基础设施和公用事业特许经营管理办法523(2)2003

1、 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特特 许许 经经 营营 管管 理理 办办 法法讲讲 解解华杰工程咨询有限公司华杰工程咨询有限公司 石国虎石国虎 1331118316313311183163一、什么是一、什么是PPPPPP？ 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法P Public-ublic-P Private rivate P Partnershipartnership公私合营（合伙）公私合营（合伙） 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法广义广义PPPPPP：政府与社会资本为提供公共产品或政府与社会资本为提供公共产品或服

2、务而建立的合作关系：服务而建立的合作关系：狭义狭义PPPPPP：一系列项目融资方式的总称。包括一系列项目融资方式的总称。包括BOTBOT、DBFODBFO、BOOBOO、BOOTBOOT、TOTTOT、ROTROT、BTOBTO等。等。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法PPPPPP模式的类型：模式的类型：特许经营类、特许经营类、股权合作类、股权合作类、购买服务类、购买服务类、（私有化类）（私有化类） 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法PPPPPP的特征的特征PPP具有三大特征，第一是具有三大特征，第一是伙伙伴关系伴关系，

3、这是，这是PPP最为首要的最为首要的问题。另外两个显著特征：问题。另外两个显著特征：利利益共享益共享和和风险分担风险分担。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法二、为什么是二、为什么是PPPPPP？ 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法二、（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作

4、项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。（推出推出PPPPPP模式，改变了投模式，改变了投资结构，也改变了决策资结构，也改变了决策主体，促使政府转型！主体，促使政府转型！ 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法三、怎样操作三、怎样操作PPPPPP？ 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法一、一、项目适用范围项目适用范围: : PPP模式主要适

5、用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。1.燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，2.公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，3.医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，4.水利、资源环境和生态保护等项目。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。 (财政部)投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。二、二、操作模式选择操作模式选择：1.经营性项目，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建

6、设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。 二、二、操作模式选择操作模式选择： 2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。 二、二、操作模式选择操作模式选择： 3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设拥有

7、运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。政府和社会资本合作项目操作流程图（财政部）16PPP模式招标采购三、三、操作操作流程流程：1.1.项目储备项目储备,根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。政府和社会资本合作项目操作流程图（财政部）18PPP模式招标采购三、三、操作操作流程流程：2.2.项目遴选项目遴选,会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或

8、社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。政府和社会资本合作项目操作流程图（财政部）20PPP模式招标采购三、三、操作操作流程流程：3.3.伙伴选择伙伴选择,实施方案审查通过后，实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照招配合行业管理部门、项目实施机构，按照招标投标法、政府采购法等法律法规，通标投标法、政府采购法等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管

9、理经验、专业能式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。为合作伙伴。政府和社会资本合作项目操作流程图（财政部）22PPP模式招标采购三、三、操作操作流程流程：4.4.合同管理合同管理,项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。三、三、操作操作流程流程：4.4.绩效评价绩效评价,项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及

10、资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为收费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。政府和社会资本合作项目操作流程图（财政部）25PPP模式招标采购三、三、操作操作流程流程：5.5.退出机制退出机制，（，（1 1）政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。（2）政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。政府和社会资本合

11、作项目操作流程图（财政部）27PPP模式招标采购中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中华人民共和国水利部中国人民银行中国人民银行令令第第2525号号 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法办法与指导意见（指南）的关系？办法与指导意见（指南）的关系？办法办法是是6 6部委行部委行2525号令，部门规章；号令，部门规章；指导意见（指南）指导意见（指南）是部门指导性是部门

12、指导性规范文件规范文件。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法 立法法立法法第四章第四章第二节第二节 规章规章 第八十条第八十条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。定、命令的事

13、项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。 第八十一条第八十一条 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。或者由国务院有关部门联合制定规章。 第八十五条第八十五条 部门规章由部门首长签署命令予以公

14、布部门规章由部门首长签署命令予以公布。 地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布予以公布 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第第 一一 章章 总总 则则 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第一条 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第二条第二

15、条 中华人民共和国中华人民共和国境内的境内的能源、能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程交通运输、水利、环境保护、市政工程等等基础设施基础设施和和公用事业公用事业领域的特许经营领域的特许经营活动，适用本办法。活动，适用本办法。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。公用事业指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。通称城市基础设施或市政服务事业。主要分为：1.环境卫生、安全

16、事业。如垃圾清除、污水处理、防洪、消防等。2.交通运输事业。主要是公共旅客运输，如地下铁道、电车、公共汽车、出租汽车、停车场、索道、道路、桥梁等。3.自来水、电力、煤气、热力的生产、分配和供应。4.其他公共日常服务。如文化体育场所、娱乐场所、公园、房屋修缮、邮政通讯、火葬场、墓地等。发改委发改委: : PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。1.燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，2.公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，3.医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，4.水利、资源环境和生态保护等项目。各地的新建市政工程以及新型城镇

