宏观调控法律体系构造论

1、宏观调控法律体系构造论    【作 者】王健 【内容提要】宏观调控体系是正确认识宏观调控法律体系的逻辑起点。遵循这种思路，提出宏观调控法律体系的构成应包括宏观调控基本法、计划法、经济政策法及关于各种调节手段的法律。而经济政策法则由财政政策法、货币金融政策法、投资政策法、外贸政策法、产业政策法、总量平衡与结构优化法（基本经济政策法）所组成。 【关 键 词】宏观调控/宏观调控体系/宏观调控法律体系 一、宏观调控法律体系研究的现状及其评介 现代市场经济是宏观调控下的市场经济，宏观调控是市场经济的内在要求。自我国决定要实行社会主义市场经济以来，宏观调控的法制化问

2、题一直是法学研究的热点。其中，对宏观调控法的定性，一般认为宏观调控法是经济法的基本构成之一。其在经济法体系中的位置，正经历一个演变的过程并将日趋重要，必成为未来经济法体系的核心1。同时，学者们也意识到了如何界定宏观调控法律体系这一关涉到宏观调控法外延问题的重要性。因为，只有宏观调控法律体系被界定清楚了，宏观调控法才能最终被人们所认同和接受。在一定程度上，宏观调控法律体系的界定比宏观调控法的定性和定位更为重要。迄今为止，有关宏观调控法基本理论的研究，开展得最为充分的要数对宏观调控法律体系的研究了，各种观点层出不穷。其中，较有代表性的有例举说、实践需要说、成分说、任务说、范围说、多种标准说及分层说

3、。 “例举说”，顾名思义，是指以举例的方式加以说明。其表达方式通常表现为“宏观调控法主要有（包括）等”。如有学者认为宏观调控法主要有预算法、银行法、税法、投资法、计划法、产业政策法等2； 另一学者则认为宏观调控法主要包括产业政策法（或计划法、国民经济增长法）、预算法、税法、银行法（含中央银行法、商业银行法）、投资法、国有资产管理法、价格法、对外贸易法等3。 “实践需要说”认为，对于宏观调控法，根据实践的需要，可以划分为计划法、投资法、预算法、税法、中国人民银行法、 价格法等4。 “成分说”认为，以是否真正含有宏观调控成分为标准，宏观调控立法包括中国人民银行法、投资法、预算法、计划法、产业导向法

4、、反垄断法、税法、政府采购法、外汇管理法、对外贸易法等。宏观调控基本法则处于这一系列法律的中心地位5。 “任务说”认为，宏观调控法主要任务是在充分尊重经营主体的法律地位前提下，保证国民经济稳定协调地发展。因此，相应地，它的主要内容是：计划法、预算法、银行法、税法、投资法、产业政策法等6。 “范围说”认为，宏观调控包括的范围有：国民经济计划调控，预算、决算调控，货币、物价调控，税制征收调控，外汇、外债调控，工商行政管理调控等。宏观调控法包括计划法、预算、决算法、中央银行法、货币法、物价法、税收征管法、统计法、外汇管理法，外债调控法，工商行政管理法7。 “多种标准说”认为，由于所取标准不同，宏观调

5、控法律体系可以有多种划分方法。例如，按法律内容划分，可分为宏观调控主体法、宏观调控手段法、市场行为规范法、宏观调控监督法；按法律部门划分，可分为财政税收法，金融、货币、保险法，计划、投资和经济稳定增长法、工业法、农业法、商业法、外贸法等；按法律形式划分，可分为宏观调控综合法或基本法（如宏观经济调控基本法）、宏观调控单行法（如价格法等）。另外，宏观调控法还可按法律效力进行划分8。 “分层说”认为，宏观调控法由不同层次的法律、法规组成。由于论证的角度不同，“分层说”又有两种不尽相同的观点。一种观点认为，由于国家对国民经济进行的宏观调控是一个系统工程，因此，作为国家宏观调控法律体系，也必然是一个系统

