究组织和各统，它由有现代政策研究组织和各种专家、学者组成的系统。它集中种专家、学者组成的系统。它集中 专家的集体智慧，运

2、用科学的方法专家的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其和技术，为公共决策提供方案和其他方面的咨询服务。咨询系统是现他方面的咨询服务。咨询系统是现代公共决策系统的重要组成部分，代公共决策系统的重要组成部分，它参与公共决策活动，促进决策的它参与公共决策活动，促进决策的科学化、民主化。如科学化、民主化。如,被誉为美国被誉为美国“思想库思想库”的兰德公司就是美国最的兰德公司就是美国最富盛名的决策咨询机构。兰德公司富盛名的决策咨询机构。兰德公司自自1945年成立以来，以其问题分年成立以来，以其问题分析的权威性和决策析的权威性和决策 分析的准确性续写着一个个决策咨分析的准确性续写着一个个

3、决策咨询的神话。尤其它对军事战略的未询的神话。尤其它对军事战略的未来研究，对美国战略思想的形成与来研究，对美国战略思想的形成与发展产生乐深远影响，对美国国防发展产生乐深远影响，对美国国防部做出的某些重大决策发挥重要作部做出的某些重大决策发挥重要作用。用。 西方公共决策咨询系统大体上西方公共决策咨询系统大体上分为官方的、半官方的和民间的三分为官方的、半官方的和民间的三种类型。种类型。 （三）决策中枢系统（三）决策中枢系统 决策中枢系统也称决断系统，它决策中枢系统也称决断系统，它由拥有决策权力的高层领导组成。由拥有决策权力的高层领导组成。中枢系统在整个决策系统中处于核中枢系统在整个决策系统中处于核

4、心地位，是公共决策活动的组织者，心地位，是公共决策活动的组织者，又是最终决定者，领导决策活动的又是最终决定者，领导决策活动的全过程。全过程。 决策中枢系统在整个决策过程决策中枢系统在整个决策过程中的作用有：中的作用有：（1）提出有关议题）提出有关议题（2）确立决策目标）确立决策目标（3）组织和协调决策方案的设计）组织和协调决策方案的设计（4）决策方案的最终决定）决策方案的最终决定 二、行政决策体系比较二、行政决策体系比较 （一）行政决策信息系统比较（一）行政决策信息系统比较 西方国家的决策信息系统大致西方国家的决策信息系统大致可分为可分为2类：一类是行政系统内的类：一类是行政系统内的信息系统；

5、另一类是行政系统外的信息系统；另一类是行政系统外的或者称为非行政的信息系统。这两或者称为非行政的信息系统。这两类信息系统的地位、作用不同。类信息系统的地位、作用不同。 1、行政系统内的信息系统。、行政系统内的信息系统。西西方各国除了行政各部门有专门的信方各国除了行政各部门有专门的信息机构外，行政最高决策机关还有息机构外，行政最高决策机关还有自己的信息机构。如美国总统办公自己的信息机构。如美国总统办公室机构中的中央情报局，英国内阁室机构中的中央情报局，英国内阁办公厅的中央统计局，联邦德国的办公厅的中央统计局，联邦德国的新闻和情报局，日本第二内阁调查新闻和情报局，日本第二内阁调查室等。室等。 最高

6、决策机关设计自己的信息情报最高决策机关设计自己的信息情报机构，比只靠行政系统各层间上下机构，比只靠行政系统各层间上下传递信息更安全可靠，更合理畅通、传递信息更安全可靠，更合理畅通、信息容量更大。信息容量更大。 要使行政系统内有优良、合理要使行政系统内有优良、合理的信息渠道，必须合理设置机构和的信息渠道，必须合理设置机构和规定各机构人员的职责权限。西方规定各机构人员的职责权限。西方政府的行政机构设置较为合理，各政府的行政机构设置较为合理，各机构分工较为明确，机构和人员的机构分工较为明确，机构和人员的职责权限比较清楚。这是行政信息职责权限比较清楚。这是行政信息 渠道和沟通方式比较合理的一种保渠道和

