阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题

1、阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题一、地方政府融资平台构建的原则和模式（一）地方政府融资的概念顾名思义，“融资”就是货币资金的融通。从最一般意义上讲，它是指资金从资金供给者向资金需求者转移的过程。融资包括资金融入和融出两个同时存在的方面，即它是“资金双向互动过程”。从狭义讲，融资主要是指资金的融入，即经济组织（主要是企业）从自身经济活动现状及资金使用情况出发，根据未来发展需要，经过科学的决策，通过一定的渠道，采用一定的方式，利用内部积累或向外部资金供给者筹集资金，以保证经济活动对资金的需要。本文所指的融资主要是指狭义上讲的融资。地方政府融资就是政府为了促进地区经济发展和改善人民生活在非

2、竞争性领域或竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。一般来说，地方政府投融资活动所涉及的主要领域是基础产业和公共基础设施建设，如道路、交通、学校、公共卫生、市政设施等。广义的讲，地方政府融资指地方政府通过法律的、行政的、市场经济的等手段为本地融资活动创造良好的外部环境。不光指地方政府融到资金，还包括为本地企业融资创造条件。本文主要是从地方政府为基础设施等公用事业建设和生态环境保护等融资。在现实生活中，政府融资的范围被扩大了，它几乎涵盖了企业所有的融资方式。比如直接融资、间接融资、民间融资、涉外融资、租赁融资等，凡是与当前现存法律不相违背的都可以借鉴。其实地方政府融资范围人为的扩大有其必然，主要原因

3、在于地方政府没钱干自己想干而又必须干的事，即地方政府应有的地方财权与事权的不对等，地方政府财务匮乏，以及大规模公共基础设施建设需要巨额资金，各级地方政府的预算内财力难以确保。为弥补这方面的不足，地方政府及其所属各部门往往通过各种途径负债融资用于相关方面的投入。（二）地方政府融资的主要方式1、地方政府直接融资这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：财政资本金投入而获得的股权收益；由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券；向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；获得中央转贷的由中央政府向

4、外国政府的贷款；外国政府援助赠款。2、地方政府间接融资是当前地方政府主要采取的融资方式，政府授权一些承担城市基础设施建设任务的国有投资公司向银行贷款。财政采取还款纳入以后年度财政预算、向国有投资公司让渡土地等收入、进行财政补贴以及国有投资公司自身经营收益等方式保证还款来源。（1）银行融资银行融资是一种负债融资，是一种比较传统但也是当前地方政府使用最多的融资方式。主要有以下形式：信用贷款。包括固定资产贷款、流动资金贷款、外汇贷款，专项贷款、信托贷款、委托贷款、及其他贷款。担保贷款。包括保证贷款、质押贷款、抵押贷款三种。保证贷款是指借款企业以第三方作为还款担保人的贷款形式。质押权是一种特别授予的所

5、有权。在质押方式下，受质押人在债务全部清偿以前拥有债务人用作抵押财产的权利，而且在某些情况下，受质押人还有出卖该财产的权利。以担保法中规定的质押方式发放的贷款称为质押贷款。抵押贷款是指借款企业以一定的抵押品作为物质保证向银行借款的一种贷款形式。其抵押物包括不动产、货物提单、股票、国库券和其他有价证券等。政策性银行贷款。主要指中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行的贷款。自2004年起阿拉善盟共从政策性银行获得基础设施贷款51.05亿元，有利地支持了阿拉善盟基础设施的建设。但由于政策性银行对城市基础设施项目的贷款是根据项目效益、借款人的偿债能力和地方财政综合能力等条件确定具体贷款额度（一

6、般不超过项目总投资的70），所以有一定的局限性。（2）证券融资证券融资方式主要包括股票融资和债券融资两大类。此外，证券融资方式还应该包括投资基金。就利用股票融资而言，无论是在发达国家还是发展中国家，大部分都是通过已有的城市基础设施进行股份化来实现；就利用债券融资而言，主要是利用市政债券和城市基础设施企业债券进行融资；就利用证券投资基金而言，主要是通过市政债券和公用事业股票基金等可以间接投资于城市基础设施的证券投资基金扩大资金来源渠道。股票融资，股票融资是世界各国城市基础设施行业的一个重要融资方式，而在我国除上海等发达地区外，其他地区使用较少。城市基础设施建设中的股票融资是指将城市道路、桥梁等盈