6、工程。作为一个整体，它应由三个层次的法律组成。首先是宏观调控基础法，其次是宏观调控基本法，最后是宏观调控单一部门法（如财政法中的税法、预算法、国债法、补助支出法）等9。“分层说”的另一种观点则认为， 由于现代国家对于社会经济的宏观调控，往往是以“经济计划经济政策调节手段”为轴线进行的。因此，宏观调控法的体系一般也由计划法、经济政策法、关于调节手段的法律这三个层次的法律、法规组成10。 笔者认为，“例举说”、“实践需要说”、“成分说”表面上看虽有分歧，但实质上并无区别。它们的共同特点在于主观色彩较浓，随意性大，缺乏客观的理论尤其是经济理论的支持，因此可信度不高。我们已经看到，同样是“例举说”，由

7、于各自的主观认识不同，造成了对宏观调控法律体系的界定也不尽相同，这难免让人产生“随心所欲”的感觉。相比而言，“任务说”、“范围说”的提出是一种进步，至少它们的立论基础是客观的。但是，它们的缺点也很明显。如“任务说”在提出宏观调控法的任务后，随之就推出了宏观调控法律体系。显然，这种推论过程带有极强的主观臆断，让人难以捉摸。“范围说”首先界定了宏观调控行为的范围，在此基础上，推出宏观调控法律体系。仅从推论过程来看，是无可挑剔的。但宏观调控行为为什么包括这几种行为呢？即，按什么标准来确定的呢？作者并没有说明。多种标准说的优点在于有利于人们从不同侧面加深对宏观调控法律体系的理解。但多头出击所带来的后果

8、，往往使人很难从最本质上理解宏观调控法律体系，即抓不住重点。而且，这种分类标准本身的科学性也是值得商榷的。从严格意义上说，划分宏观调控法律体系的标准应该是唯一的。至于“分层说”，笔者在总体上持赞同态度，“分层说”的以上两种观点都注意到了先研究经济学意义上的宏观调控及其体系问题，并以此为基础来研究宏观调控法及其体系问题的重要性，使人觉得言之有据、推之成理。但由于所研究的角度不同，所得出的结论有一定的差异，也需要加以进一步深化。 二、研究宏观调控体系是正确认识宏观调控法律体系的逻辑起点 法律都只是表明和记载经济关系的要求而已。我们在研究宏观调控法律体系时，应首先从经济层面上剖析宏观调控及其体系，即

9、以此作为研究宏观调控法律体系的逻辑起点。宏观调控也称促导，是国家干预经济活动的又一方式11，是指国家为维护社会整体利益，弥补“市场失灵”，实现宏观经济总量的基本平衡和经济结构优化，引导国民经济持续、健康、适度地发展，对市场所进行的总体调节和控制12。宏观调控要有效运转，目标模式选择是关键。根据经济学原理，宏观经济运行的主要内容是总供给与总需求及经济结构的比例平衡。加强宏观调控，必须通过健全的宏观调控体系来实现。由于宏观调控主要是采取经济手段来调节国民经济的总体运行的，因此，宏观调控体系问题实质上是不同经济手段的分类组合、联系与协调问题。在社会主义市场经济体制下，计划、金融、财政三大经济手段是宏

10、观调控体系的核心和支柱，但它们并不能涵盖宏观调控体系的全貌。在组成宏观调控体系的诸种经济手段中，计划处于中心环节或“龙头”，这主要源于对市场调节与计划调节是人类从事经济活动、按比例配置社会资源的两种基本方式的认识。即市场只是对资源配置起基础性作用，但它并不是资源的唯一配置者。计划也对资源配置起着一定的作用。所不同的，市场在直接配置资源，而计划在间接配置资源。计划的间接配置资源作用是通过指导和调控市场，再对企业的生产经营活动产生影响而实现的。因此，计划调节宏观，市场调节微观；计划调节市场，市场调节企业，应当是我们在市场经济条件下建立宏观调控模式的基本思路13。 计划制定后，其对国民经济的作用是通