17、化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。发改投资（2014）2724号财政部：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财金（2014）76号第三第三条条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用政府采用竞争方式依法授权竞争方式依法授权中华人民共和国中华人民共和国境内外

18、境内外的的法人法人或者其他组织，或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定通过协议明确权利义务和风险分担，约定其其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，并获得收益，提供公共产品或者公共服务。提供公共产品或者公共服务。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法竞争方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；询价；竞争性磋商等。政府政府依法授权依法授权： 项目依法成立；项目依法成立； 授权过程合法；授权过程合法； 被授权人合法。被授权人合法。“境内外境内外的的法人或者其他组织法人或者其他组织”“第

19、二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”政府和社会资本合作模式操作指南政府和社会资本合作模式操作指南财金（财金（20142014）113113号号“第第7条条. 社会资本主体社会资本主体1.主体资格主体资格签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。本条应明确以下内容：（1）社会资本主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。（2）项目合作期间社会资本主体应维持的资格和条件。”发改投资（发改投资（20142014）27242724号号 “境内外境内外的

20、的法人或者其他组织法人或者其他组织”法学理论界一致认为，根据法人法学理论界一致认为，根据法人的设立宗旨和活动性质中国法人的设立宗旨和活动性质中国法人分为分为企业法人企业法人、国家机关法人国家机关法人、事业单位事业单位法人法人和和社会团体法人社会团体法人。（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项

21、目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 国发国发201420144343号号 立法法立法法第四章第四章第二节第二节 规章规章 第八十条第八十条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政国务院各部、委员会、中国人民银

22、行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项部门规章规定的事项应当属于应当属于执行法律执行法律或者或者国务院的国务院的行政法规、行政法规、决决定、定、命令命令的事项。的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力

23、或者减少本部门的法定职责。务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。 第八十一条第八十一条 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。或者由国务院有关部门联合制定规章。 第八十五条第八十五条 部门规章由部门首长签署命令予以公布部门规章由部门首长签署命令予以公布。 地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布予以公布 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办

24、法发改委：发改委：政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）模式是）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过供给效率，通过特许经营、特许经营、购买服务、股权合购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险利益共享、风险分担及长期合作分担及长期合作关系。关系。 发改投资（发改投资（20142014）27242724号号 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法财政部：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计

25、、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 财金（2014）76号 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第四条第四条 基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开，公基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开，公平、公正，保护各方平、公正，保护各方信赖利益，信赖利益，并遵循以下原则：并遵循以下原则： ( (一一) )发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；公共服务质量效率； ( (二

26、二) )转变政府职能，转变政府职能，强化强化政府与社会资本政府与社会资本协商合作协商合作； ( (三三) )保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；定性； ( (四四) )兼顾兼顾经营性和公益性平衡，经营性和公益性平衡，维护公共利益。维护公共利益。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法信赖利益：信赖利益：投资者对政府的信赖，因为有投资利益；投资者对政府的信赖，因为有投资利益；政府对投资者的信赖，因为有公众利益。政府对投资者的信赖，因为有公众利益。第二十一第二十一条条 政府可以在特许经营协议中就政府可以在特许

27、经营协议中就防防止不必要的同类竞争性项目建设止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的必要合理的财政补贴财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项和其他法律、行政法规禁止的事项。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法强化协商合作：强化协商合作：长期合作；利益共享；风险共担。长期合作；利益共享；风险共担。保护社会资本合法权益保护社会资本合法权益。建立风险分担机制；建立风险分担机制；建立基于成本的调价机制；建立基于成本的调价机制

28、；建立项目退出机制。建立项目退出机制。兼顾兼顾经营性和公益性经营性和公益性平衡平衡，维护公共利益。维护公共利益。财政部：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 财金（2014）76号第五第五条条 基础设施和公用事业基础设施和公用事业特许经营特许经营可以采取以下可以采取以下方式方式： ( (一一) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营在一定期限内，政府

29、授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；基础设施和公用事业，期限届满移交政府； ( (二二) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； ( (三三) )特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；后，由政府授予其在一定期限内运营； ( (四四) )国家规定的其他方式。国家规定的其他方式。 基础设施和公用事业基

30、础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第五第五条条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： ( (一一) )在一定期限内，政府授予特许经营在一定期限内，政府授予特许经营者者投资新建或改扩建、运营投资新建或改扩建、运营基础设施和公基础设施和公用事业，期限届满移交政府用事业，期限届满移交政府；BOTBOT或或ROTROT ( (二二) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；政府； (