7、利性基础设施建设项目组成股份有限公司，面向社会公众发行上市股票，吸引社会闲散资金，募集基础设施建设资金。相对于其它融资方式，股票市场为企业融资服务的能力是资本市场中最强大的。无论在发达国家还是在发展中国家，这种融资方式都即将成为或正在被很好地用于为城市基础设施建设服务，并在城市基础设施融资中发挥着至关重要的作用。债券融资，是指社会经济主体为筹集负债性资金而向投资人出具的，承诺按一定利率定期支付利息，并到期偿还本金的债权债务凭证。是当前各地正在兴起融资方式。债券融资具有很多其它融资方式无法比拟的优势，城市基础设施建设通过发行债券进行融资，会在很大程度上解决其在融资中遇到的困难。城市基础设施建设具

8、有普遍存在的收益稳定但收益率较低的特点，因此要求融入的资金必须成本低廉。而债券融资无论相对于股权融资还是银行贷款，都具有融资成本较低的特点。还可以保持政府对城市基础设施的有力控制，又由于公众的监督使所筹资金的运用和设施的建设、运营、管理具有更高的透明度，促使资金运用效率的提高。证券投资基金，是指一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。即通过发行基金单位，集中投资者的资金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等金融工具的投资，并将投资收益按基金投资者的投资比例进行分配的一种间接投资方式。把投资基金单独列为一种证券融资模式，对此学术界有不同的看法。持不同观点的学者认为，投

9、资基金本身就是一种股票，应该分类于股票。这是有一定道理的，特别是在我国。在这里为突出投资基金作为证券融资方式的重要性而单独进行说明，以示融资方式的多样化。（3）项目融资所谓项目融资，是指项目发起人为了某一特定项目成立项目公司，并依赖于项目的现金流量和资产的资信安排融资。也就是说，项目资金筹措方将项目产生的现金流量形式的收益用于偿还项目贷款并以项目资产作为贷款的抵押。从定义可以看出，贷款人给项目提供的贷款是建立在以项目产生的现金流量和项目资产作为抵押的基础上，但是对项目发起人的其它财产无权追索。因此，贷款人只具有有限追索权或无追索权，即仅具有对项目现金流量和项目资产的追索权。在实际中，除非项目有

10、异常明朗的获利前景，否则极少采用“无追索权”的项目融资，而通常采用有限追索的项目融资方式。对地方政府而言，采用项目融资的方式，主要是利用政府各种特殊资源，为达到政府的特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。主要包括BOT、TOT、BOST、融资租赁、盈利与非盈利项目“捆绑”等方式。（三）我国地方政府融资平台构建的原则和模式地方融资平台是地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的投资公司。所谓地方政府融资平台，是地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大

11、致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。改革开放以后，随着我国经济体制改革的不断深化，城市基础设施建设的投融资体制改革也在逐步展开。特别是在1988年国务院关于投资管理体制的近期改革方案公发后，为了提高城市基础设施建设的融资能力和城市基础设施建设资金的使用效益，城市建设领域实行“政企分开”，各地区和各大城市相继组建了政策性城市基础设施建设投融资公司，初步形成了以政策性投融资公司为主体的城市基础设施建设融资平台的雏形。其职能可概括为：融资平台主体是国有投融资公司，代表政府集中行使管理职能、融资职能、投资职能，并统筹进行所辖资产的资

12、金运作。地方政府组建融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是融资平台发挥主导作用则有两个时点，一个是1998年以来，在国家扩大投资拉动内需的背景下，在国家开发银行倡导下，开启了中国新一轮地方政府融资平台建设，建设重点是地市级。另一个是2008年以来在应对金融危机时期，为配合4万亿元建设项目的地方融资配套需要，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府融资平台的肯定

13、和鼓励。地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，由最初的几百家发展到8000多家。2010年，国务院颁发了国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号文），从而如何规范地方融资平台成为中国经济社会发展的一个重要焦点。1、我国地方政府融资平台构建的基本原则我国的地方融资平台还处于发展阶段，在实施融资过程中，存在法人治理结构不完善、融资责任主体不清晰、融资操作程序不规范等问题，一旦融资项目投资收益不能覆盖成本，就会给地方政府财政造成巨大压力。此外，还存在信息不透明、缺乏公共监督、融资风险难以控制等缺陷，融资平台建设亟需进一步优化改进。建立规范的地方政府融资平台必