11、过实施来加以影响的。在指令性计划时代，我们主要是通过高度集权的行政命令来贯彻实施计划的。实践证明，这不仅侵犯了企业自主权，而且也与企业经营目的相背离，难以调动企业完成国家计划的积极性。现在，我国实行指导性计划调控。相应地，其实施方式也必须发生改变。在这方面，西方国家有现成经验可资借鉴。有学者通过考察认为，日本及其他西方国家的计划同经济政策密切相关，各项经济政策分解计划所确定的任务，并运用经济杠杆和其他调节手段，促使计划实施14。这也应是今后我国实施计划的理想模式。至此，经济学意义上的宏观调控体系的粗线条已经趋于明朗，即它往往是以经济计划经济政策调节手段为轴线进行的。经济计划规定经济发展的目标和

12、任务；经济政策是体现计划各项基本要求，并保障其实施的具体方针和行为准则；调节手段是贯彻各项经济政策的工具。为了对宏观调控体系进行更全面的理解，在此有必要进一步分析和明确经济政策和调节手段。 如何界定经济政策，学界有不同的观点。如有学者认为，在社会主义市场经济条件下，宏观调控的各种政策可以分为两大政策体系：一是以财政政策、货币政策为核心的宏观经济政策体系；二是以产业结构政策、产业组织政策为主要内容的产业政策体系15。另有学者则认为，宏观经济政策，从其调节对象来看，包括需求调节、供给调节、结构调节等。宏观经济政策的内容构成包括：供给调节政策、需求调节政策、结构调节政策等16。笔者主张界定经济政策应

13、以经济政策所要实现的目标作为切入口。一切经济政策都是为一定的目标服务的，两者有着天然的联系。如上所述，我国宏观调控目标模式应定位于总量平衡与结构优化相并重，从总量平衡来看，具体包括财政、信贷、物资、外汇平衡四个方面17。而结构优化实指产业优化。从这个意义上说，我国的经济政策大体上包括财政政策、货币金融政策、投资政策、外贸政策、产业政策这五大政策。 调节手段作为贯彻经济政策并最终实现宏观经济计划的工具，它具有能够为国家直接操纵和运用的特点。对于调节手段，也有不同认识。有的认为包括经济杠杆和经济措施18，有的认为经济杠杆是唯一调节手段19；还有的认为调节手段包括经济杠杆和经济工具20。这些观点的共

14、同之处在于认识经济杠杆是主要的调节手段。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，国家促导经济的手段主要包括经济杠杆和经济参数两种。经济杠杆这种调节手段实际上是依靠国家规定市场价格（工资、利率、税率、汇率是价格的不同表现形式），通过价格这种杠杆撬动企业；而经济参数这种调节手段是指国家通过采取各种影响市场价格（包括利率等）的经济手段撬动市场价格，再由市场价格影响企业。因此，经济参数调节实际上是通过经济杠杆的杠杆进行调节。其范围主要包括：财政调节参数，如财政支出、税种的确定、税收优惠、财政补贴、国债发行等；金融调节参数，如货币发行、法定存款准备金率、再贴现率和公开市场业务等。由于经济杠杆调节是对市场的一

15、种直接调节，对市场作用强度较高，如果过多采用，会阻碍市场自身的运行；而经济参数调节对市场是一种间接调节，可以与市场保持协调且作用效率高。因此，经济参数调节应当成为市场经济中的主要调节手段21。 三、应有的宏观调控法律体系 宏观调控的有效运行有赖于与法的功能相结合，即必须有法律的保障，由法律加以确认。我国的市场经济体制尚处于形成时期，宏观调控方面的法律还很不健全，不成体系。在这种特殊背景下，宏观调控的法制化问题显得尤其重要。 如上所述，现代国家对于社会经济的宏观调控，往往是以“经济计划经济政策调节手段”为轴线进行的。反映到法律层面上，计划法、经济政策法、关于各种调节手段的法律共同组成了宏观调控法

