公共管理学概论第十一章

1、公共管理学概论第十一章案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。 由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，使船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达，其中最严重的一艘船上个犯人死了

2、个，死亡率高达。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。 于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。 案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 政府又采取新办法新办法，把船主都召集起来进行教育培训教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死

3、亡率一直居高不下。 一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的上船人数来计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲，那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬，这样政府的目标就成为了政府的目标就成为了船主们的目标。船主们的目标。 问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个人就意味着一份收入。 自

4、从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了以下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡。 1.公共部门绩效管理的内涵 (1)绩效和绩效管理公共部门中的绩效公共部门中的绩效应该指“政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。 绩效管理绩效管理利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的管理过程。一、科学的公共部门绩效机制：公共管理发展的加速器一、科学的公共部门绩效机制：公共管理发展的加速器美国领导力研究中心CEO罗纳德坎贝尔指出，“

5、绩效是行为，应该与结果区分开，因为结果会受系统因素的影响”，他在1993年给绩效下的定义是，“绩效是行为的同义词。它是人们实际的行为表现并能观察到。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度（即贡献水平）来定等级（测量）。绩效是组织雇人来做并需做好的事情。绩效不是行为后果或结果，而是行为本身绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不论这些行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的”。 绩效管理的三个基本组成部分： 绩效计划绩效计划。 绩效考核绩效考核。 绩效反馈和改进绩效反馈和改进。绩效计划是一个将个人目标、部门或组织目标相结合的一个目标确定过程，该目标包括总体目标和阶

6、段性目标，一般是通过协商沟通后确定的结果。绩效考核是根据预先确定的绩效指标，对公共管理组织和人员进行考核，最终确定绩效评定的等次，对于公共管理而言，绩效考核非常重要，它是组织调整完善管理方法，测评组织管理能力和个人工作成果的关键，也是员工奖惩的依据。绩效反馈涉及两方面的内容，一方面要让被 考核者明确自己的绩效情况，是否达到预期目标和如何完善，另一方面要让组织管理者明确，该部门某项环节的进度，是否符合预先计划，归纳问题，找到原因，然后针对问题制定合理的绩效改进方案并付诸实施。 (2)公共部门绩效管理的价值标准(“4E”标准标准)经济(economic) 成本与投入的比例测定 行政开支与业务开支的

7、比率 效率(efficiency) 生产效率 配置效率效益(effectiveness) 经济效益 社会效益 群体效益公平(equity) 帕累托标准 卡尔多希克斯标准 哲学家罗尔斯提出的分配标准 (3)公共部门绩效管理的特征公共部门绩效管理的目标是提高公共部门绩效，增强责任意识和危机意识 公共部门绩效管理的重视外部评价，以民众的要求为导向，以民众的满意度为衡量标准 公共部门绩效管理吸引民众广泛参与，实现绩效管理公开化 公共部门绩效管理关注绩效评估的结果的同时，更加关注管理活动的整个过程 公共部门管理要兼顾组织绩效和个人绩效双重要求 2.公共部门绩效管理的兴起和发展 (1)公共部门绩效管理的兴

8、起公共部门管理问题愈发严重，迫使人们开始考虑绩效管理 新公共管理理论的出现要求公共部门进行绩效评估 (2)公共部门绩效评估的发展英国公共部门绩效管理的进程美国公共部门绩效管理的进程 我国公共部门绩效管理的进程 理论研究 政府实践环节初步探索阶段初步探索阶段研究拓展阶段研究拓展阶段研究的系统化、细化和创新阶段研究的系统化、细化和创新阶段 3.公共部门绩效管理的意义公共部门绩效管理，有利于公共管理目标的正确选择公共部门绩效管理，有利于加强政府与社会之间的良性互动 公共部门绩效管理，有利于竞争机制、激励机制和约束机制的建立 公共部门绩效管理，为公共行政提供了一种管理工具 缺乏明确合理的组织目标将会导

9、致两方面问题出现：一是组织目标不明确将会使组织缺乏前进的动力；二是组织目标不明确将会使组织缺乏凝聚力。一方面通过测评各个公共部门的绩效并公布有关结果，引导公民大胆选择公共服务机构，通过选择淘汰服务低劣的公共机构，对公共部门造成压力，促使其提高服务质量和效率；另一方面，使绩效管理的结果与奖励和惩罚挂钩，在绩效考核的基础上形成奖金、晋升、免职、罚款等有效的促进行为，有助于营造竞争氛围，形成诱因机制，激发人们的工作热情。 1.公共部门绩效衡量指标体系构建 (1)设计绩效指标的基本原则“SMART” (S：specific 具体的 (M：measurable可度量的 (A：attainable可实现的

10、 (R：realistic 现实的 (T：time-bound 实效性的二、公共部门绩效管理的指标体系构建和技术方法选择二、公共部门绩效管理的指标体系构建和技术方法选择公共部门绩效指标体系设计的步骤公共部门绩效指标体系设计的步骤工作分析（岗位分析）问卷调查访谈经验总结 等工作流程分析初步确定绩效考核项目（考评要素）专家意见修订确定绩效指标体系 (2)指标体系业绩指标：所谓公共管理业绩就是公共部门履行职能与职责的结果及其所产生的社会影响。 效率指标：公共部门的效率是指投入、产出的比率，是公共管理者从事公共管理活动所取得的成果同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。 效能指标：产出质量指标、社

