环境与资源保护法的基本原则

1、第三章 环境基本法环境基本法是指由国家专门的立法机关制定的，规定环境法的目的、任务、调整对象、环境基本政策、基本原则和基本制度，就环境权、环境保护、对自然资源的合理利用、可持续发展等方面的重大问题进行全面调整的综合性的环境法律。环境基本法也可以称为环境法的母法，是其他环境法的立法依据。世界上许多国家都制定了环境基本法，如美国的国家环境政策法、日本的环境基本法、匈牙利的人类环境保护法、罗马尼亚的环境保护法、前苏联的自然保护法等。我国的环境保护法也是临时起着环境基本法作用的法律。但是，由于我国的环境立法发展迅速，由狭窄的环境保护法扩展到了环境保护法、环境污染防治法、区域环境法、自然资源法等广阔的领

2、域，因而在20世纪80年代制定的环境保护法还不是环境基本法，没有全面规定环境法的目的、任务和调整对象。我们需要根据可持续发展战略制定一部环境基本法，以取代目前的环境保护法，作为构建适应可持续发展要求的环境法体系的基本法律依据。本章将介绍和讨论环境保护法的基本理论和基本原则，阐述环境保护法的基本内容，根据环境保护法关于法律责任的规定和民法、行政法、刑法的有关规定，讨论环境保护法的实施途径和方法。第一节 环境保护法的特点、目的和作用一、环境保护法的特点环境保护法是指由国家制定或认可的，并由国家强制力保障实施的，关于保护和改善环境、防治环境污染和其他公害的法律规范的总和。环境保护法有广义和狭义之分。

3、广义的环境保护法，是国家制定或认可的关于保护和改善环境、防治环境污染和其他公害的法律规范的总和。它不但包括环境保护法，还包括其他单行的环境保护法律、行政法规、部门规章、地方性法规、其他法律中的附属规定以及我国参加和签署的国际环境公约等。狭义的环境保护法，专指全国人大常委会制定的中华人民共和国环境保护法。环境保护法具有以下几个显著的特点：(一)广泛性环境保护法的广泛性，具体体现在其保护的对象、其所调整的社会关系和法律关系主体三个方面：（1）保护的对象广泛。环境保护的对象是那些直接或间接地影响人类生存和发展的环境要素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、

4、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村。即从陆地到海洋，从土壤到大气，从动物到植物，从水体到各种矿物，从地下到外层空间的生活环境和生态环境，全部纳入了保护范围。（2）调整的社会关系广泛。环境保护法调整的社会关系十分复杂，涉及生产、流通、生活各个领域所产生的民事关系、刑事关系和行政关系，还包括诉讼关系和涉及国际环境关系。（3）涉及的法律关系主体广泛。由于调整的社会关系广泛，决定了环境保护法涉及的主体广泛，既包括自然人、国家机关、企事业单位、社会团体、个体工商户、农村承包经营户、合伙组织，同时还涉及国家和国际组织等。(二)综合性由于环境保护法包括环境科学和法学等学科领域，因而综合性强、学科之间交叉渗透

5、比较多。环境保护法综合运用了自然科学和社会科学的研究成果，不仅反映了社会主义市场经济规律，而且也反映了生态规律。同时，环境保护法规定的法律措施，涉及到经济的、技术的、行政的、教育的等多种方法，也具有综合性。(三)技术性环境保护法调整的社会关系是人们在开发、利用、保护和改善环境中所产生的社会关系，不仅要反映社会经济规律，还要反映生态基本规律，这就决定了环境保护法中必然含有大量的反映这些规律要求的技术性规范。如环境质量标准、污染物排放标准、森林采伐更新规程等的制定，防治污染和其他公害的工艺技术及措施等，都需要以先进的科学技术为前提。此外，环境保护法贯彻实施和日常的环境保护工作需要大量运用环境科学、