16、律体系的主要部分。但作为一个完善的宏观调控法律体系还应包括一部宏观调控基本法。另外，作为宏观调控法律体系主干的计划法、经济政策法、关于各种调节手段的法律各自也有一个相对独立的体系，有待于进一步加以明确。 （一）计划法 计划本身不等于法律，早期的国家计划尤其如此。经济计划的逐步纳入法律，是第二次世界大战以后的事。现在，无论是计划的制定还是计划的实施都跟法律发生了密切的联系。由于计划事关国民经济的全局与整体问题或其某一方面，因此，其制定需有法律依据，才能具有权威性与严肃性。二战后的日本众多计划一般都是依据法律的有关规定而制定的，如确保粮食临时措施法中规定了“农业计划”，中小企业现代化促进法中规定了

17、“中小企业现代化计划”和“中小企业结构改进计划”。计划在调控中处于龙头地位，其制定和实施过程只有坚持民主性和科学性，才能保证计划符合客观规律和客观实际，才能有效地进行宏观调控。而计划的民主性与科学性是通过法律规定的计划编制与实施的原则，程序与具体作法等来加以保障的。中国历届政府颁布了许多有关计划编制等方面的法规，但综合性的计划法尚未制定。另外，法律还是计划实施的一种方式，即法律法规直接是总体计划的某个方面或某个内容，通过法律法规的直接调整实现计划。例如，日本为了实现生产扩充计划而运用煤钢事业法及其他各种事业法；或为了实现物资动员计划而运用了进出口物品等临时措施法和国家总动员法，以及为了实现有关

18、战时的粮食计划也运用了粮食管理法。在这种情况下，就其法律本身并未设立对计划的任何规定，而计划则在法律的背后，成了根据这些法律制定的各种行政活动的实质性标准22。以上都是有关计划的法律，属于广义的计划法之列。（二）经济政策法 我们已经论证过，经济政策包括财政政策、货币金融政策、投资政策、外贸政策和产业政策五大政策。相应地，经济政策法包括财政政策法、货币金融政策法、投资政策法、外贸政策法和产业政策法五大政策法。 财政政策是政府管理财政收支的准则。一般说来，在财政政策能充分作用的条件下，财政政策对于减弱总需求的过大波动和缩短总需求波动的过长周期，有着强烈的作用。国家在财政活动中，借助于财政政策法的保

19、障来灵活运用其财政政策，以实现其对经济活动进行宏观调控的政策目标，已成为世界通行的作法。目前，我国没有制定统一的财政政策法，但财政政策法的某些规定在关于实行分税制财政管理体制的决定（1993年）和预算法（1994年）中有所反映。 货币金融政策，是中央银行利用自己手中掌握的利率、汇率、信贷、货币发行等工具，调节有关变量，最终影响整个国民经济活动的一种政策手段。货币金融政策是调节总需求变动的总阀门，是保证总需求稳定增长及供求总量平衡的有力手段。在我国，有关货币金融政策的法律规定主要体现于中国人民银行法。其第3 条规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”第4条第2款规定：“中

20、国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章有关规定从事金融企业业务活动。” 投资政策包括投资规模政策和投资结构政策。前者通过控制投资总体规模以调节社会总供给与总需求的总量平衡关系；后者通过控制投资在国民经济各组成部分的分配比例，以调节社会供给与需求的结构矛盾。长期以来，固定资产投资总量调控在我国始终是宏观管理中的一个重大难题；能源、交通、通讯、原材料等基础产业落后于工业和整个国民经济的发展；重复投资建设，规模不经济也十分严重。在这种情况下，建立和完善投资调控体系，制定投资政策法势在必行。 外贸政策可以分为两类：一类是自由贸易政策，另一类是保护贸易政策。当前，许多国家都采取保护贸易政策，这种政

