我国环境行政公益诉讼的制度解析

1、目 录中文摘要及关键词2英文摘要及关键词2一、环境行政公益诉讼的概述4（一）环境行政公益诉讼的理论简述 4（二）环境公益诉讼制度产生的法理基础5（三）环境公益诉讼的国内研究概况6二、其他国家建立环境行政公益诉讼制度的经验7（一）美国较为完整的环境公益诉讼制度7（二）英国统一且宽大的起诉资格7（三）日本主要体现于三部现行法中8（四）印度规定于环境法中的公益诉讼条款9三、我国建立环境行政公益诉讼制度的必要性及可行性9（一）必要性 9（二）可行性分析 10四、我国环境行政公益诉讼的现状及困境剖析 11五、关于我国建立行政公益诉讼制度的立法构想 15六、结束语 20参考文献 22文献综述 23我国环境

2、行政公益诉讼的制度解析【摘要】环境保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在公益诉讼制度方面研究，加强公益诉讼制度的建设，才能在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。然而，遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。本文从环境公益诉讼的实践出发，首先简单阐述了环境行政公益诉讼的概念，以及环境行政公益诉讼的特征，接着论述了西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验，然后分析了建立我国环境行政公益诉讼制度的必要性及可行性，最后在对我过困境进行了详细剖析

3、的基础上提出了我国建立环境行政公益诉讼制度的几点设想，这几点设想主要是从起诉资格的适当放宽、举证责任的合理分担、费用承担方式的适当改进、激约机制、设置环境公益诉讼的前置审查程序、诉讼时效等几个方面分别进行了简单地论述，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。【关键词】环境行政公益诉讼；立法构想；原告资格；受案范围；举证责任；诉讼时效【Abstract】Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, meanwhile the lawsuit to carry environme

4、ntal protection forward is also gradually important for the implement of the law of environmental protection. Therefore what we should do is to study in public lawsuit system, and reinforce the construction of it, then, only with these, big progress in environmental protection can be made, and the l

5、aw system of environmental protection can also be improved and amended. However, what regret is that the public environmental lawsuit is nearly a blind area of the legislation in our country, the exertion of law for some behaviors that violate public benefit is unavailable. This paper , based on the

6、 practice of the public environmental lawsuit, is firstly to specify the concept of public environmental lawsuit system as well as its features, and the experience that western countries establish the public environmental lawsuit system, then analyze the feasibility as well as the necessity of the c

7、onstitution of the public environmental lawsuit system, finally grounded on the current situation in our country ,we can introduce some assumptions to establish the public environmental lawsuit system. These assumptions are discussed respectively in aspects of reasonable relaxation of prosecution qu

8、alification, the participation of proof responsibility, the improvement of the mode to bear the cost, the mechanism of encouragement and restriction, the procedure installation of advance examination for the public environmental lawsuit, and the time limit of lawsuit. In a word, all of these previou

9、sly are exploring a new method of environmental protection under scientific development concept .【Keyword】environmental administrative lawsuit system；legislative conception； the plaintiff eligibility； the scope of the case；the responsibility of proof；time limit of lawsuit一、环境行政公益诉讼的概述环境保护问题是实现我国经济可持

10、续发展中的一个重要问题，推进环境保护公益诉讼制度是环境保护法得以实施的重要环节，也是完善我国环境诉讼立法的重要内容。因此，建立环境保护公益诉讼制度势在必行。(一)环境行政公益诉讼的理论简述环境公益诉讼严格来包括环境刑事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。在我国，由检察机关代表国家向法院提起追究被告人环境刑事责任的环境刑事公益诉讼早已存在。近几年来我国各界对于环境行政公益诉讼的关注度一直较高，主要原因在于随着我国经济的快速发展，环境污染和破坏问题日益严峻，严重侵害了公民、法人或其他组织的环境权益。虽然法律赋予公民、法人和其他组织要求政府行政保护和司法救济的权利，但是在“经济优先”思想的

11、指引下，政府行为往往忽视了公民、法人和其他组织的环境权益。而我国环境民事诉讼只是一种补救性措施，而且诉讼只针对“损害结果”，而不针对“违法行为”，无法实现对环境污染和破坏的预防作用，只能是环境污染和破坏后的补救。环境行政诉讼制度就显得尤为重要。对于环境行政诉讼的定义,目前理论界尚未达成统一的认识。有人认为环境行政诉讼是指环境行政相对人因不服环境行政主管部门的具体行政行为,而向法院提起的诉讼。该定义遵循了传统行政诉讼理论,将环境行政诉讼的原告和被告分别界定为环境行政相对人、环境行政主管部门,从而严格界定了环境行政诉讼的范围。这种定义未考虑到环境侵害的特殊性,无法为环境侵害的受害方提供有效的司法救

