我国补充养老保险政策相关问题探讨

1、我国补充养老保险政策相关问题探讨 2010-11-25【字体：大 中 小】【打印本页】【关闭窗口】补充养老保险作为国家法定基本养老保险体系外的重要制度安排，是我国构建社会养老保障体系的重要组成部分。从国外发展经验看，补充养老保险能有效提升全社会的养老保障水平。我国自1991年开始发展补充养老保险以来，受多种因素影响，补充养老保险尚未成为我国社会养老保障体系的重要支柱。一、我国补充养老保险发展历程补充养老保险是在强制性社会基本养老保险制度外，国家通过一定的政策引导、支持和规范发展的，以自愿性、市场化运作为基本原则的养老保险体系。我国补充养老保险业务经历了三个发展阶段，初步形成了包括企业年金、享受

2、国家政策支持的团体养老年金保险业务及个人养老年金保险业务在内的补充养老保险业务体系。（一）第一阶段：“补充养老保险”的首次提出及初期发展（19911999年）。作为国有企业改制的重要组成部分，国务院于1991年在关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发199133号）中提出“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，将企业建立补充养老保险作为完善企业职工养老保险制度重要组成部分。1995年关于深化企业职工养老保险制度改革的通知（国发19956号）明确了补充养老保险性质和经办方式，推动补充养老保险制度进入实践阶段，19951999年间，中央及

3、地方经济效益较好的企业纷纷根据自身情况建立了不同层次的企业补充养老保险业务，社会劳动保障部门、商业保险公司及部分有实力的企业机构利用自保机制涉足补充养老保险业务领域。这一期间，国家允许地方根据自身财力状况，给予补充养老保险不超过上年工资总额415%企业所得税税前扣除优惠，使得补充养老保险业务获得了有力的政策支持，形成了我国补充养老保险发展历程中的小高峰。（二）第二阶段：企业年金一支独大发展时期（20002006年）。由于补充养老保险业务属于新生事物，经验不足，业务发展中出现了多头经营、监管真空及部分职工权益难以得到保障等诸多问题。1999年底，国务院对补充养老保险市场进行了清理整顿，将包括石油

4、、煤炭等11个部门和单位经办的企业补充养老保险纳入社会养老保险，由劳动和社会保障部管理。其他行业的企业补充养老保险归属商业保险，由中国保监会监管。此后，社会保障部门提出了“企业年金”的经办模式。随后，联合中国证监会、中国银监会和中国保监会等各有关部门出台了企业年金试行办法、企业年金基金管理试行办法、企业年金管理指引等若干规范性文件，逐渐形成了企业年金的政策框架，并在社会保障系统内部发文明确企业年金是补充养老保险的唯一形式。这一期间，社会保障部门受托管理的11个部门和单位的企业补充养老保险业务均转制为企业年金，超百亿元的托管资金规模使得企业年金成为补充养老保险业务的绝对主体，导致社会普遍认为企业

5、年金是唯一的补充养老保险业务。商业保险领域的补充养老保险业务，则难以享受各地给予企业年金缴费不超过上年职工工资总额48.33%部分准予税前扣除的政策优惠。（三）第三阶段：商业补充养老保险业务回归补充养老保险体系（2007年至今）。为推动商业保险领域补充养老保险业务发展，争取其与企业年金同等发展地位，中国保监会采取了一系列政策措施。一是明确企业团体养老保险属于补充养老保险，指出“企业补充养老保险的具体经办模式包括企业年金和企业团体养老保险。企业可根据自身需求选择合适的经办模式”。二是印发保险公司养老保险业务管理办法（保监会令2007第4号），解决养老保险行业的规范问题，使商业养老保险业务具有显著

6、的养老特色，具备了与企业年金等同的功能。三是积极争取中央和地方的补充养老保险业务扶持政策，先后在天津滨海新区试点享受财政奖励的补充养老保险业务，在上海试行税延型个人补充养老保险业务。上述举措的实施，逐渐推动商业养老保险业务回归补充养老保险体系，获得与企业年金等同的政策扶持，补充养老保险逐渐呈现企业年金、商业养老保险业务共同发展的格局。值得一提的是，2009年6月2日，财政部和国家税务总局发布关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知，明确给予团体投保企业保费支出在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除，从国家税收政策层面统一了包括商业养老保险业务在内

7、补充养老保险业务享有的优惠权利，为企业年金和商业保险领域补充养老保险业务的进一步发展开拓了空间。二、国外补充养老保险发展政策简况社会养老保障作为一个全球性话题，早在20世纪80年代就成为各市场经济成熟国家养老保障体系建设的重要领域，并形成了一整套比较有借鉴意义的发展经验。（一）经营模式。国际上补充养老保险运作模式既有信托型，也有契约型，既包括企业年金的经营形式，也有采取商业保险经营的方式。运行方式多样有助于企业和个人选择适合自己特点和需求的经营模式。（二）投保主体。既支持雇主（即企业）为职工建立多种形式的补充养老保险，也支持个人积极投保补充养老保险。通过调动两者的积极性，形成满足多样需求、层次

8、丰富的保障体系，切实提高补充养老保险的保障力。（三）优惠政策。运用税收优惠政策支持各种类型补充养老保险发展是各国共同的政策选择，主要体现在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段及养老金领取阶段。70年代英国财政研究所提出了补充养老保险计划税收优惠的模式，以E代表免税，T代表征税，针对三个环节形成了EET、ETT、TEE、TTE、EEE等不同税收优惠方式。从主要市场经济发达国家补充养老保险征税模式看，除澳大利亚、意大利、瑞典等国采用ETT模式，新西兰、匈牙利、波兰等国采用TEE、TTE模式外，美国、加拿大、英国、德国、法国、荷兰等多数国家均采用EET模式，即对养老保险计划的缴费免税，基金投资收益