21、策有利于充分就业的实现，国内经济的增长，以及改善国际收支状况。保护贸易的政策包括关税政策和非关税壁垒。自GATT成立以来，关税政策在外贸政策中的地位日益下降，非关税壁垒成了保护贸易政策的重心。对外开放是我国的一项基本国策，开展对外贸易是强国的必由之路。有关的外贸政策立法在我国也已自成体系。1994年5月12 日由全国人大常委会通过的中华人民共和国对外贸易法实质上就是一部外贸政策法。 产业政策是政府为实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策的总和。它主要包括产业结构政策和产业组织政策。相应地，产业政策法也可再分为产业结构政策法和产业组织政策法。从世界范围看，欧美等西方市场经济国家的产业

22、政策侧重于产业组织政策；而日本、东南亚“四小龙”等东亚新兴工业化国家的产业政策则表现出产业结构政策和产业组织政策并举的特点。但它们在各自制订并实施具体的产业政策时，都非常重视和推行法制化的产业立法制度23。就产业结构政策法而言，它主要由战略产业保护、扶植法与衰退产业调整、援助法组成。而产业组织法则主要表现为反垄断法、企业合并与改组法及中小企业政策法。与国外市场经济国家相比，我国的产业政策及其立法起步较晚，但正迎头赶上。目前，国务院关于当前产业政策要点的决定（1989年）和90年代国家产业政策纲要（1994年）是有关产业政策的两个重要规范性文件。 需要指出的是，在一些国家，还制定了基本经济政策法

23、，以促进各项经济政策的协调运用。如美国1978年的充分就业和平衡增长法就是政府采取各种措施，发布有关具体政策的基本法律依据。德国于1967年通过的经济稳定与增长促进法也是政府综合运用各种法律化的经济政策和经济手段来进行宏观调控的重要法律。通过考证，我们发现这些国家是以所在国当时的宏观调控目标来命名其基本经济政策法的。随着我国政府频繁运用各项经济政策来调节国民经济的结构与运行，制定基本经济政策法肯定不是一件遥远的事。由于我国宏观调控的目标是总量平衡和结构优化，因此，基本经济政策法可命名为总量平衡与结构优化法。 （三）关于各种调节手段的法律 如上所述，宏观调控体系中的调节手段由经济杠杆及经济参数组

24、成。价格、工资、利率、税率、汇率是五大常用的经济杠杆。经济参数包括财政调节参数与金融调节参数，内容涉及财政支出、税种的确定、税收优惠、财政补贴、国债发行、货币发行、法定存款准备金率、再贴现率、再贷款率和公开市场业务等。所有这些经济调节手段的运用应当强制化。规定上述调节手段的法律，除财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性法律外，政府及有关部门还往往颁布各种单行法规，如国债法、财政补贴法、货币发行法等。1993年实行税制改革以来，我国已颁布了较完备的税法，对税种、税率、税收优惠、出口退税等调节手段作了较为明确的规定。1995年的中国人民银行法与1986年的银行管理条例对货币发行、利率、法定存

25、款准备金率、再贷款率、再贴现率、公开市场业务等作了规定。1994年颁布的劳动法对工资问题，1996年修订的外汇管理条例对汇率问题也作了规定。今后，我国应加紧制定价格法、国债法、财政支出法、财政补贴法等有关调节手段的法律。 由于宏观调控的立法形式大量的表现为各种单行法规，为了加强宏观调控，统一宏观调控的指导思想和基本原则，综合运用和协调国家的各种宏观调控手段和措施，很有必要使各种宏观调控法律规范系统化。可以考虑制定一部综合性的国家宏观调控基本法。该法的主要内容应包括宏观调控的指导思想、目标、原则、手段、宏观调控主体的职责权限、宏观调控的程序及宏观调控的法律责任等。这样一部宏观调控基本法，实际上起着经济法典总则的作用。在目前人们对于制定经济法典尚存在不同意见的情况下，制定一部宏观调控基本法是一种可以的替代方法24。 注释： 1参见拙作：论经济法体系的基本构成与核心， 法律科学1996年第6期。 2黄进才：重建中国经济法新体系的基本设想， 河南师范大学学报（哲社版）1995年第3期。 3蔺翠牌主编：经济法新编