12、济。因为从环境侵害的空间因素来看,污染物往往在空气、水、土壤、生物等环境介质中发生复杂的物理、化学或生物化学变化,通过迁移、扩散、接触、吸收和富集等而使人们的身体健康或财产受到损害;环境破坏则导致生态系统失去平衡从而致人损害。故环境损害在空间上具有广阔性,导致环境侵害受害方的范围具有广泛性,不仅包括环境行政的直接相对人,而且包括环境行政的间接相对人,就现实情况而言,与前者的数量相比,后者的数量更为庞大。同时从国内外的环境行政诉讼的实际情况来看,对环境行政管理机关的环境行政行为提起诉讼固然是环境行政诉讼之常态,但也存在着为数不少的环境行政诉讼是就其它行政机关的环境行政行为而提起的。从以上的分析可

13、知,该定义囿于传统理论,不利于解决环境行政纠纷,实不足采。也有人以为环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织,认为行政机关及其工作人员 活动。 蔡守秋：环境行政执法和环境行政诉讼，武汉大学出版社1992年版，第223页该定义扩大了原告和被告的范围,较之前定义,其更具科学性。但该观点过于强调环境行政诉讼定纷止争的功能,而忽略了其在排除环境侵害方面应该发挥的作用。我们之所以要强调其排除环境侵害的功能,是因环境行政行为导致的环境侵害在尚未变为现实时,通过环境行政诉讼将其排除,这是由环境问题的特点所决定的。因为很多环境问题产生后,对环境造成的破坏具有不可逆转性,即造成的环境破坏是不能恢复的,同时势必对人

14、们的生命、健康和财产的安全构成威胁,故对环境问题的控制应从末端控制向源头控制转变,允许人们在认为环境行政行为可能对其合法权益造成侵害时就可提起诉讼,将环境侵害消灭在萌芽状态。其实,从一般意义上而言,环境行政诉讼是围绕解决环境行政争议和排除环境侵害的中心问题而进行的行政诉讼,即环境行政诉讼是指有关环境行政管理方面的行政诉讼或者指行政诉讼在环境行政管理领域的运用。综合以上考虑，我认为：环境行政公益诉讼是指当行政机关的违法行或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法律允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。其主要具有如

15、下特征:第一，原告资格的广泛性。由于作为诉讼基础的环境利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求，要保护和救济因违法行政行为受到侵害或威胁性损害的普通公众的环境利益，按照传统的当事人理沦来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此有必要通过法律直接赋予主体独立诉权，扩大诉讼主体范围闪。不只是环境权益直接受到行政行为影响的行政相对人，环境权益间接受到行政行为影响的第三人甚至任何人，均可依法享有提起环境行政公益诉讼的权利。第二，可诉对象的双重性。侵犯公众环境权益的行政行为即环境行政侵权行政行为包括两种形式:（1）侵犯公众环境权益的具体行政行为。如行政机关给不合排污标准的企业发放许可证，或者是对违法排污的企

16、业应当查处而不查处。(2)侵犯公众环境权益的抽象行政行为。如x市政府发布关于在全市范围内伐林开发房地产的行政命令。第三，诉讼功能的预防性。环境行政公益诉讼的提起不要求一定有环境受到损害的事实发生，只要根据有关情况合理判断有公众环境权益受到侵害的可能，就可以提起诉讼。因为环境问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性， 汪劲：中国环境法原理，北京大学出版社2000年版，第89页所以法律有必要规定公民可以运用司法手段对公众环境权益进行事前救济，从而预防公众环境权益遭受无法弥补的损害。(二)环境公益诉讼制度产生的法理基础1.法理上的转变 张雪怡：浅析环境行政公益诉讼制度在我国的构建，法制与

17、社会2008年第1期由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这使得相关的实体法与程序法也难免打上浓郁的社会性色彩。因此，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。 高利红：环境资源法的伦理基础，环境资源法论丛（第 1 卷），法律出版社2001年版 随着自由资本主义向垄断资本主义转变的完成，传统私法观念越来越不能适应社会利益之需要，西方各国不得不摒弃个人主义与自由主义，而以团体主义思想取而代之。这种转换反映在法律上便是社会本位观的兴起。它借用社会法理以补充其私法自治的缺陷，对所有权绝对、契约自由、过失责任三大原则进行修正，权利的享