11、会效果指标、对顾客满意度的测评经济指标：为维持政府机构正常运转产生的费用、公共部门的支出 2.公共绩效管理的技术方法选择(1)平衡计分卡法(2)标杆绩效管理方法(3)关键绩效指标法(4)目标管理法(5)关键事件法 附：平衡计附：平衡计分卡分卡法法1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特卡普兰和波士顿公司的管理咨询师戴维诺顿两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的。卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，开发了计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡

12、。随后，平衡计分卡进入了广泛应用的阶段。15平衡计分卡的创始人哈佛大学商学院财会学教授 罗伯特卡普兰（ The Balanced ScoreCard，BSC） 复兴国际方案公司总裁戴维诺顿16对平衡计分卡的评价哈佛商业评论（1922）在庆祝创刊75华诞（1997）之际，隆重评选推出了“过去75年来最具影响力的十大管理理念”，平衡计分卡名列第二。 调查表明：在世界500强中有80%的企业在应用BSC。财富杂志公布的世界前1000位公司中，有70%的公司采用了平衡计分卡系统。 全球许多公共部门也已开始导入平衡计分卡系统。 中共中央组织部平衡计分卡项目（2006）（ The Balanced Sco

13、reCard，BSC） 它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。习和成长方面。（1）财务层面：（2）顾客层面：（3）企业内部流程层面：（4）学习与成长层面：由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自20世纪90年代初一经卡普兰教授提出，便迅速被美国等发达国家的企业所采用。虽然平衡记分卡最初的焦点和运用是改善私营企业的管理，但是平衡记分卡在改善公共部门的绩效上也能取得很好的效果。 由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。 由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度

14、及顾客获利率等五大核心指标构成。可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。财务维度财务维度要在财务方面取得成功，我们应向股东展示什么?顾客维度顾客维度为实现愿望，我们应该向顾客展示什么？内部业务流程维度内部业务流程维度为满足顾客与股东的需求，我们应该在哪些业务中处于领先?学习与成长维度学习与成长维度我们要取得怎样的进步来适应变革和发展?愿景愿景 战略战略 图图1：平衡计分卡的框架：平衡计分卡的框架 资料来源：【美】罗伯特S卡普兰

15、，大卫P诺顿，平衡计分卡化战略为行动，广东省出版集团，2004年版。19平衡计分卡的主要特点新的管理体系：联系战略与运营新的管理体系：联系战略与运营衡量战略执行情况衡量战略执行情况全员沟通全员沟通重视组合重视组合本质特征，没有因果就不是本质特征，没有因果就不是BSCBSC20明晰战略驱动绩效优化数据战略计划绩效管理商务智能运营计划&财务计划基于平衡计分卡的战略管理流程：六个阶段平衡计分卡的特点：平衡（指标）公共部门的平衡计分卡公共部门的平衡计分卡愿愿景景与与战战略略公众服务公众服务（顾客维度）（顾客维度）内部管理内部管理（业务流程维度）（业务流程维度）业绩结果业绩结果（财务维度）（财务

16、维度）创新与学习创新与学习（学习成长维度）（学习成长维度）公共部门平衡计分卡实施步骤公共部门平衡计分卡实施步骤 计划阶段计划阶段为运用平衡计分卡寻找理由确定资源的需求与可用性决定从何处着手构建第一个平衡计分卡。赢得高层领导的支持和保证组建平衡计分卡团队为团队成员和其他关键利益相关者提供培训为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划准备阶段准备阶段制定或确定你的使命、价值观、远景与战略绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色选择平衡计分卡的维度讨论相关的背景材料开展高层会谈创建战略地图实施阶段实施阶段收集反馈信息设计绩效评价指标制定未来实施计划例：东莞市科技馆的使命、核心价值观、愿景、战略25消费者银行平衡计

17、分卡26平衡计分卡（管理）环保工作群众满意度￥排污费征收率￥环境基础数据库健全度￥干部教育培训达标率￥新建项目审批率￥污染物排放达标率￥行政诉讼案件败诉次数￥重点工作目标完成情况￥维护公民合法权益依法征收排污费建设电子政务系统加强干部队伍建设严把建设项目审批关加大环境监察力度坚持依法行政落实年度重点工作27绩效考核量表（考核）环保工作群众满意度评估办X排污费征收率A局Y环境基础数据库健全度统计局J干部教育培训达标率组织部A新建项目审批率A局G污染物排放达标率A局T行政诉讼案件败诉次数法制办K重点工作目标完成情况督查室H财务外联部战略地图利益相关者内部业务流程学习与成长为客户提供优质服务卓越运营