6、生态学等方面的科技知识，使环境保护工作带有浓厚的科学技术特征。(四)社会性环境保护法不仅反映统治阶级的意志、为统治阶级服务，而且还反映全社会的意志，为全社会服务。它主要解决人类社会的发展同自然环境的矛盾。环境利益是全社会的共同利益，因为环境污染和生态基本规律遭到破坏的受害者是全体社会成员，而不是某一部分人或某一特定阶级中的成员。环境得到有效的保护和改善，将使全社会成员普遍受益，不论富人还是穷人，是统治者还是被统治者。因此，环境保护法具有广泛的社会性和公益性。(五)世界共同性当代的环境问题已不是局部地区的问题，而是全人类面临的共同问题。世界各国的环境保护法，与其他法律相比，具有更多的共同属性。这

7、是因为：各国环境问题的产生有相同的原因；环境保护和环境污染防治中的许多规范属于技术性规范，决定了世界各国解决环境问题的理论根据、采取的对策、措施和手段具有共同性；环境的污染和破坏没有国界限制，一国的污染往往会给邻国造成危害，这些跨国界的环境问题，尤其是全球性环境问题的解决，需要各国的合作与交流。这一特点，反映了各国的环境保护法可以相互借鉴。二、环境保护法的目的和作用(一)环境保护法的目的环境保护法第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。从这一规定可以看出，我国环境保护法有以下两个目的：1保护和改善生活环境与生态环

8、境生活环境的保护和改善意在提高人民生活的质量；生态环境的保护和改善，注重的是对自然环境的合理利用和可持续性利用。环境保护法强调保护和改善同时并举，促使人们改变过去那种偏重保护、忽视治理，先污染后治理的错误观念。2防治环境污染和其他公害防治污染和其他公害，是保护和改善环境的重要内容。鉴于世界各国的环境污染日趋恶化，为了突出污染防治的重要性，许多国家把防治污染和其他公害单独作为环境保护法的一项重要任务。我国的环境保护法也采用了这一做法。关于环境保护法的目的，不同的国家由于其发展战略不同，采取的环境政策不同，各自的立法目的也不同。综观各国环境法律，主要有两种立法例：一类为目的一元论，即仅以保障人体健

9、康为唯一目的，比如匈牙利、日本的环境法的立法目的就是典型代表；另一类为目的二元论，这些国家既强调保护环境，同时也强调合理的发展经济，既看到了发展经济和保护环境的矛盾，同时也承认经济发展与环境保护存在着相互依存的关系，我国的环境立法采取了这一立法模式。环境保护法第一条规定了“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”这一立法目的。“保障人体健康”和“促进社会主义现代化建设的发展”，两者是对立统一的关系。首先，它们具有矛盾和相互制约的一面。例如，搞现代化建设，发展经济势必会带来资源消耗和环境污染等问题；“保障人体健康”需要保护环境，而环境保护又需要投入一定的财力和物力，在财力和物力不足的情况下，

10、这种矛盾更加突出。过去一段时间，一些经济建设部门和地方政府部门，片面追求经济发展速度，牺牲环境，不顾人体健康，甚至认为“先污染后治理”是一种客观规律，牺牲环境发展经济是理所当然的；而一些环境部门片面强调环境保护，在经济还比较落后的情况下，把环境保护的标准和目标定得过高。这两种做法都是片面的，他们把经济发展与环境保护看成是绝对对立的关系，因而都是错误的。其次，经济发展和环境保护除具有对立和相互制约的一面之外，还具有统一性的一面，存在相互促进的关系。实践经验告诉我们，要正确处理保护环境和经济发展的关系，必须把发展带来的环境问题限制在一定限度内，同时在不降低环境质量的前提下，使经济能够得到更迅速的发

11、展。片面强调某个方面，都是有害的。如果以牺牲环境为代价来换取经济的发展，必然使公害泛滥并为之付出巨大的代价，而且发展也不能持久；过分强调环境保护而牺牲经济发展，就会削弱整个社会发展的物质基础，最终也会牺牲环境。环境保护立法的“目的二元论”，就是建立在正确认识发展与环境的关系基础上的。我国环境保护法的立法目的，也体现了这种正确认识。(二) 环境保护法的作用1引导人们增强环境保护意识环境保护法的颁布实施，从法律的高度向人们提出环境保护方面的要求，告诉人们哪些事情可做，哪些事情不可做，从而引导人们实施合法的行为，否则就要承担行政责任、民事责任甚至刑事责任，从而使人们增强环境保护的意识，自觉地参与环境