18、有和行使应尊重社会公共福利的观念成为现代民法的指导思想。2.环境权的创设环境权是一种新型权利，同时它又是一项主体广泛的权利，既是一种个人权利也是一项集体权利，甚至是一项代际权利。我国虽没有明确规定环境权，但是在宪法和环保基本法中都对此有体现。对于权利的保障最有力的手段莫过于司法救济。因此对于环境权造成侵害就必须以诉讼的手段救济它。这使得环境公益诉讼制度的建立具有现实和迫切的意义。由于环境权作为社会公共性权利往往没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予社会全体成员提起诉讼的权利。这便是环境公益诉讼得以确立的法理基础之一。3.诉讼理论的变革传统诉权理论认为，诉权是实体权利的请求权，实体权利是基础。只

19、有当实体权利受到侵害时，才能有效的行使诉权。随着工业的进一步发展以及环境问题的日益暴露，公害纠纷的权利义务内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉之利益观进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应尽量扩大诉的利益的范围。 王明远：环境侵权法律救济制度，中国法制出版社2001年版我们要重新审视诉权和实体权利的关系，诉权与实体权利要分离，诉权不再是以实体权利作为其基础和依托，诉权应建立在利益的基础上而不再是建立在权利的基础上。使环境诉讼中利益衡量原则突破纯粹意义上诉的利益观的束缚，维护社会公平正义的需要。 刘睿：环境公益诉讼，依法治国2003年第2期(三

20、)环境行政公益诉讼的国内研究概况日前，我以“环境公益诉讼”为关键词，通过检索中国期刊全文数据库和中国优秀博硕士学位论文全文数据库，检索到自1991年以来，学术界共发表关于环境公益诉讼的论文约 352篇，其中国期刊论文有307篇，学位论文48篇。关于环境行政公益诉讼的研究，从研究主体看，公益诉讼的研究力量由高校相关院系、社会科学院、党校、党政军机关（包括检察机关和审判机关）和其他群众组织组成，其中理论界以高校居多，实践部门以检察机关参与热情较高。从学术背景看，研究者多为从事诉讼法学、行政法学和经济法学研究的教学科研人员、博士、硕士研究生和检察机关的同志。 近几年，我国环境行政公益诉讼理论的研究热

21、点集中在汲取国外环境行政公益诉讼制度的经验，我国环境行政公益诉讼的概念界定，环境行政公益诉讼的功能作用，环境行政公益诉讼的法律特征，建立环境行政公益诉讼的必要性，建立环境行政公益诉讼的可行性，建立环境行政公益诉讼的构想，检察机关提出环境行政公益诉讼的合法性论证等。二、其他国家建立环境行政公益诉讼制度的经验（一）美国较为完整的环境公益诉讼制度 周丽：浅谈我国环境公益诉讼制度的构建，青岛科技大学学报2007年9月第3期。在美国法律制度体系中，环境公益诉讼最早出现于 1970年的清洁空气法中，被称为公民诉讼，其中规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人

22、按照该法的规定提起诉讼。在此之后制定的诸如清洁水法、噪声控制法等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款，这些实体法上的相关条款与联邦地区民事诉讼规则（特别是其中的第17 条）相配合，共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。 卢学希、陈水星：浅析环境公益诉讼，中国科技成果2005年第16期公民诉讼制度的确立保证了公民不仅可以通过环境民事公益诉讼对环境污染和破坏者直接进行制约，而且可以通过环境行政公益诉讼对行政机关的环境管理活动实施监督，成为行政执法的重要补充。美国环境公益诉讼制度有几个特点：1.限制条件。主要有：（1）原告资格限制。1972 年的清洁水法对原告资格有所限制，只限于“其利益被

23、影响或有影响的可能”的公民。（2）60 日前告知义务。除非有特别规定，公民在提起环境公益诉讼之前必须通知有可能成为被告的对象，并且经过60天才能向法院正式起诉。2.救济措施。美国公民通过环境公益诉讼可以要求的救济措施有两种：一是禁令，通过法院颁发的禁止令可以要求企业、机关等污染源停止污染行为，也可以要求环境行政机关按照法律的要求进行执法。二是罚金，罚金都上缴国库而非归属原告。3.关于管辖、律师费和公民的调查权问题。以环境保护署为被告的诉讼案件经法律特别规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖，而其他的以企业、机关为被告的诉讼案件则由被告所在地法院或者违法行为发生地的法院管辖。法律还规定在环境公益诉讼中