7、沟通方式比较合理的一种保障。障。 2、非行政的信息系统。、非行政的信息系统。西方西方国家非行政的信息系统包括研究机国家非行政的信息系统包括研究机构、学术机构、新闻媒体以及大量构、学术机构、新闻媒体以及大量的利益集团的意见与呼声等。的利益集团的意见与呼声等。 （二）行政决策咨询系统比较（二）行政决策咨询系统比较 1、美国服务型咨询系统。、美国服务型咨询系统。美美国有一整套完备的决策咨询系统，国有一整套完备的决策咨询系统，包包 括政府内的咨询机构和政府外的半括政府内的咨询机构和政府外的半官方和民间思想库。这些咨询系统官方和民间思想库。这些咨询系统是以总统为服务对象的服务型咨询是以总统为服务对象的服

8、务型咨询系统。联邦政府内设有庞大的总统系统。联邦政府内设有庞大的总统办事机构总统府，包括白宫办办事机构总统府，包括白宫办公厅、国家安全委员会、经济顾问公厅、国家安全委员会、经济顾问委员会以及一些具体政策研究咨询委员会以及一些具体政策研究咨询机构，如改善环境质量委员会等。机构，如改善环境质量委员会等。这些机构之间是相互独立的，其职这些机构之间是相互独立的，其职 责是协助总统履行职责，充当总统责是协助总统履行职责，充当总统的耳目，帮助总统获取信息，研究的耳目，帮助总统获取信息，研究和解决国内外重大问题。此外，总和解决国内外重大问题。此外，总统还通过各种渠道，如个人关系等统还通过各种渠道，如个人关系

9、等接受各式各样的半官方和民间咨询接受各式各样的半官方和民间咨询系统的服务。如，卡特总统与布鲁系统的服务。如，卡特总统与布鲁金斯研究所关系密切，里根总统与金斯研究所关系密切，里根总统与胡佛研究所关系源远流长。胡佛研究所关系源远流长。 2、英、法等顾问型的咨询系、英、法等顾问型的咨询系统。统。英、法等国的决策咨询系统具英、法等国的决策咨询系统具 有明显的辅助决策特征。英国内阁有明显的辅助决策特征。英国内阁中设有专门辅助首相的中央政策研中设有专门辅助首相的中央政策研究室，首相本人还有十几名专门顾究室，首相本人还有十几名专门顾问、私人秘书和常务秘书。这些顾问、私人秘书和常务秘书。这些顾问和私人秘书不但

10、为本部门决策，问和私人秘书不但为本部门决策，而且也为内阁决策提供信息和咨询。而且也为内阁决策提供信息和咨询。而法国的经济与社会委员会是宪法而法国的经济与社会委员会是宪法规定设立的中央政府一级的高级顾规定设立的中央政府一级的高级顾问机构，素有问机构，素有“第三议会第三议会”之称。之称。此外，法国各部的部长办公厅此外，法国各部的部长办公厅 都设有数名技术顾问负责协调司局都设有数名技术顾问负责协调司局关系，为部长出谋划策。关系，为部长出谋划策。 3、日本面对社会型的咨询机构。、日本面对社会型的咨询机构。战后，日本政府的中央省、厅和各战后，日本政府的中央省、厅和各级地方行政机构中都普遍设立了各级地方行

11、政机构中都普遍设立了各种咨询机构审议会（调查、审种咨询机构审议会（调查、审议政府某些行政事项的咨询机构的议政府某些行政事项的咨询机构的总称）。审议会作为行政机关的附总称）。审议会作为行政机关的附属机构，被以法律的形式加属机构，被以法律的形式加 以确定，形成一种制度，并在政府以确定，形成一种制度，并在政府各项决策中发挥着重要作用。审议各项决策中发挥着重要作用。审议会的委员由政府总理或有关省厅的会的委员由政府总理或有关省厅的大臣遴选任命。他们来自财界、产大臣遴选任命。他们来自财界、产业界、学术界、民间团体、研究机业界、学术界、民间团体、研究机构以及退休官员等社会各界的代表构以及退休官员等社会各界的