12、管理，履行保护环境的义务，营造“保护环境，人人有责”的社会风尚。2为国家进行环境管理提供了法律依据环境保护法第七条规定了各级人民政府环境保护行政主管部门的环境管理职责和权限，同时在第二章、第三章及第五章对各种环境管理制度和措施以及相应的执法程序作了比较详细的规定。这就为各级环境主管部门对辖区内的排污行为和破坏生活环境和生态环境的开发、建设活动进行监督、检查和处理提供了法律依据，从而更有效的防止环境的污染和破坏，同时也有利于对已经遭到破坏的环境进行治理。3具有惩罚和制裁功能环境保护法不仅规定了单位和个人在保护环境方面的权利和义务，同时也规定了对环境违法行为的制裁和惩罚措施。环境保护法第五章对各种

13、环境违法行为应该承担的法律责任作了比较详细的规定。违反环境保护法，将分别受到行政处罚、民事处罚乃至刑罚处罚。如环境保护法第三十五条规定了对某些违法行为“给予警告或者处以罚款”，第四十一条第一款规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，第四十三条规定“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”当然，环境保护法的作用主要不是制裁或惩罚。但是，通过惩罚或制裁，使违法行为人的财产和其他权利受到限制或剥夺，从而可以达到预防环境违法行为的发生。通过对环境违法行为适用惩罚或制裁，可以预防其再次

14、违法；通过惩罚或制裁，可以教育和警告社会上可能违法的个人或单位，使其自觉增强环保意识，最终达到保障人体健康、促进现代化建设这一目的。4为经济的持续、快速发展提供了法律保障环境保护法的任务是保护和改善环境，防治污染和其他公害；其目的是保障人体健康，促进现代化建设。经济持续、快速发展的主要标志是生产力的不断增长，而生产力是由劳动者、劳动资料、劳动对象三个要素构成的。要保障经济的持续发展，就必须使生产力的三要素符合生产力发展的需要。环境保护法具有这方面的作用。(1) 环境保护法能够充分保护生产力发展中起决定作用的人。环境保护法通过保护和改善环境，防治污染和其他公害，使劳动者生活在一个安全、舒适的环境

15、中，有利于提高劳动者各方面的素质，激发劳动者的创造力，从而为经济的持续发展提供了原动力。(2) 环境保护法通过保护和改善环境，合理利用自然资源，为劳动者提供了源源不断的物质资料，给社会的发展提供了坚实的物质基础。(3) 环境保护法强调保护环境、改善环境、治理污染。为了完成这一任务，全社会将采用先进的科学技术和先进的工艺来改善和治理环境，同时也促使更多的单位和个人大量投入资金，进行科学研究，或采用科技含量高、无污染或少污染的技术、设备和工艺进行生产和开发。科学技术的不断发展有利于提高生产力，从而促进经济的发展。第二节 环境保护法的基本原则一、环境保护法基本原则概述(一)环境保护法基本原则不能等同

16、环境法的基本原则环境保护法基本原则，是环境立法和环境执法中一个带有全局性、根本性的问题。1979年颁布的环境保护法（试行）及1989年12月颁布的环境保护法都没有对环境保护法的基本原则作出明示的规定。环境保护法的基本原则应包括哪些内容，目前尚未形成基本一致的看法。这里要讨论的是，环境保护法的基本原则能否等同于环境法的基本原则。本书没有专门讨论环境法的基本原则，是因为讨论环境法的基本原则与讨论环境保护法基本原则相比，在学术界的争议更大，讨论起来更为困难。如果我国的环境保护法可以等同于环境基本法，那么，环境保护法的基本原则就应该等同于环境法的基本原则。但是，从现有的环境立法来看，尚不能认为环境保护