24、法院在“其认为适当时”可以判决由败诉方为胜诉方支付律师费用，以便减轻原告的诉讼成本。此外，为能够保证诉讼的顺利进行，法院还可以授权作为原告的公民在合理时间内进入污染源所在地自行进行调查取证。（二）英国统一且宽大的起诉资格 周丽：浅谈我国环境公益诉讼制度的构建，青岛科技大学学报2007年9月第3期。英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济阶段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护

25、私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。比如，英国的污染控制法就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。（三）日本主要体现于三部现行法中 夏云娇、王国飞：国外环境行政公益诉

26、讼相关立法对我国的启示，湖北社会科学2006年第5期。日本的环境公益诉讼，主要是环境行政公益诉讼，其健全的环境行政公益诉讼制度主要体现在有关“民众诉讼”、“住民诉讼”以及“机关诉讼”的地方自治法、行政诉讼法和法院法中。1.地方自治法。1948 年，日本地方自治法第 242 条规定了“住民诉讼”制度，这一诉讼是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或不当的公款支出以及财产的管理处分时，住民在经过对监察委员进行检察请求后提起的诉讼。 章志远：行政公益诉讼热的冷思考，法学评论2007年第1期2.行政诉讼法。1962 年日本行政诉讼法第 5 条规定了“民众诉讼”，指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举

27、人资格提起的诉讼，属于行政公益诉讼案件的一种。现行行政诉讼法中规定，市民对于地方政府公职人员非法或不当处分公款或公共财产的，可以请求地方审计委员会进行审计，对于审计结果不服的可以提起行政诉讼，起诉审计委员会。然而，现行行政诉讼法第 42 条规定，只有“法律上有特别规定”，方能提起民众诉讼和机关诉讼，日本的民众诉讼和机关诉讼属于客观之诉。由此可知，日本的民众诉讼和机关诉讼是环境行政公益诉讼的例外情形。3.法院法。日本司法审查的范围较我国有所扩大，我国现今司法审查的范围仅限于行政机关的具体行政行为。而日本不仅包括政府、行政机关的具体行政行为，也包括行政机关的抽象行政行为。现行日本法院法规定，除宪法

28、有特别规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。（四）印度规定于环境法中的公益诉讼条款 裘缪、何琼：环境行政公益诉讼以美、印经验为借鉴，中国环保产业2006年第7期印度在1986 年的环境法中规定了公益诉讼条款。印度的环境公益诉讼不能单独针对个人提起，而是只能针对联邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起。所以印度环境法中的公益诉讼事实上就是环境行政公益诉讼。印度的环境公益诉讼具有以下三个鲜明的特征：1.宽松的诉讼主体资格。任何个人和民间团体都有权提起环境行政公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系，同时为了避免过度宽松的主体资格可能导致的滥诉及其他问题，印度法院在实践中也发展了一定的标准来限制

29、诉权。2.书信管辖权。由于法院认为苛求一个人为了公共利益花费精神和经济上的成本准备正式的诉状是不合理的，因此任何人或社会组织只需要一封信、一张明信片或提交的新闻报道就有可能启动环境公益诉讼。3.法院的调查机制。印度法院在实践中发展了一套技术性措施，任命调查专员或委员会进行调查并得出最终结论提交法官，法院根据该调查结论进行判决。三、我国建立环境行政公益制度的必要性及可能性(一)环境行政诉讼的必要性环境行政诉讼的必要性,在独立的司法审判的意义上,并不完全取决于环境行政争议解决的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的发展之所需。在环境行政争议中,作为一方当事人的国家行政机关,无论在客观力量上,还是在

30、法律权限上,都可由行政机关解决环境行政争议。与环境行政诉讼相比较,这种环境争议方式无疑更有效率,能使争议得到较快的处理,减少争议解决的成本,且行政机关是环境行政行为的作出者,其最能预见到环境行政行为将产生的后果,在此基础上采取最有效的措施使环境行政纠纷得到妥善的解决。现实中,许多的环境行政争议都是由行政机关解决的。故从解决环境行政争议的效率角度而言,环境行政诉讼并非是不可或缺的。但从我国宪法规定的民主制度来看,公民、法人和其他组织可以根据自身利益的需要和对公平的追求和判断,来决定是否行使行政救济的请求权和选择行使该请求权的途径。特别是这些主体与行政机关相比,处于劣势地位,当行政机关不正确行使法