12、代表和知名人士。通过吸收社会各界专和知名人士。通过吸收社会各界专业人士参加政府决策，可使审议会业人士参加政府决策，可使审议会成为沟通政府与民间的渠道，可以成为沟通政府与民间的渠道，可以 加强对行政决策的监督。加强对行政决策的监督。 （三）行政决策中枢系统比较（三）行政决策中枢系统比较 1、首长个人型决策中枢系统。、首长个人型决策中枢系统。美国总统拥有绝对的决策权力，总美国总统拥有绝对的决策权力，总统就是决策中枢系统的化身。虽然统就是决策中枢系统的化身。虽然也存在由部长组成的内阁会议等参也存在由部长组成的内阁会议等参与政府决策，但事实上，它们只是与政府决策，但事实上，它们只是作为总统决策的咨询机

13、构而存在。作为总统决策的咨询机构而存在。内阁会议由总统召集，讨论的议题内阁会议由总统召集，讨论的议题 由总统确定。内阁只是充当总统作由总统确定。内阁只是充当总统作出决定的集体顾问。最后决定由总出决定的集体顾问。最后决定由总统个人做出，内阁一般不进行集体统个人做出，内阁一般不进行集体表决。在美国历史上，许多重大决表决。在美国历史上，许多重大决定都是在没有经过内阁讨论的情况定都是在没有经过内阁讨论的情况下做出的，有的决定甚至在已经付下做出的，有的决定甚至在已经付诸实施后，内阁成员才从新闻媒体诸实施后，内阁成员才从新闻媒体获知消息的。此外，哪些官员应该获知消息的。此外，哪些官员应该成为内阁成员，也由

14、总统个人决定成为内阁成员，也由总统个人决定 2、首长加辅助型的决策中枢系、首长加辅助型的决策中枢系统。统。法国政府最高层次的决策是由法国政府最高层次的决策是由总统主持下的内阁会议（部长会议）总统主持下的内阁会议（部长会议）做出的。内阁会议的出席者为总理、做出的。内阁会议的出席者为总理、全体部长、总统的总秘书长。法国全体部长、总统的总秘书长。法国内阁成员（包括总理）都是由总统内阁成员（包括总理）都是由总统任命的，并不得兼任国会议员，内任命的，并不得兼任国会议员，内阁只是总统的咨询机构和执行机构。阁只是总统的咨询机构和执行机构。总统掌握决策大权，他总统掌握决策大权，他 人意见仅供参考，这一点与美国

15、一人意见仅供参考，这一点与美国一样。但与美国不同的是，法国设有样。但与美国不同的是，法国设有政府总理，虽然总理对重大决策没政府总理，虽然总理对重大决策没有最终决定权，但在重大决策中有有最终决定权，但在重大决策中有创议权，并对日常事务有决定权。创议权，并对日常事务有决定权。此外，总统虽有权解散国民议会或此外，总统虽有权解散国民议会或行使某些非常权力，但必须征询总行使某些非常权力，但必须征询总理的意见，总统任命高级军职人员理的意见，总统任命高级军职人员必须有总理的签署。因此，可以把必须有总理的签署。因此，可以把 法国总理看成是法国政府决策中枢法国总理看成是法国政府决策中枢机构中的辅助性成员。机构中

16、的辅助性成员。 3、集体型的决策中枢系统。、集体型的决策中枢系统。内阁制政府中的内阁是国家最高的内阁制政府中的内阁是国家最高的行政机关，也是最高层次的公共决行政机关，也是最高层次的公共决策机关。如，英国公共决策是由内策机关。如，英国公共决策是由内阁会议做出的。首相主持会议，大阁会议做出的。首相主持会议，大臣在内阁会议上可以进行自由讨论，臣在内阁会议上可以进行自由讨论，也可以提出多种方案，但最后决定也可以提出多种方案，但最后决定 由内阁会议做出，这与美国、法国由内阁会议做出，这与美国、法国的总统拥有最终决定权不同。但英的总统拥有最终决定权不同。但英国首相在决策中也起关键性作用，国首相在决策中也起