17、法能够等同于环境基本法。其依据有：第一，立法没有明示的规定，也没有哪一部环境法律言明是依据环境保护法的规定而制定的；第二，我国有两部环境保护法，即环境保护法和海洋环境保护法，而且前者比后者单薄得多，后者自成体系；第三，环境保护法和其他环境法律属于同一个立法机关制定，在效力层次上是一样的，不存在环境保护法是其他环境法的立法依据；第四，许多环境法的单行法律是90年代后半期制定或修订的，许多原则明显与环境保护法相左，并没有与环境保护法的原则保持一致。比如说，固体废物污染环境防治法关于环境损害赔偿的规定，就将环境保护法规定的行政处理方式改为纯粹的民事争议，行政机关只能充当调解者的身份，而不能依职权直接

18、处理环境损害赔偿纠纷。又比如说，海洋环境保护法第九十条第一次将国家直接规定为环境权主体。所以，我们认为，环境保护法只能被认为是一部综合性的、临时起着环境基本法作用的环境法律，而不能认为该法就是环境基本法。我国的环境基本法还有待立法机关另行制定。环境法的基本原则只能规定在环境基本法中。所以，我们讨论的环境保护法基本原则不是环境法的基本原则。(二)确定环境保护法基本原则的标准我们认为，哪些原则能够作为环境保护法基本原则，必须考虑以下两个标准：第一，环境保护法的基本原则必须是该法所特有的，而不是宪法或任何部门法所共有的。第二，环境保护法的基本原则必须体现国家环境保护基本方针、政策并贯穿于全部环境法之

19、中的、自始至终起指导作用的规范，而不是环境法中某一局部性的具体原则。根据以上标准，综合多数学者的观点，并结合法律规定，我们认为，我国环境保护法的基本原则主要是“环境保护同经济、社会发展相协调”原则，“预防为主、防治结合”原则，“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，“国家专门机关与群众参与相结合”原则等几项原则。二、“环境保护同经济、社会发展相协调”原则(一)“环境保护同经济、社会发展相协调”原则的概念“环境保护与经济、社会发展相协调”的原则，是指环境保护和经济发展必须全面规则、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，实现经济、社会的可持续发展。环境保护和经

20、济发展相协调的思想渊源，最早可追溯到1847年英国制定的都市改善法，这时尽管只注意到了生活环境而没有注重生态环境的保护和改善，但不可否认已蕴含了处理环境保护和经济发展之间关系的思想。1863年英国制定了制碱业管理法，该法以化工厂排出的废气为主要控制对象。1971年英国又制定了作为环境基本法的污染控制法，全部囊括了控制废弃物污染、水污染、空气污染、噪声污染的一般内容。1990年英国对该法进行了修改，将污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主，在环境立法上正式确立了保护环境与经济、社会协调发展的原则。美国环境立法也起步较早，19世纪80年代，有些州就注意到了环境保护和经济发展的关系，制定了有关环

21、境法律。到20世纪三四十年代，环境立法受到联邦政府的重视。1955年制定的大气污染控制援助法，是美国国会制定的第一部联邦空气污染控制法。之后，美国相继制定了一系列的单行环境法律。到1969年，美国制定了国家环境政策法作为综合性的环境保护基本法。该法赋予环境保护以新的观念，即由治理为主转变为预防为主，从而确立了环境保护与经济、社会发展相协调这一重要原则。在我国，把保护环境纳入国民经济计划、正确处理二者关系的规范性文件，最早见于70年代的国家有关政策。1973年国务院制定的关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）第一条规定：“各地区各部门制定发展国民经济计划，既要从发展生产出发，又要充分注意到环境

22、的保护和改善，把两方面的要求统一起来，统筹兼顾，全面安排。”1979年的环境保护法（试行）第五条，首次在法律中规定了该原则。为落实和贯彻该原则，1981年国务院发布的关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定，要求各级人民政府在制定国民经济和社会发展计划、规划时，必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容，把环境保护的目标、要求和措施，切实纳入计划和规划，加强计划管理。1989年12月颁布的环境保护法第四条明确规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”该法的颁布是我国环境立法史上