31、定权限时,缺乏与行政机关进行抗争的足够力量,故我们不能过于强调环境行政纠纷由行政机关解决。为更好地维护这些弱势群体的合法权益,在法律上应为其提供更多的救济手段,扩大救济途径,为他们提供更充分和更公正的保护,故环境行政诉讼又是必不可少的。同时,依行政法治的理念,行政机关运用公权力限制人们的权利或加之以义务负担时,必须严格地依照法律的规定进行,环境行政活动也不例外。这有利于达到以下目的:其一,使行政权力的行使服从于人民的意志,从而确保环境行政的民主性;其二,依据人们已知的法律规定行使行政权力,增强了其可预测性,有利于保护人们的环境权益。为保证环境行政法治的实现,必须加强对环境行政的监督,拓宽监督的

32、渠道。 (日)原田尚彦：环境法，于敏译，法律出版社1999年版，第170页由于环境行政权力的行使直接影响到公民、法人和其他组织的环境权益的享有或丧失,其最具参与到环境行政中来的动机和积极性,而环境行政诉讼即为他们参与的途径之一,让他们通环境行政诉讼的方式对环境行政进行监督,这对于保证环境行政法治的实现是极其重要的。 由以上的分析我们不难得知,环境行政诉讼的必要性只能从宪法规定的民主制度,从扩大救济渠道和拓宽环境行政的监督渠道,为国民提供更全面而有效的保护措施,才能得到合理的解释。（二）可行性分析1我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念从宪法来看，中华人民共和国宪法第2条规定， 中华人民共和国的

33、一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利，其具体途径可以多种多样。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构

34、和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。” 王晨光：法律的可诉性，现代法治国家中法律的特征之一，法学1998年第8期环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。从各部门法来看中华人民共和国环境保护法第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。中华人民共和国刑事诉讼法第77条规定，如果是国家财产

35、、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。2环保团体的建立及民众环境意识的提高 权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织和非政府组织，其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。 郭道晖：权力的多元化与社会

36、化，法学研究2001年第9期在环保方面，随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会。环保团体的建立及其宣传活动大大提高了人们的环境意识，激起了人们环保的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的力量聚合在一起，并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。四、我国环境行政诉讼的现状及困境剖析我国的环境行政诉讼产生较晚,但发展速度很快。1982年颁布的海洋环境保护法第41条规定,如当事人对环境行政主管部门的行政处罚不服的,可以在收到决定书之日起15日内

37、向法院起诉。这是我国环境保护法对环境行政诉讼首次作出的明确规定。之后,水污染防治法、大气污染防治法、森林法、草原法、土地管理法、矿产资源法、渔业法和野生动物保护法等环境法,分别对有关环境行政诉讼作了相应的规定。但这个阶段的环境行政诉讼存在着明显的缺陷:其一,环境行政诉讼的范围很窄,诉讼形态主要是环境行政处罚之诉;其二,无论在立法上还是在司法实践上,都没有形成系统和完整的环境行政诉讼的概念、原则和程序。1989年颁布的行政诉讼法和环境保护法使我国的环境行政诉讼步入了快速发展时期,立足于以往的环境法对行政诉讼所作出的规定,对环境领域内的行政诉讼问题有重点的原则性规定。其后颁布的一些环境法律法规规定

38、除行政处罚外,对某些行政处理决定也可向法院起诉。至此,我国已确立了环境行政诉讼法律制度。环境行政诉讼立法的发展和完善,推动了我国的环境行政诉讼实践,使环境行政诉讼得到了相应的发展。然而,虽然我国的环境行政诉讼发展较快,且环境行政诉讼在推动我国的环境法制建设和促进环保领域依法行政方面发挥了很重要的作用,但在环境问题日益严重的今天,我国的环境行政诉讼制度已明显滞后于现实的发展,在实践中暴露出了诸多的弊端。据国家环境保护总局的统计,因环境问题引起的纠纷,仅投诉到环境保护部门的, 2001年就超过了40万件。 中国环境年鉴编辑委员会：中国环境年鉴·2000，中国环境年鉴社2002年版这些纠纷