14、须坚持以下几个基本原则：第一，要符合国家的宏观调控政策和产业发展政策要求。地方政府融资作为政府行为，要实现政府的宏观调控目标，所涉及的不仅是财政金融方面的专业问题，而且是我国经济发展和经济改革全局的重大政策问题。任何地方的政府融资都不可能脱离国家经济运行而孤立存在，因此，各地方政府在发展本地区地方融资时，一定要和国家的宏观调控政策和产业发展政策紧密结合。第二，要坚持规模适度，量力而行的原则。地方政府融资平在在融资规模受制于地方财政实力，必须把地方政府的融资数量和规模限定在地方相应水平上，使其既能实现宏观调控目标，又能防范政府债务危机，保持自身的良性发展。首先地方政府融资规模要与财政的偿还能力相

15、适应。众所周知，无论哪种融资模式，所凭借的都是政府的信誉，所以投资风险的最后负责人是政府。因此，要保证每个投资项目都要有相应的偿还能力，又要保证融资总体规模与地方财政偿还能力相适应。其次，地方政府融资规模要与社会应债能力相适应。随着资本市场的进一步扩大，可以更多的运用直接融资模式，如发行地方政府债券、重点建设债券。以满足蓄积已久的居民投资转化需求和城市基础设施投资需求。第三，要坚持融资结构均衡化，促进政府融资合理有效配置资源地方融资主要是依靠政府的资信，在此信用基础上进行的间接融资。而大众化的直接融资品种和渠道都很少。据统计，2011年我国全社会固定资产投资总额311022亿元，全年上市公司通

16、过境内市场累计筹资6780亿元，发行非上市公司企业（公司）债券3485亿元，企业发行短期融资券8029亿元。这种融资机构与国际资本市场的融资趋势不相吻合。从20世纪80年代起，债券融资就成为了发达国家政府和企业融资的主要手段。我国城乡居民储蓄存款日益增长，2011年达到343635.9亿元，现有的融资结构使过剩的居民储蓄难以转化为产业投资，难以支持地方基础设施和基础产业的发展。第四，地方政府要真正转变职能，做好“分内的事”。地方政府融资是地方政府为弥补市场调节机制的不足和缺陷，加快地方基础设施建设的一项经济活动，具有政策性和非营利性的特征，对那些风险大、期限长、利润低但社会效益明显的基础性项目

17、给予支持，这是必须的。在政府融资项目选择中要想体现政府职能的转变，地方政府必须退出竞争性生产领域，回归自己的位置，把“自己分内的事情”做好。2、我国地方政府融资平台构建模式根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。地方政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来说，地方政府为城市基

18、础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府融资平台其类型包括：(1)各类开发区、园区投融资平台；(2)国有资产管理公司；(3)土地储备中心类公司；(4)城市投资建设公司；(5)财政部门设立的税费中心；(6)交通运输类政府投融资平台；(7)其他类型。大部分商业银行根据地方政府融资平台还款来源将其划分为两类：第一类以财政资金为主要还款来源。该类融资主体

19、多为投资公益性质较强的领域，项目自身缺乏现金流，一般实行财政收支两条线管理，如城市基建、开发区基建、土地储备中心等。第二类以自有现金流为主要还款来源。其投资活动多形成经营性资产，项目运营市场化程度较高且能产生相对充裕的现金流，如电力、经营性公路、供水、污水、物业租赁等。一般来说，我们目前所提及的“政府融资平台风险”主要集中于第一类，第二类按照常规公司类贷款进行管理。 我国地方政府融资平台最早出现在20世纪九十年代，为了配合当时的积极财政政策，地方政府开始通过各类平台公司为地方政府建设项目融资。尔后，在城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持城市基础设施的模式，主要是提供软贷款充当地方

20、融资平台的资本金，为城市建设提供了比较多的贷款。3、国内经验及评述与借鉴我国的预算法要求地方政府必须平衡预算，不允许地方政府发债。近年来我国虽然已经开始发行地方债券，但也是通过中央政府代为发行。为了摆脱预算法的限制，我国的一些地方政开始通过组建融资平台，通过融资平台举债或出售权益来为公共基础设施进行融资、建设和管理经营。这些融资平台模式主要有：重庆平台模式。把原来由政府直接举债为主的投资方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局。其运作模式归纳为：政府把城市资产无偿划拨给融资平台（投资公