23、的一个新里程碑。环境保护和经济社会发展相协调的原则得到进一步发展、充实、明确和具体化，并提高到我国最重要、最基本的环境政策的高度。在处理环境保护与经济发展关系方面，世界上存在三种不同理论：（1）环境保护优先论。持这一理论的人主张，应优先保护环境，为了保护环境的需要，可以牺牲经济，并提出了经济“零增长”、“负增长”概念。这一理论是在20世纪60年代末工业化国家相继出现污染和公害的历史背景下产生的。这一理论认为，经济的发展，必然消耗越来越多的自然资源，而且排入环境的废弃物越来越多，一旦这种增长达到极限，将导致全球性的灾难。（2）经济发展优先论。持这一理论的人主张，应先发展经济，后治理污染。这种理论

24、认为，人类所使用的资源是无限的，随着经济、科技的发展，人类会不断找到可使用的资源，经济发展了，污染状况会不断改善。这种理论得到了许多发展中国家的认可。（3）可持续发展理论。持这一理论的人主张，经济要发展，但经济的增长应建立在保护生态环境的基础上，应确保其生态基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长。我国所实行的协调发展，与可持续发展的理论是一致的。我国政府于1994年3月发表了中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书，明确提出了中国的可持续发展战略。(二)环境保护和经济社会协调发展的意义1环境保护和经济社会协调发展，有利于维护生态系统的平衡生态规律是指生态系统中的植物、动物、微生

25、物以及无机环境之间，不断地进行着新陈代谢和自我调节的规律。生态系统的不断新陈代谢，循环往复，为人类的繁衍和发展奠定了物质基础。当人类的社会经济活动超过了生态系统新陈代谢的速度和生态系统自我调节的能力时，就会出现区域性或者全球性的物质循环转化失调现象，生态平衡就会被打破，人类就会失去赖以生存的物质基础，从而影响人类社会经济的发展，给人类带来灾难性的恶果。人类发展的历史，是人类通过发挥其主观能动性改造自然和征服自然的历史。人类在通过征服和改造自然获得自身发展的同时，也给自然资源和环境带来了破坏。如果说，人类在科学技术水平低下的条件下对大自然改造和征服，因没有超过生态系统自我调节的限度和新陈代谢的速

26、度，而没有严重破坏生态平衡的话，那么，自20世纪以来，随着人口的膨胀，科学技术日新月异的发展，工业化、城市化进程的加快，加上对环境问题缺乏科学的认识，人类在获得巨大的经济发展的同时，给自然资源和生态环境造成了前所未有的巨大压力。这种压力，导致了对生态平衡的严重破坏，人类赖以生存的空间受到了严重威胁。20世纪60年代末以来，西方工业化国家相继出现了严重的污染和公害事件，以及目前全球范围内出现的酸雨、温室效应、荒漠化、各种自然灾害等环境问题，都是人类在发展经济追求美好的物质和精神生活过程中违背生态规律的结果。因此，环境保护法确定的环境保护和经济社会协调发展的原则，将环境与发展结合起来考虑，使经济和

27、社会的发展建立在生态系统的承受能力之内，有利于维护生态系统的平衡。2环境保护和经济社会协调发展是实现可持续发展的需要建立社会主义市场经济体制的目的，是为了保证最大限度地满足全社会的物质和文化的需要。要实现这一目的，必须加快社会主义现代化建设的步伐。进行社会主义现代化建设，必须有充分的自然资源和良好的自然环境。如果不采取措施保护和改善环境，片面强调经济的发展而牺牲环境，经济的发展不仅会失去强有力的物质基础，而且会危及人类的健康，不利于经济社会的可持续发展。因此，环境保护和经济、社会发展相协调的原则，正是以强调在环境的承载能力内发展经济为出发点，维护生态系统的平衡，促进经济、社会的可持续发展。三、

28、“预防为主、防治结合”原则(一)“预防为主、防治结合”原则的概念“预防为主、防治结合”原则，是指采取预防措施防止环境问题的发生，或者把环境污染和生态破坏控制在维持生态平衡、保护社会物质财富和人体健康容许的限度之内，防患于未然，即把工作重点放在预防新的环境污染和生态环境破坏上，同时积极治理各种已经产生的环境问题的原则。“预防为主、防治结合”原则是在20世纪中叶西方发达国家由于不注重环境保护，发生了举世瞩目的“八大公害事件”，夺去了数百万人的生命和健康及发生重大财产损失的背景下提出来的。我国的环境保护工作一开始便将“预防为主、防治结合”作为防治环境污染的方针政策。1978年，宪法明确规定了防治污染