39、有许多是环境行政纠纷,但由于我国的环境行政诉讼不完善,就使得许多环境行政纠纷长期得不到妥善的解决,从而导致了许多因环境行政纠纷而越级上访的事件。有的受害人在无法寻求有效司法救济和行政救济的情况下往往采取自力救济,使得环保争议以制度外的街头抗争为主流。而事后地方公安部门往往以“破坏生产罪”和“聚众扰乱社会秩序罪”将受害人拘留逮捕,甚至由法院定罪。 解振华：中国环境执法全书，红旗出版社1997年版这导致了受害群众和地方政府不可调和的对立情绪,影响了地方的社会稳定。这些社会现象的存在,充分暴露出了现行环境行政诉讼制度的缺陷和转型期社会的窘迫性。综而观之,我国的环境行政诉讼制度主要存在着以下弊端：(一

40、)被告多为“影子被告” 张梓太：中国环境行政诉讼之困境与对策分析，法学评论2003年第5期为了确定行政诉讼的被告,各国都确立了行政主体理论,我国也不例外。但我国的行政主体理论与国外的行政主体理论是不同的。国外的行政主体理论强调行政组织的统一性,认为单个行政机关并不具有实体法上的主体资格,只是行政主体的组成部分,只能以行政主体的名义作出行政行为,其行为的法律后果归属于所属的行政主体。如在法国,“行政机关是指构成行政主体整体结构中的某些单位,它们在一定的范围内,以行政主体的名义进行活动,而效力归属于行政主体。” 王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第49页而我国的行政主体理论强调每个行

41、政机关的独立性,认为每一个行政机关都是一个独立的行政主体,需要独自承担行政行为的法律责任。 张步洪：中国行政法学前沿问题报告，中国法制出版社1999年版，第165页据此理解,在环境管理领域,地方各级人民政府都是独立的环境行政主体;地方各级人民政府的环境保护、土地、矿业、林业、农业、水利行政主管部门以及国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门等也是独立的环境行政主体。但在实际中,这些环境行政主体之间的利益并不完全相同,特别是地方各级人民政府的环境保护行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间的利益冲突是非常明显的。加上环境行政主管部门与其

42、所属的地方同级人民政府之间存在领导与被领导的关系,使得环境行政主管部门在执法过程中陷入了尴尬的境地。一方面,它要维护法律的尊严,严格执法;另一方面,它又要接受同级人民政府的领导,维护政府的利益。而政府的利益在许多情况下与法律相冲突,如政府要发展地方经济就要对当地企业进行保护,当企业实施污染或者破坏环境的行为时,环境保护行政主管部门如果要严格执法,就可能受到所属政府的干预;但如果不严格执法,就会成为行政诉讼的被告,代其所属的政府受过。环境行政诉讼中影子被告最大的危害并不在于环境行政主管部门代其所属政府受过,而是使环境行政诉讼背离了维护和监督行政机关依法行政这一立法宗旨。(二)原告范围过窄在我国,

43、行政诉讼的原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益,以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。依据行政诉讼法理论,具有起诉资格的人才能成为原告,才能以原告的身份提起行政诉讼。起诉资格是指个人或者团体所享有的在法庭上对他人,尤其是对政府行为提出控告或者以原告身份向法院起诉的法律权利。 毛原：对环境行政诉讼几个问题的思考，广播电视大学学报(哲社版)1999年第4期根据行政诉讼法的有关规定,公民、法人或其他组织要取得行政诉讼的起诉资格,必须同时具备以下两个条件:第一,认为具体行政行为侵犯其自身合法权益;第二,与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系,即必须承担具体行政行为的法律后

44、果。据此,只有具体行政行为所直接针对的相对人才具有起诉资格,才能以原告的身份提起行政诉讼。但在环境行政诉讼中如果严格依据上述条件确定起诉资格,必将导致原告严重缺位,使大量的违法环境行政行为因起诉受阻而得不到司法审查,从而使得公益妨害得以继续存在下去,受害人得不到法律救济。这是因为,环境案件具有特殊性：首先,环境侵害往往涉及到许多人的利益,如环境行政主管部门批准在某地建设排放污染物的设施,该具体行政行为并不对环境管理相对人的权益造成损害,而是对附近居民、法人或其他组织的合法权益造成损害。依据现行行政诉讼法的规定,环境管理相对人具有起诉资格,但由于其是受益者,让其起诉是不可能的，而这些受到侵害的居