18、利益相关者关系持续创新增加财务收入提高资金使用效率提升科技馆知名度有效预防并处置团体客户突发事件宣传推介科技馆服务项目法规与社会策划创新服务项目吸引并维持主要目标客户持续优化管理和服务流程提升策划能力和执行力人力资本信息资本组织资本独有的目标分享的目标共同的目标29外联部平衡计分卡30外联部平衡计分卡31外联部平衡计分卡例：海林市环保局的使命、核心价值观、愿景、战略海林市环保局战略地图严把建设项目审批关创建绿色单位综合整治流域环境控制污染物排放总量开展环境宣传教育加强专项资金管理提高全员综合素质创建“五型”领导班子完善环境监测体系加大环境监察力度开展环保阳光工程海林市环保局平衡计分卡内部业务流

19、程37加强绩效与结果法的实施9. 分权并明确责任10. 建立激励机制11. 能力建设12. 整合管理改革步骤2. 测定绩效4. 各组织层级设定绩效测度 能够展示结果 集中少数核心指标 反映工作重点 与相关项目挂钩5. 收集数据步骤3. 报告和信息利用6. 确认绩效差距7. 报告绩效信息8. 绩效信息利用步骤1. 确定使命和期望的结果1. 咨询利益相关者2. 环境评估3. 活动、流程和资源整合美国政府绩效管理的框架流程美国政府绩效管理的框架流程公共部门平衡计分卡的特点：公共部门平衡计分卡的特点：（1）公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定、实现社会公正、提供公共服务为最高宗旨，其改善绩效的最终目的仍

20、在于公共部门的最高使命。（2）公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡。（3）提升了顾客维度，充分体现了公共部门服务行政的特点，为公共部门绩效管理效率、服务理念的推广奠定了基础。（4）财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。我国的希望工程等支助项目，其产出完全是社会性的精神产品，很难计量成本和收益，也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性。公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点，影响到公共部门绩效评估的过程和结果。（5）作为使命导向型组织，公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员的技能、奉献精神、合作态度和服务观念。 施乐公司的罗伯特施乐公司

21、的罗伯特开普的标杆管理方法开普的标杆管理方法计划 A 确认对哪个流程进行标杆管理 B 确定用于作比较的公司 C 决定收集资料的方法并收集资料分析 A 确定自己目前的做法与最好的做法之间的绩效差异 B 拟定未来的绩效水准整合 A 就标杆管理过程中的发现进行交流并获得认同 B 确立部门目标行动 A 制定行动计划 B 实施明确的行动并监测进展情况完成 A 处于领先地位 B 全面整合各种活动 C 重新调校标杆(2)(2)标杆绩效管理方法标杆绩效管理方法标杆管理的含义是不断寻找和研究业内外一流的、有标杆管理的含义是不断寻找和研究业内外一流的、有名望的组织的最佳实践，以此为标杆，将本组织的产名望的组织的最

22、佳实践，以此为标杆，将本组织的产品、服务和管理等方面的实际情况与这些标杆进行定品、服务和管理等方面的实际情况与这些标杆进行定量化评价和比较，分析这些标杆组织达到优秀水平的量化评价和比较，分析这些标杆组织达到优秀水平的原因，结合自身实际加以创造性的学习并选取改进的原因，结合自身实际加以创造性的学习并选取改进的最优策略，从而超越一流组织或者创造高绩效的不断最优策略，从而超越一流组织或者创造高绩效的不断循环提高的过程。循环提高的过程。 美国电报美国电报 公司的（公司的（ATT）的九步骤模式）的九步骤模式决定标杆的标的物；决定标杆的标的物；发展标杆管理的汁划发展标杆管理的汁划选择搜集资料的方法选择搜集

23、资料的方法搜集资料；搜集资料；选择业界中表现最好的公司；选择业界中表现最好的公司；对此最好的公司进行现场访问、搜集相关资料；对此最好的公司进行现场访问、搜集相关资料；比较双方的工作流程，找出表现的落差所在，提出改善建议比较双方的工作流程，找出表现的落差所在，提出改善建议执行改善建议；执行改善建议；重定标杆。重定标杆。 柯汉（柯汉（1995）等人主张的适合公共管理部门的标杆管理模式）等人主张的适合公共管理部门的标杆管理模式 决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；找出衡量成本、品质及效率的指标；针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；衡量这些表现最好的单位之表现；衡量或界定自己的组织和最好的表现者之

24、绩效落差决定缩短落差的行动方案；执行方案并追踪考核。 3.关键绩效指标法 关键绩效指标法，是对传统的绩效评估理念的创新，将组织宏观战略目标经过层层分解产生可操作性的战术目标，同时它也是一套衡量、反映、评估组织业务状况的、可量化的关键性指标，通过KPI的牵引，使员工个人工作目标、职能工作目标与组织战略发展目标之间达到同步。 建立关键绩效指标体系时要遵循的原则： 关键绩效指标法的操作流程： (1)目标导向原则 (2)注重工作质量原则 (3)可操作性原则 (4)强调输入和输出过程的控制 (5)指标的稳定性 (6)关键指标应当简单明了 (1)关键绩效指标体系的建立 (2)关键绩效指标的审核 (3)关键绩效指标和目标的评估和调整 4.目标管理法 目标管理也即是让企业的管理人员和员工亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。 目标管理的主要步骤:制定组织的整体目标和战略。 在经营单位和部