29、和其他公害；1979年制定的环境保护法（试行），以这一原则作为立法的指导思想之一。1989年制定的环境保护法第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”以及第二十六条规定的“三同时”制度等，都体现了“预防为主、防治结合”这一原则。(二)“预防为主、防治结合”原则的意义1比较经济，符合中国国情走西方发达国家“先污染，后治理

30、”的老路，不仅要花费成倍的治污费，而且由于污染造成生态环境破坏带来的经济损失也是巨大的。据80年代初的不完全统计，我国的环境污染造成的经济损失每年达690亿元，部分自然生态环境破坏造成的经济损失每年达265亿元，两项合计高达955亿元，占工农业总值的14% 左右。美国在70年代初环境投资占国民总产值的1.6%，实际支出约500亿600亿美元。前欧洲共同体（现为欧洲联盟）曾经作了一个估算，如通过治理解决环境问题，总投资需占国民总产值的3%。据计算，预防污染的费用与事后治理污染的费用之比是1:20。我国是一个发展中的国家，在经济建设中，由于资金、技术方面的限制，我们不可能拿出更多的资金用于污染治理

31、。采取“预防为主、防治结合”原则，则可尽量避免环境损害或将其消除于生产过程之中，做到防患于未然，而对于不可避免的污染，则通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求。实行这项原则，立足于防止对环境的污染和破坏，符合中国国情，花费少、效果好。2有利于增强人们的环保意识，转变人们的思想观念，促使我国的环保工作由消极的应付转为积极的防治长期以来，我们一直忽视环境保护工作，环保意识较为淡薄。实行预防为主、防治结合的原则，使人们知道在环境保护工作中预防是第一位的，从而增强人们的环保意识，在建设项目的前期就充分注意到防止环境污染和破坏问题，并采取有效的预防措施，对于已经产生的污染和破坏，采取多种途径积极进行治

32、理。这样，就可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治。3是实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的重要途径我国的环境污染和生态破坏，主要是由于不合理开发自然资源和工业污染造成的。这种污染和破坏绝大部分是由于资源利用单位所引起的。据统计，我国的生产部门50% 以上既无经济效益又无环境效益，其主要原因是其产品消耗的资源和能源过多，成本过高。因此，在经济建设过程中充分注意保护环境，降低能耗，不仅能保持一个良好的生活和生态环境，而且也能大大提高经济效益，从而实现三个效益的统一。(三)“预防为主、防治结合”原则的贯彻实施根据环境保护法的规定，贯彻实施“预防为主、防治结合”的原则，必须注意以下几

33、个问题：1在制定经济、社会发展计划时，必须对环境保护问题进行全面规划、合理布局所谓“全面规划”，就是对工业和农业、城市和乡村、生产设施和生活设施的建设与环境保护全盘统筹规划，包括工业建设规划、城市建设规划、自然资源的开发和利用规划等，确定保护和改善环境的目标和任务，通过计划和规划防止环境的污染和破坏。所谓“合理布局”，就是生产和生活设施及环境保护设施的建设布局要合理，使环境保护与生产、生活相协调。2加强建设项目的环境管理，严格控制新的环境污染和生态破坏对不符合环境保护任务和目的的项目，不予批准建设。新开工项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。对企业生产，要求采用能源利用

34、率高、污染物排放量少的清洁生产工艺。对污染严重一时又难以治理的污染源，规定关、停、并、转、迁等措施，尽可能地减少对周围环境的影响。生产、开发企业排放有害物质，必须遵守国家和地方规定的环境标准。3对于已经造成的环境污染和其他公害，积极治理，强化环境监督管理，加强环境监测各级政府部门及开发生产企业要积极治理已经造成的环境破坏，加强环境监测，为预防和治理环境问题提供科学的依据。四、“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则该项原则的名称经历了从“谁污染谁治理”、“开发者养护、污染者治理”到“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”这样一个过程，其实，在实际操作过程中其执法内容并无