45、民、法人或其他组织由于不是环境行政管理相对人,与具体行政行为没有直接的利害关系而没有起诉资格,无法起诉。其次,环境权益是国家和全体公民的共有财富,环境侵害往往损害到国家和社会公共利益。而依据现行行政诉讼法的规定,公民、法人和其他组织只有在自己的合法权益受到具体环境行政行为侵犯时才能向人民法院提起行政诉讼。据此,当环境行政行为侵犯到国家和社会公共利益时,公民、法人和其他组织因没有起诉资格而不能起诉。加之人民法院又受“不告不理”规则的制约,不能依职权主动受理,从而使这些侵犯国家和社会公共利益的违法环境行政行为逃脱了司法审查,使得审判权对行政权的监督和制约因起诉受到限制而大打折扣。(三)受案范围较窄

46、环境行政诉讼的受案范围是指对什么样的环境纠纷能提起行政诉讼。环境法律规范规定,公民、法人或其它组织只能对环境行政处罚决定和行政处理决定两类环境行政行为提起行政诉讼。行政诉讼法第11条对此作了补充,即规定对申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责而行政机关拒绝履行或者不予答复的环境行政行为可以提起诉讼。从上述规定可以看出,环境行政诉讼的受案范围以特定的行政作为义务领域为限,并不包括一般的行政作为义务领域,即相对人只能对环境行政主体不履行特定环境行政作为义务(行政主体承担的对特定相对人的行政作为义务)的行政行为起诉,而不能对环境行政主体不履行一般的环境行政作为义务(行政主体承担的对国家和社会而

47、非特定个体的行政作为义务)的行政行为起诉。笔者认为,这一规定很不合理。因为,环境侵害的对象十分广泛,环境行政行为往往影响或者损害到相当地区范围内不特定的多数人的利益,而现行行政诉讼法对起诉资格规定的又过于严格,被害人可能由于不处在环境行政管理相对人的位置上,或者其受到的损害过于间接,或者由于侵犯的是公共利益,没有直接的利害关系人等原因而不能提起行政诉讼,导致受案范围十分狭窄,使得这些违法的环境行政行为得不到司法救济。这显然不利于保护公民、法人或其他组织的环境权益。 (四)法律对诉讼期间是否停止环境具体行政行为的执行的规定相互矛盾,不利于环境侵害的排除为了维持行政行为的公定力和行政管理的连续性,

48、我国行政诉讼法规定,在行政诉讼期间,不停止具体行政行为的执行,但在一些例外的情况下停止执行。故从行政诉讼法的规定看来,在诉讼期间,以不停止行政行为的执行为原则,以停止执行为例外。但根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第94条的规定,在行政诉讼过程中,被告或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。这显然是以行政行为的停止执行为原则,以不停止执行为例外,与行政诉讼法的规定是相冲突的。 张梓太：

49、中国环境行政诉讼之困境与对策，法学评论2003年第5期这给法院适用法律带来了困惑,也给法院任意选择适用法律留出了较大的制度空间。由于我国的许多法院都不能做到司法独立,在行政机关的干扰下,致使许多本属违法的具体行政行为都先予执行,极不利于排除潜在的环境侵害。(五)环境行政诉讼的诉讼时效过短,不利于救济环境行政相对人对因环境行政主体的怠于履行法定职责和不当履行法定职责而引起的环境行政诉讼,我国的环境保护法律法规并未对其诉讼时效作出明确的规定,那么其诉讼时效就应适用行政诉讼法的一般规定。而根据行政诉讼法的规定,环境行政相对人直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。同时

50、为了给行政相对人提供更好的救济,该法规定行政机关在作出具体行政行为而未告知相对人的诉权或起诉期限,致使相对人逾期起诉的情况下,起诉期限从相对人实际知道诉权或起诉期限时计算,但逾期的期间最长不得超过一年。相对于环境行政诉讼而言,这种诉讼时效过短,这主要是由环境侵害的特性所决定的。大多数环境侵害是环境污染和生态破坏的长期作用使然,只有经过几年或几十年的较长时期,环境侵害才会暴露出来。故若遵循传统的行政诉讼时效规定,势必会发生损害结果尚未发生,而诉讼时效已经届满的不合理现象,极不利于救济环境行政相对人。五、关于我国建立环境行政公益诉讼制度的立法构想虽然其他国家的环境公益诉讼制度有许多可供我国借鉴之处

51、，但制度的移植是一项复杂的工程，我们不仅应该对国外有关制度的背景、结构、运行状况有相当的了解，更重要的是，在借鉴国外立法的基础上，应构建适合我国国情的环境公益诉讼制度。（一）在实体法中确立环境公益诉讼权利美国密歇根州立大学的约瑟夫.萨克斯教授于 1969 年提出“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，莫定了环境权独立的理论基础。环境资源是全体国民的“公共财产”，任何人不能对其任意占有、支配和损害。我国蔡守秋教授也曾指出“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。” 蔡守秋：论环境权，郑州大学学报1999年第2期随着环境权理论的发展与完善，实体意义上的环境权具有了宪法上的基本人权与私法上的