17、关键性作用，会议决议通常以他的为准，尤其是会议决议通常以他的为准，尤其是有关国防、外交的重大事项必须以有关国防、外交的重大事项必须以首相的意见为轴心。内阁会议一旦首相的意见为轴心。内阁会议一旦做出决定，即使与大臣的意见相悖，做出决定，即使与大臣的意见相悖，大臣也必须接受和积极推行，以体大臣也必须接受和积极推行，以体现内阁集体决议、集体负责的精神。现内阁集体决议、集体负责的精神。德国、日本等国的决策中枢德国、日本等国的决策中枢 系统也属此类。系统也属此类。 虽然英、德、日等国的行政决虽然英、德、日等国的行政决策中枢系统在一定程度上可以看成策中枢系统在一定程度上可以看成是集体决策型的，但其决策中枢

18、系是集体决策型的，但其决策中枢系统毕竟是以内阁首脑为核心的，不统毕竟是以内阁首脑为核心的，不是完全意义上的集体决策。而实行是完全意义上的集体决策。而实行委员会制的瑞士联邦的决策中枢系委员会制的瑞士联邦的决策中枢系统才算是纯粹意义上的集体型决策统才算是纯粹意义上的集体型决策中枢系统。中枢系统。政府政府咨咨询询机机构构Diagram 2Diagram3 Diagram 2Diagram 3民间民间咨询咨询机构机构半官方半官方咨询咨询机构机构 二、咨询机构的内部组织营运二、咨询机构的内部组织营运 （一）机构设置（一）机构设置 多数国家通过立法来增设和加多数国家通过立法来增设和加强政府的研究咨询机构。

19、如法兰西强政府的研究咨询机构。如法兰西第五共和国宪法第第五共和国宪法第7章规定，设置章规定，设置“宪法委员会宪法委员会”、第、第10章规定，章规定，设置设置“经济与社会委员会经济与社会委员会”。美国、。美国、日本都是如此。日本都是如此。 西方政府的咨询机构有一部分是临西方政府的咨询机构有一部分是临时性的，目标和任务十分明确，一时性的，目标和任务十分明确，一旦其职责完成，就宣告解散，因此旦其职责完成，就宣告解散，因此这种组织形式比较机动灵活。美国这种组织形式比较机动灵活。美国战后以来成立的战后以来成立的3000多个咨询机多个咨询机构中，绝大部分是临时的，一般情构中，绝大部分是临时的，一般情况下，

20、只存在况下，只存在23年（如美国最年（如美国最低工资研究委员会，低工资研究委员会，1977年成立，年成立，1981年宣布解散）。年宣布解散）。 （二）资金来源与收入（二）资金来源与收入 西方政府咨询机构的经费来源各西方政府咨询机构的经费来源各种各样，大致如下：种各样，大致如下： （1）财政拨款。）财政拨款。官方和半官方官方和半官方咨询机构主要依靠政府的财政拨款，咨询机构主要依靠政府的财政拨款，这部分资金是从国库支出，属于国这部分资金是从国库支出，属于国家计划的。政府根据一定时期内的家计划的。政府根据一定时期内的任务和目标，对各个咨询机构的成任务和目标，对各个咨询机构的成绩和研究问题进行判断，然

21、后绩和研究问题进行判断，然后 拨款。拨款。 （2）非政府资助。）非政府资助。该部分是私该部分是私人、基金会、企业自愿给予咨询机人、基金会、企业自愿给予咨询机构的经济支持。资助中有的是无偿构的经济支持。资助中有的是无偿的，而有的则是带附加条件的，具的，而有的则是带附加条件的，具体情况视各个咨询机构的章程和宗体情况视各个咨询机构的章程和宗旨而定。旨而定。 （3）合同收入。）合同收入。有些咨询机有些咨询机构通过与客户（包括政府）签订合构通过与客户（包括政府）签订合同同 提供服务，收取一定的费用。如美提供服务，收取一定的费用。如美国赫德森研究所研究经费的国赫德森研究所研究经费的50来自政府防务和非防务