35、实质性的变化。名称的变迁主要是提法上何者更科学一些，要实现其实质内容上的变化，最终需要建立两种市场经济关系，即排污者、受污者和治污者三者之间的市场经济关系和自然资源所有权、使用权和利用权三种法律关系主体之间的市场经济关系。这两种市场经济关系的确立，势必导致治污行为市场化，环境损害赔偿制度民事化，以及按照市场经济规则、可持续发展要求和生态规律来处理自然资源所有者、培育者、养护者、利用者与受益者之间的利益关系。从环境法的角度来说，“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的提法更为顺应市场经济规则，从而达到减轻民负和保障公民环境权的目的。(一)原则的变迁“污染者付费、利用者补偿、开发者保护

36、、破坏者恢复”原则，是国务院发布的文件中规定的环境保护原则。1996年8月16日，国务院发布的关于环境保护若干问题的决定中提出，要完善环境经济政策，切实增加环境保护投入。其中规定：“国务院有关部门要按照污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的原则，在基本建设、技术改造、综合利用、财政税收、金融信贷及引进外资等方面，抓紧制订、完善促进环境保护、防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施。”根据这一规定，在我国的环境保护管理中，确定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。但是，这一原则只是体现在国务院的文件之中，在环境法律中尚无明确规定。而且，关于这一原则的提法，前后也有很大

37、的不同。这种变化，与我国经济体制改革、立法变动和学术讨论是密切相关的。本原则的原型是“谁污染谁治理”原则。在我国，长期以来，造成环境污染和环境破坏的人，如果没有对具体的人或财产造成直接损害，一般无需承担任何赔偿责任。实际上，保护环境和治理污染的责任，一直由国家承担，也就是全社会承担。而在西方国家，随着环境污染和环境破坏的加剧，人们开始提出环境污染造成的经济损失应当由谁来承担的问题。针对这一问题，由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出了“污染者付费原则”（或称“污染者负担原则”、“污染者赔偿原则”），由污染者承担消除污染的费用和损害赔偿费用。由于这一原则有利于促进合理

38、地利用环境与自然资源，减轻环境损害，达到公平负担，所以，很快得到国际社会的认可，并被一些国家确定为环境保护法的一项基本原则。国际社会提出“污染者负担”原则之后，我国借鉴该原则的精神，在环境保护法（试行）第六条规定了“谁污染谁治理”的原则，即已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。经过一段时间的实践，这一原则的不可行性和不合理性逐渐显露出来。“谁污染谁治理”，只是明确了污染者的治理责任，而没有包括污染者的损害赔偿责任。而且，我国的“污染者”，尤其是污染大户，大多是国有企业，而且是设备陈旧、工艺落后、排污量大、严重亏损的国

39、有企业。在这种经济体制下，“谁污染谁治理”实际上还是国家出钱的老办法。因此，在1989年制定环境保护法时，就取消了“谁污染谁治理”原则的规定，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，即环境保护法第二十四条规定的“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”。环境法学权威学者金瑞林教授将这一规定抽象为“开发者养护、污染者治理”原则，认为包括了对自然资源的开发者规定的整治与养护责任、环境保护目标责任制和污染源限期治理措施等三个

40、方面的内容。到1996年8月，国务院又进一步提出了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，这一原则实际上是对“开发者养护、污染者治理”这一提法的进一步细化，并无根本性的差异。(二)“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则的概念1“污染者付费”“污染者付费”，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由污染者承担，而不应转嫁给国家和社会。实际上是对国际上通行的“污染者负担”原则的借鉴，将“谁污染谁治理”中的治理改成了“付费”。2“利用者补偿”“利用者补偿”，即“谁利用谁补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任。对于陆地经济资源，我国的自