52、人身权、财产权的双重性质，它确认了公民对环境公益的享受权。我国宪法第2条规定公民可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。该规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利。我国1989 年环境保护法第6 条宣称：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。该条规定可以看作是我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。但无论是宪法第2 条，还是环境保护法第6 条的规定，都只是对环境权原则性的规定，在实践中缺乏可行性。原因在于：一是我国宪法条文目前一般不能直接作为法律依据；二是环境权的具体涵义或范围尚不够明确；三是难以断定“

53、检举和控告”的含义是否包括“诉讼”，而且如果没有程序制度的保证，实体法上环境权也不可能在司法实践中得到实现。因此在以后的环境立法中应注重对宪法和环境保护法中关于环境权的纲领性规定加以明确化和具体化。如在环境保护单行法规 中以列举的方式明确规定环境权的具体内容，如日照权、嫌烟权、公园利用权、通风权、享受自然权等等，并且规定该权利被侵害时有权向人民法院提起诉讼，从而为环境公益诉讼原告范围的拓宽提供权利保障(二)改变行政主体理论,改革环境行政主管部门的领导体制1.完善行政主体理论。我国现行的行政主体理论是导致环境行政诉讼被告多为“影子被告”的一个重要原因。而且,这一理论极大地羽化了政府的责任,不符合

54、行政管理的规律。为了强化政府的责任,有必要对我国现行的行政主体理论进行根本性改变,构建新的行政主体理论。具体而言,就是要从整个行政组织建设的宏观视角来分析,以行政管理的连续性和统一性规律为出发点,改变目前以单个的行政机关和组织为分析单位的微观视角,确立大行政主体理论。2.改革环境行政主管部门的领导体制。环境行政主管部门与同级人民政府之间存在隶属关系是导致环境行政诉讼中的被告多为“影子被告”的另一个重要原因。为此,我们应改革环境行政主管部门的领导体制,可以参照工商、海关、国税、金融、技术监督、审计等部门的现行领导体制,规定环境行政主管部门实行垂直领导,不再受同级地方人民政府的领导。这样,就可以使

55、环境行政主管部门摆脱受制于地方人民政府的局面。(三)扩大环境行政公益诉讼的受案范围从人民法院行使审判权的角度来说，它是指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的不作为拥有司法审查权;从公民、法人或其他组织行使行政诉权的角度来说，它是指公民、法人或其他组织对行政机关或组织有哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提起行政诉讼。在美国，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。德国联邦行政法院法规定:“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配给其他的法院处理。”这一规定使所有的行政法争议都被纳人行

56、政诉讼的受案范围。在日本，根据法院法的规定，除宪法有特别规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。由此可见，发达国家大都把抽象行政行为纳人司法审查的范围。而根据我国行政诉讼法第2条:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”抽象行政行为不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。我认为正确界定环境行政公益诉讼的受案范围应当从环境行政公益诉讼的目的出发。由于环境行政公益诉讼制度是为了维护公众环境权益而设计的，因此，对公众环境权益的保护要求环境行政行为包括侵犯公众环境权益的具体行政行为和侵犯公众环境权益的抽象行政行为。首先，抽象行

57、政行为针对的对象不是个别人，而是较大范围的不特定的公民、法人或者其他组织，并可以反复适用，一旦违法将会给众多人造成损害。其次，抽象行政行为是行政机关做出具体行政行为的依据，要纠正违法或不当的具体行政行为，必须从源头开始审查和纠正。因此说，违法或者不当的抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，更容易导致对公众环境权益的侵犯或威胁。为了保护公众环境权益，必然要求将对公众环境权益带来不利影响的抽象行政行为纳人到司法审查的范围，即法律应规定，对于一些可能或已经对环境直接或间接产生较大影响的抽象环境行政行为(如行政决策，大型工程的上马，行政机关环境政策的公布)也可以提起诉讼。环境行政公益诉讼的受案范围以行为的方式为标准除了包括环境违法行政作为，还包括环境违法行政不作为。环境违法行政不作为是指行政主体(通过其工作人员或是受其委托的组织或个人)对本应有行政法上的义务要积极履行，而且能够履行的情况下，故意或是过失不履行、不完全履行或拖延履行的行政行为。行政机关具有