22、部门的合同来自政府防务和非防务部门的合同收入，收入，20%的是其他研究合同收入，的是其他研究合同收入，其余来自大公司、大银行、基金会其余来自大公司、大银行、基金会和私人的资助以及其他收入。和私人的资助以及其他收入。 （4）原有资金的增值。）原有资金的增值。储蓄、储蓄、购买债券、合法投资等形式，咨询购买债券、合法投资等形式，咨询机构的资金可以增值。如日本三菱机构的资金可以增值。如日本三菱 综合研究所，它属于营利性思想库，综合研究所，它属于营利性思想库，是一个股份公司。是一个股份公司。1970年它刚成年它刚成立时资金为立时资金为5亿日元，后来该所几亿日元，后来该所几次增发股票，资金迅速增长，次增发

23、股票，资金迅速增长，1977年总资产达年总资产达35亿日元。亿日元。 第三节第三节 西方行政决策程序西方行政决策程序 在决策过程中，决策程序是政策在决策过程中，决策程序是政策运行的重要环节，因为它关系到各运行的重要环节，因为它关系到各国政权运转与政策运行的民主、效国政权运转与政策运行的民主、效率问题。决策程序也称决策流程，率问题。决策程序也称决策流程，是指决策过程中所形成的各环节、是指决策过程中所形成的各环节、步骤及其活动的总和。步骤及其活动的总和。 一、西方行政决策的基本类型一、西方行政决策的基本类型行政决策行政决策基本类型基本类型常规决策常规决策危机决策危机决策 （一）常规决策（一）常规决

24、策 常规决策又称日常决策，是指决常规决策又称日常决策，是指决策问题反复出现，已积累了丰富经策问题反复出现，已积累了丰富经验，形成各种解决办法和选择程序验，形成各种解决办法和选择程序的决策。它涉及面小，决策风险小，的决策。它涉及面小，决策风险小，有章可循。西方学者十分重视对决有章可循。西方学者十分重视对决策程序的研究和设计。如政策科学策程序的研究和设计。如政策科学创始人拉斯韦尔的决策程序创始人拉斯韦尔的决策程序7步骤步骤论、西蒙的政策制定论、西蒙的政策制定4阶段说阶段说 欧文欧文休斯的决策休斯的决策6步骤说等。总的步骤说等。总的来看，一项常规决策的程序至少必来看，一项常规决策的程序至少必须具备以

25、下须具备以下4大步骤：大步骤： 提出问题，确定目标提出问题，确定目标 调查预测，拟定方案调查预测，拟定方案 评估比较，确定方案评估比较，确定方案 实施反馈，修正完善实施反馈，修正完善 这这4大步骤，是西方政府常规大步骤，是西方政府常规决策公认的基本步骤。决策公认的基本步骤。 （二）危机决策（二）危机决策 危机决策也称非常规决策，它危机决策也称非常规决策，它是相对于常规决策而言的，是指决是相对于常规决策而言的，是指决策问题不常出现，或决策情景变化策问题不常出现，或决策情景变化无常，难以事先规定决策方案和决无常，难以事先规定决策方案和决策程序的决策，是一种非程序化决策程序的决策，是一种非程序化决策

26、。策。 危机决策程序的特点：危机决策程序的特点： 参与决策者的范围比较窄，参与决策者的范围比较窄，由主要决策者根据危机的性质和种由主要决策者根据危机的性质和种类，按照自己的判断选择参与危机类，按照自己的判断选择参与危机决策的任务、机构。决策的任务、机构。 决策程序比较简单，决策效决策程序比较简单，决策效率高。率高。一般采用召集会议在特定决一般采用召集会议在特定决策圈决策的形式。决策流程如下：策圈决策的形式。决策流程如下： 问题在会上提出（有时也事先提出）问题在会上提出（有时也事先提出）目标在会上确定首脑幕僚小范围内对问题进行讨论会上或 会后不久提出预定方案会后不久提出预定方案主要决主要决策者短