41、然资源法规定了有偿使用制度，如城镇国有土地、商品林、矿产资源等；对于陆地生态资源，则一般采取禁止或严格限制利用的办法，没有把这类资源作为商品看待，难以做到有偿使用，因而一旦利用就往往成为无偿利用，如我们将在第四章中讨论的林木生产导致农作物减产，村民提起相邻权诉讼案，村民对森林提供的生态效益的利用，就是无偿利用，而他们不但不需要支付森林生态效益补偿金，却反过来可以起诉提供了生态效益的林场侵权。还有一些资源，人们不是对其直接利用，而是损害了全体社会成员的权利。如向大气层、水体、海洋的排污行为，不是对大气、水体、海洋等自然资源的具有经济意义的利用，但其通过这种利用，达到了减少成本的经济目的，而损害了

42、别人的权利（如污染海洋导致鱼类资源的灭绝而影响了渔民捕鱼权的实现）和公众的权利（如公众的清洁空气权、洁净水权）。采取“利用者补偿”的原则，则势必要求将自然资源（包括生态资源、经济资源和大气资源等）全部实现有偿化，以实现社会公平和经济社会的可持续发展。3“开发者保护”“开发者保护”，又称“谁开发谁保护”，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。对于可更新的资源，如森林资源，应当在不断增殖其再生能力的前提下实现可持续利用；对于不可更新资源，如土地资源，应当节约利用、综合利用。我国的森林法、土地管理法等关于森林更新、土地复垦等方面的规定，就体现了“开发者保护

43、”的原则。4“破坏者恢复”“破坏者恢复”又称“谁破坏谁恢复”，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。我国的森林法对毁林行为规定的“补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木”，水土保持法规定的“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理”，草原法规定的“因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧强度，补种牧草，恢复植被”等，就是“破坏者恢复”原则在环境法中的具体体现。这一原则作为环境保护法的基本原则，包括了环境保护、环境污染防治、自然资源培育、保护和合理利用等环境法的各个领域，并体现在环境保护法、环境污染防治法

44、和自然资源法、区域环境法的许多法律法规当中。因此，这一原则同时也是整个环境法的基本原则。(三) “污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则的意义1能够有效地防止对环境和自然资源的破坏，促使环境法律关系主体自己承担因盲目、野蛮开发自然资源造成的环境破坏而引起的经济责任在国家财力不足的情况下，实行这一原则有利于增强各方面的责任心，解决保护环境、保护自然资源和治理污染所需的资金问题。同时，还可以增强企业、事业单位领导的环境意识，提高其治理污染、保护环境的自觉性，对于有效地防止环境破坏和环境污染具有重要意义。2可以促使企业、事业单位合理利用自然资源我国的人均自然资源的占有量并不高，如人均耕

45、地面积、森林面积、矿产资源和水资源等都相对较少，随着社会的发展和人口的不断增长，自然资源的有限性和需求不断增长的矛盾将日益突出。所以，在法律上确定这一原则，要求开发者和使用者正确处理开发、利用自然资源和养护、治污的关系，加大企业事业单位在保护环境和治理污染工作中的经济责任，从而推动企业将发展生产和保护环境、治理污染有机地结合起来，通过技术改造，提高资源的利用效率，减少污染物的排放量，减轻对环境的污染，促使自然生态系统的良性循环，最终实现生产力的提高。3有利于实现社会公平与公正从法律的角度来说，取得一定的利益，就应当承担相应的责任。也就是说，不能让开发、利用自然资源和污染环境的企业事业单位只享受由此带来的经济利益，而不承担由于开发利用自然资源造成的环境破坏和环境污染所引起的养护、恢复和治理义务，以及对受害方作出相应的经济补偿的义务。因此，实行这一原则有利于实现社会的公平和公正。五、“国家专门机关管理与群众参与相结合”原则(一)“国家专门机关管理与群众参与相结合”原则的概念1国家专门机关管理国家是社会的管理者，采取各种手段对开发和利用环境的活动加强管理。各国政府均将环境管理作为国家的一项基本职能，采取各种手段对开发利用环境的活动进行干预，以达到保护和改善环境的目的。其采取的手段主要包括行政、经济、刑事三个方面的措施。行政方面的干预手段，体现为国家利用手中的行政权力，制订经济发展