9、免税，但对领取的养老保险金征税。这一模式的核心是通过国家让渡一定时间内的税收收入资金价值，引导企业和个人购买补充养老保险，增加资金积累，达到提高个人退休收入保障水平的目的。从实践来看，这一模式使得国家以较小的成本支出，获得了较大的养老金市场，为经济社会发展注入了长期、稳定的资金，同时又切实提高了退休人员养老保障水平，有效缓解了国家的养老压力。三、当前我国补充养老保险发展政策存在的问题（一）全国统一的补充养老保险概念尚不明确。主要是对补充养老保险的外延未予明确，国家级文件采用过“企业补充养老保险”、“企业年金”以及“商业养老保险”等概念。部委间对补充养老保险的理解也存在差异，劳动保障部门自200

10、0年以来一直将“企业年金”作为企业补充养老保险的唯一形式；保监会则一直强调企业年金、团体商业养老保险及新试点的个人补充养老保险产品均是补充养老保险体系的有机组成；财政部认为只有企业为全员购买的保险属于补充养老保险范畴，认识上的差异不利于补充养老保险经办机构开展业务。（二）我国现行补充养老保险过多强调企业的作用，忽视了个人投保补充养老保险的必要性和积极性。目前，我国补充养老保险主要以企业为投保人，有限的扶持政策也仅限于对参保企业的支持，导致企业及其职工负担基本养老保险的费率占工资总额的比重较高（现行制度规定为28%），同时企业及其职工还需负担医疗、工伤、失业和住房公积金等其他社会保障缴费，企业整

11、体福利负担较重。加之我国劳动力市场长期处于供过于求情况，企业自身积极参与补充养老保险的主观愿望不强，补充养老保险发展缓慢。从国外成熟补充养老保险市场发展看，个人直接投保补充养老保险已逐渐成为主流，如美国40%左右的家庭参与了个人退休计划（IRAs），这类业务近几年一直呈快速增长态势。（三）我国补充养老保险政策扶持力度小、体系不够完善一是基本养老保险替代率偏高。理论界和国际实践比较认可的基本养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险退休收入替代率比例为40%、30%、10%。而我国社会养老保险改革确定的替代率为基本养老保险约60%、企业补充养老保险20%，个人养老保险暂无标准。现行基本养老保险的替

12、代率水平偏高，挤占了一定的补充养老保险市场。二是现行补充养老保险政策效率与公平性不足。国外补充养老保险市场成熟的国家一般都根据参保人员的工资收入、年龄、婚姻状况等个性因素设定若干不同税前扣除限额，有效兼顾了政策的公平与效率。而我国目前仅采取单一固定比例扣除方式，且企业税前列支比例偏低，激励性和公平性不足。三是优惠政策相关环节衔接不力。一方面现行税制规定企业购买补充养老保险的支出视同职工个人收入征收个人所得税，这种税收转嫁使得前述企业所得税的优惠打折，也与缴费阶段免征个人所得税的国际通行惯例相悖；另一方面关于领取企业年金及团体商业养老保险是否征收个人所得税，目前我国税制未予明确规定，使得该类业务

13、的长期发展存有不确定性因素，不利于各类补充养老保险产品设计。四、改进我国补充养老保险政策的建议当前，我国已将促进养老保险发展提上议事日程，2008年底国务院办公厅印发的关于当前金融促进经济发展的若干意见（国办发2008126号）以及国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见等文件，均提出了要积极发展个人、团体养老保险等业务，研究对养老保险投保人给予延迟纳税等涉及补充养老保险未来发展的重要改革思路。立足这一思路，围绕解决补充养老保险发展制约因素，对我国补充养老保险政策调整提出建议：（一）加强统筹规划，构建补充养老保险发展统一框架。整合分散于各类文件中的补

14、充养老保险发展指导意见，形成统一、协调、完整的补充养老保险发展规划，进一步明确补充养老保险业务内涵与外延，确定补充养老保险的保障目标、各类形式运行的基本规则、监管原则等，确保各部委政策制定基础一致，形成国家整体推动补充养老保险加快发展的合力，同时也利于形成全社会对补充养老保险的统一认识，促进相关业务深入开展。（二）完善现行政策体系，支持企业补充养老保险发展。一是合理测算退休人员基本养老保险与补充养老保险工资替代率水平，给予企业补充养老保险发展的空间，借助企业补充养老保险减轻国家基本养老保险负担。二是在财力许可的情况下，逐步提高企业所得税税前列支补充养老保险费用的比例，进一步鼓励更多的企业建立补充养老保险。三是从落实优惠政策和参考国际通行做法的角度，取消将企业为个人购买各类补充养老保险产品支出视作个人收入计征个人所得税的政策规定。明确领取时是否征收个人所得税，便于最初产品设计。（三）重视发挥个人投保补充养老保险的积极性，提高补充养老保险保障力。构建我国补充养老保险体系应更加注重个人积极性的发挥：一方面发挥个人参保的积极性，顺应了全国地区间人才竞争日趋激烈、人才流动更加频繁的客观现实，有助于降低人才流动成本，促进地区