21、司），使公司的资产规模符合贷款条件，公司根据政府建设的要求筹措资金后再以“代建制”方式将资金交由项目法人进行城市基础设施建设。重庆城投模式的关键是“四化”，即公司化、集团化、规模化、专业化，保证城市基础设施建设投资，也保证融资平台自身投融资能力。上海平台模式。上海市为解决建设资金问题，成立了城市建设投资开发总公司，作为融资平台，由市政府授权对基础设施建设和维护资金进行筹措、使用管理，使城市基础设施由政府直接投资转为通过政府性融资平台间接投资。上海的融资模式涉及两个方面，一是通过向海外金融机构借款和土地批租方式加快基础设施建设。二是通过上海城市建设投资开发总公司通过发行股票和建设债券。三是上海市

22、政府大力发展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”的BOT方式，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流量的城市基础设施项目给予投资者现金流量补贴，以吸引和保证投资者的利益。天津平台模式。与上海市的融资平台类似，天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津市的融资平台城市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）。作为一家国有独资的国有资产授权经营的大型国有独资集团公司，天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证，成为一个承贷主体，从而克服预算法对地方政府负债的限制。除此之外，我国的其它一些地方政府融资平台也各具特色，如甘肃省庆阳市

23、的“庆阳模式”，在行政事业单位国有资产管理上不断地进行探索实践，成立专门机构，制定相关的管理办法，为地方经济发展提供融资担保，形成了特点鲜明的“庆阳模式”，充分发挥了国有资产对经济社会建设中的重要作用。浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式”。浙铁主要通过银行贷款和发行中期票据进行融资，通过发展辅业来补贴铁路主业，同时还利用其控制的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。总的来说，国内的融资平台中，上海模式最接近于发达国家的公共基础设施投融资模式。上海城投的建设债券类似于发达国家地方政府的一般责任债券。而项目融资方式也同发达国家的PPP模式相一致。选择上海模式从长远看，公共基础设施的融资平台

24、效率最高，融资成本最低。但上海模式的成功运用需要一系列的条件：财政收入雄厚并且持续增加。2005年，30亿元的上海城投建设债券之所以可以成功发行，离不开上海市财政收入与经济发展所形成的良性互动，公共财政财力的不断提升，才可以使其杠杆的作用不断的加强。离开了具体收益项目的支持，投资者和债权人只能根据地方政府的财政收入和已经拥有的资产评估地方政府的融资能力。PPP方式的运用要有完善的产权交易市场、专业的投资服务机构（投资银行）、发达的银行信贷市场和不同风险等级和风险偏好的投资者队伍。PPP方式运用涉及比较复杂的合约设计，其中的财务风险评估至关重要，离开了专业的金融服务机构和专业的投资者难以成功地进

25、行。政府的大力支持。上海市投融资平台要求政府由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控、由经营转变为监管，政府由市场的直接参与者转变为市场的仲裁者。这一观念的不断转变和创新的过程，也是政府管理模式按市场经济规律重构的过程。天津模式主要的是为克服预算法限制，其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。如果有国家政策性银行支持，那么这种模式应当是最易于施行的模式。只需将地方政府所拥有的各类资产装入一个统一的投资公司，然后利用这些资产形成杠杆向银行借贷即可。而筹集来的资金也可以较为方便地统一筹划使用。但是，这种模式一方面要看地方政府所拥有的资产数量和质量，另一方面也要看国家政策

26、性银行和其它商业银行是否对地方的建设给予大力支持。重庆模式则比较特殊，其八大投资公司之间的关系是竞争性的，融资来源主要依靠城市土地在基础设施建成后的增殖收益，以“渝富模式”为代表。但“渝富模式”却是一种粗放地利用国有土地资源的模式。政府的资产在划归八大投资公司的同时不可避免地面临着各公司的竞争，但是这种竞争却难以通过市场化方式来进行。在重庆八大投资公司的投资领域内，许多项目在未来可以具有良好的现金流量。这些项目若能吸引私人部门的投资则不必过多地依赖于政府的土地资源。土地资源作为政府所拥有的一项优质资产，更应当为那些缺乏未来现金流的纯粹的公共品项目进行融资，这样才能充分地利用政府掌控的资源。重庆

27、模式的优点在于可以在较短的时期内迅速地为公共基础设施筹集大量的资金，对于现代金融服务业不够发达的内陆地区更具有操作上的可行性。对上海模式的借鉴：具体来说，可以通过建立一个全面接管地方省属资产的投资公司，履行地方政府的融资和投资事务。这个公司的主要职能是以所拥有的资产做抵押，向金融机构借贷，为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资；同时，这个公司也应当是省属资产证券化的主体，向社会发行企业债，其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。这样不仅有利于充分利用杠杆向商业银行借贷的间接融资，也有利于通过资产证券化向社会直接融资。从经济学的角度来考虑，这一融资平台有利于充分利用