31、(三三) )特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； ( (四四) )国家规定的其他方式。国家规定的其他方式。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第五第五条条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： ( (一一) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，

32、期限届满移交政府；府； ( (二二) )在一定期限内，政府授予特许经营者在一定期限内，政府授予特许经营者投资投资新建或改扩建新建或改扩建、拥有拥有并运营基础设施和公用事并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府业，期限届满移交政府；BOOTBOOT或或ROOTROOT ( (三三) )特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； ( (四四) )国家规定的其他方式。国家规定的其他方式。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第五第五

33、条条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： ( (一一) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； ( (二二) )在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；府； ( (三三) )特许经营者特许经营者投资新建或改扩建投资新建或改扩建基础基础设施和公用事

34、业并移交政府后，由政府授设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营予其在一定期限内运营；BTOBTO或或RTORTO ( (四四) )国家规定的其他方式。国家规定的其他方式。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法BTOBTO（Build-Transfer-OperateBuild-Transfer-Operate，建设，建设- -移交移交- -运营）是指民营机构为水务设施融资并负运营）是指民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；体资产仍由民营机构占

35、有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报并获得合理回报。BTO模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。第五第五条条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式： ( (四四) )国家规定的其他方式国

36、家规定的其他方式。例：例：12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。财金（财金（20142014）113113号号 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第六条第六条 基础设施

37、和公用事业基础设施和公用事业特许经营期限特许经营期限应当根据行业应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，回收期等综合因素确定，最长不超过最长不超过3030年年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目经营项目( (以下简称特许经营项目以下简称特许经营项目) )可以由政府或者其授权可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定约定超过前款规定的特许经营期限。的特许经营期限。 基础

38、设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法收费公路管理条例收费公路管理条例第十四条收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：（一）政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。第七条第七条 国务院国务院发展改革、财政、发展改革、财政、国土、环保国土、环保、住房城乡建

39、、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规特许经营规章、政策制定和监督管理工作。章、政策制定和监督管理工作。县级以上地方人民政府县级以上地方人民政府发展改革、财政、发展改革、财政、国土、环保国土、环保、住房、住房城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门根据职责分工，负责有关特许经营项目部门根据职责分工，负责有关特许经营项目实施和监督管理实施和监督管理工作。工作。

40、 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第八第八条条 县级以上地方人民政府县级以上地方人民政府应当应当建立建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门许经营部门协调机制协调机制，负责统筹有关政策，负责统筹有关政策措施，并措施，并组织协调组织协调特许经营项目特许经营项目实施和监实施和监督管理工作。督管理工作。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第第 二二 章章 特许经营协议订立特许经营协议订立 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第九条第九条 县级以上人

41、民政府县级以上人民政府有关行业主管部门有关行业主管部门或或政府授权部门政府授权部门( (以下简称项目提出部门以下简称项目提出部门) )可以根据可以根据经济社会发展需求经济社会发展需求，以及有，以及有关关法人和其他组织法人和其他组织提出的特许经营项目提出的特许经营项目建议建议等，提出特许经营等，提出特许经营项目实施方案。项目实施方案。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、能区规划、区域规划、环境保护规划和环境保护规划和安全生产规划等专项规安全生产规划等专项规划、划、土地利用规划、土地利用规划、城乡规划、中期

42、财政规划等，并且建设运城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。营标准和监管要求明确。项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第二章 项目识别第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管

43、部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。 财金（财金（20142014）113113号号经济社会发展经济社会发展与社会经济发展：与社会经济发展：经济就是如何以最小的代价，取得最大的效果，就是如何在各种可能的选择中，即在各种主观与客观、自然与人际条件的制约下，选取代价最小而收效最大的那种选择。指的是整个社会的物质资料的生产和再生产.社会是指处于特定区域和时期、享有共同文化并以物质生产活动

44、为基础，按照一定的行为规范相互联系而结成的有机总体。构成社会的基本要素是自然环境、人口和文化。社会经济发展,是指除经济外，还包括文教卫生、社会福利、社会保障等方面的发展。经济社会发展，所指范围比较小 。我国经济社会发展的战略目标是:到21世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化第十条第十条 特许经营项目特许经营项目实施方案实施方案应当包括以下内容：应当包括以下内容：( (一一) )项目名称；项目名称；( (二二) )项目实施机构；项目实施机构；( (三三) )项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供产品或公共服务的标项目建设规模、投资总额、实施进度，以