27、时间内做出决策。策者短时间内做出决策。 危机决策一般要靠主要决策危机决策一般要靠主要决策者的个人经验和魅力而议定。者的个人经验和魅力而议定。 二、西方行政决策程序模式二、西方行政决策程序模式（一（一 ）根据决策是否由某一专门机构推）根据决策是否由某一专门机构推动来划分动来划分决策程序决策程序模模 式式法法 国国计划模式计划模式美美 国国“办公室办公室”模式模式其他国家其他国家一般模式一般模式 1、法国的计划模式、法国的计划模式 计划部门在法国政府决策过程计划部门在法国政府决策过程中发挥着上传下达的重要作用。与中发挥着上传下达的重要作用。与其他国家相比，通过专门计划部门其他国家相比，通过专门计划

28、部门来进行决策是法国决策程序的一大来进行决策是法国决策程序的一大特色。以法国经济、社会计划制定特色。以法国经济、社会计划制定为例，中央有专门的中央计划委员为例，中央有专门的中央计划委员会和计划总署会和计划总署2个机构来推动决策个机构来推动决策过程的开展。前者主要在咨询阶段，过程的开展。前者主要在咨询阶段，后者则在具体负责制定并修改后者则在具体负责制定并修改 决策方案的环节。决策方案的环节。 在计划目标的在计划目标的确定阶段确定阶段，总统总统通过中央计划委员会提出制定计划通过中央计划委员会提出制定计划的建议，然后的建议，然后总理总理根据中央计划委根据中央计划委员会讨论的意见定下基本目标。员会讨论

29、的意见定下基本目标。 在计划方案的在计划方案的制定修改阶段制定修改阶段，计划总署起着关键作用。其任务是计划总署起着关键作用。其任务是参考各方面的意见，起草计划方案参考各方面的意见，起草计划方案的初步报告，并送交的初步报告，并送交总理总理。 在在制订实施具体计划阶段制订实施具体计划阶段，当，当计划草案由政府通过后，须提交议计划草案由政府通过后，须提交议会审议，议会审议通过后，还得由会审议，议会审议通过后，还得由中央计划委员会和内阁的计划总署中央计划委员会和内阁的计划总署制定实施具体计划。制定实施具体计划。 2、美国、美国“办公室办公室”模式模式 在美国，为了协助总统制定、在美国，为了协助总统制定

30、、协调政策，总统办事机构中有一个协调政策，总统办事机构中有一个专门机构专门机构“政策制定办公室政策制定办公室”， 它由国内政策委员会和全国经济委它由国内政策委员会和全国经济委员会组成，主要负责协助总统制定、员会组成，主要负责协助总统制定、协调和执行国内政策，尤其经济政协调和执行国内政策，尤其经济政策，同时根据总统指令，向其他有策，同时根据总统指令，向其他有关政策制定和执行活动提供支持等。关政策制定和执行活动提供支持等。 3、其他国家的一般模式、其他国家的一般模式 除了法、美，西方其他国家一除了法、美，西方其他国家一般不设置某一专门机构来对决策过般不设置某一专门机构来对决策过 程负责，更多时候是根据需要由政程负责，更多时候是根据需要由政府首脑制定与决策内容相关的部门府首脑制定与决策内容相关的部门来牵头负责政策制定过程中的协调来牵头负责政策制定过程中的协调工作。如在德国，一项重大政策尽工作。如在德国，一项重大政策尽管是根据联邦总理的制定方针制定管是根据联邦总理的制定方针制定的，但它总是经过各个层次的行政的，但它总是经过各个层次的行政单位反复讨论后确定的，很难讲是单位反复讨论后确定的，很难讲是由某个行政单位制定的。由某个行政单位制定的。 三、西方