45、及提供产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；准等基本经济技术指标；（1.1.项目概况）项目概况）( (四四) )投资回报、价格及其测算；投资回报、价格及其测算； （4.4.交易结构）交易结构）( (五五) )可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；估算等；（1.1.项目概况）项目概况）( (六六) )特许经营协议框架草案及特许经营期限；特许经营协议框架草案及特许经营期限； （5.5.合同体系，合同体系，2.2.风险分配风险分配基本框架）基本框架）( (七七) )特许经营者应当具备的条件及选择方式；特许经营

46、者应当具备的条件及选择方式； （7.7.采购方式选择）采购方式选择）( (八八) )政府承诺和保障；政府承诺和保障； （4.4.交易结构）交易结构）( (九九) )特许经营期限届满后资产处置方式；特许经营期限届满后资产处置方式； （3.3.项目运作方式）项目运作方式）十十) )应当明确的其他事项。应当明确的其他事项。 （6.6.监管架构监管架构 在本办法的第五章）在本办法的第五章） 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第十一条第十一条 项目提出部门可以委托项目提出部门可以委托具有相应能具有相应能力和经验的第三方机构力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性，开展

47、特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。评估，完善特许经营项目实施方案。需要政府需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。体办法由国务院财政部门另行制定。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第十二条第十二条 特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：特许经营可行性评估应当主要包括以下内容： ( (一一) ) 特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的

48、融资方式、融资规模、资金成本，所提供的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率建设运营标准和监管要求等；公共服务的质量效率建设运营标准和监管要求等； ( (二二) ) 相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；和参与意愿； ( (三三) ) 用户付费项目公众支付意愿和能力评估。用户付费项目公众支付意愿和能力评估。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第十三条第十三条 项目提出部门项目提出部门依托依托本级人民政府根据本办本级人民政府根据本办法第八条规定建立的法第八条规定建立

49、的部门协调机制部门协调机制，会同发展改革、财，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目营项目实施方案进行审查实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第十四条第十四

50、条 县级以上县级以上人民政府应当授权人民政府应当授权有关有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。有关实施工作，并明确具体授权范围。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法第十五条第十五条 实施机构根据经审定的特许经营项目实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方招标、竞争性谈判等竞争方式式选择特许经营者。选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标

51、方式关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。选择特许经营者。 基础设施和公用事业基础设施和公用事业 特许经营管理办法特许经营管理办法发改委指南发改委指南伙伴选择伙伴选择,实施方案审查通过后，实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照配合行业管理部门、项目实施机构，按照招招标投标法、政府采购法标投标法、政府采购法等法律法规，等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本能力、融资实力以及信用状况良好的

52、社会资本作为合作伙伴。作为合作伙伴。 （财政部指南）（财政部指南） 项目采购应根据中华项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。和单一来源采购。项项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。选择适当采购方式。 公开招标主要适用于核心边界条件和技公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策

53、，且采购中不作更改的项目和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。竞争方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；询价；竞争性磋商等。第一条第一条 为了规范政府采购行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，依据中华人民共和国政府采购法（以下简称政府采购法）第二十六条第一款第六项规定，制定本办法。政府采购竞争性磋商采政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法购方式管理暂行办法政府采购法第二十六条 政府采购采用以下方式： （一）公开招标； （二）邀请招标； （三）竞争性谈判； （四）单一来源采购； （五）询价； （六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。 公开招标应作为政府采购的主

54、要采购方式。第三条第三条 符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（一）怎样确定招标采购方式？（一）怎样确定招标采购方式？第五条第五条 PPP PPP项目采购应当实行资格预审。项目采购应当

55、实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。分竞争。政府和社会资本合作项目政政府和社会资本合作项目政府采购管理办法府采购管理办法第六条第六条 资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订采购信息发布媒体上发布。资格预审

56、合格的社会资本在签订PPPPPP项目合项目合同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申

57、请文件的时间自公告发布之日起不得少于件的时间自公告发布之日起不得少于1515个工作日。个工作日。政府和社会资本合作项目政府采购政府和社会资本合作项目政府采购管理办法管理办法 第七条第七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责负责PPPPPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共实施机构代表和评审专家共5 5人以上单数组成，其中评审专人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的家人数不得少于评审小组成员总数的2/32/3。评审专家可以由。评审专家可以由项

58、目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1 1名财名财务专家和务专家和1 1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。身份参加项目的评审。政府和社会资本合作项目政府采购管理政府和社会资本合作项目政府采购管理办法办法第八条 项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。 资格预审结果应当告知

59、所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。政府和社会资本合作项目政府和社会资本合作项目政府采购管理办法政府采购管理办法 第九条第九条 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制

60、要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、评审标准、政府采购政策要求、PPPPPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得