28、规模效益，极大化地发挥存量资产的融资杠杆作用。此外，新组建的投资公司不宜直接参与具体项目的投资建设，而应当组建以项目为核心的公用事业公司。投资公司通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的原因主要是许多公共基础设施项目在未来存在持续的现金流，存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础。此类的项目有利于大力发展PPP模式，从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。对重庆模式的借鉴：以项目为核心组建公用事业公司，并不能完全以专营权和一定水平的财政补贴来吸引投资者，因为目前我国各省地方缺乏上述的一系列条件。考虑到各地区的实际发展水平和条件，为

29、了加快发展，可以考虑向这些项目公司注入其它的一些优质资产（比如土地），借鉴重庆的“储地融资建设”循环模式快速发展。借鉴重庆模式可能会带来一些其它的风险：注入了土地等优良资产的项目公司价值难以评估，如果向社会公众或者私有投资机构进行股权融资可能会招至国有资产流失的非议，这样的公用事业项目公司往往需要100国有控股。这样不利于充分调动社会资源的融资目标。另一个风险是公司可能不再关注于公用事业项目本身，而更加关注于那些注入的优质资产的投资经营，从而浪费了政府所授予的专营权，不利于公共服务水平的提高。二、阿拉善盟地方政府融资平台建设现状及存在的问题（一）阿拉善盟地方经济发展状况2011年，阿拉善盟实现

30、生产总值392.63亿元，比上年增长19.5%。其中：第一产业增加值9.87亿元，第二产业增加值323.49亿元，第三产业增加值59.27亿元，分别增长4.8%、21.0%和14.4%。第一产业对经济增长的贡献率为0.68%，第二产业对经济增长的贡献率为87.35%，第三产业对经济增长的贡献率为11.97%。三次产业结构的比例由上年的3:81:16调整为3:82:15。按常住人口计算，人均地区生产总值168094元，比上年增长17.6%，按年平均汇率折算，达26026美元。地方财政总收入完成53.12亿元，比上年增长24.7%，地方财政支出64.34亿元，比上年增长24.0%。全年全社会固定资

31、产投资总额196.20亿元，比上年增长11.86%。全年城镇居民人均可支配收入21622元，比上年增加2511元，增长13.14%。全年农牧民人均纯收入9058元，比上年增加1222元，增长15.60%。全年对外贸易进出口总额65022万美元，比上年增长48.2%。其中，出口额6836万美元，增长50.7%；进口额58186万美元，增长47.9%，全年进出口总额创历史新高。策克口岸过货量1033.68万吨，比上年增长19.4%，其中，进口原煤1016万吨，增长17.9%。全年实际利用外资720万美元，增长24.1%。全年实现旅游总收入15.08亿元，比上年增长37.09%。接待国内外游客210

32、.04万人次（含一日游游客），增长20.71%。年末全盟金融机构人民币存款余额192.12亿元，比上年末增长23.21%。其中，个人存款82.00亿元，比上年增长7.59%。年末全盟金融机构人民币贷款余额221.85亿元，比上年末增长17.66%。其中，短期贷款109.00亿元，增长49.62%；中长期贷款112.22亿元，下降0.30%。（二）阿拉善盟地方政府融资平台建设现状阿拉善盟共有五家地方政府融资平台，分布在阿拉善盟本级及所属三旗两区，到2011年末，资产总计69.2亿元，增长9.8%;负债总计32.02亿元，增长13.2%,其中,融资贷款余额为23.01亿元，增长11.4%。信用等级

33、一般为B级，资产负债率总体为46.3%，资产负债率相对较低，但具体到各个平台公司后，最好的为30.6%，最差的达到81%，偿债风险不容乐观。五家地方政府融资平台贷款主要以农业发展银行、国家开发银行等政策性银行贷款为主，也存有部分建设银行、中国银行等国有商业银行基础设施建设类贷款，但贷款时间都是在2009年以前。自2011年以来，各融资平台贷款来源开始转向信托、融资租赁方式，仅2011年，此类贷款就新增2.4亿元。阿拉善盟地方政府融资平台成立发展到现在，大约经过了以下两个阶段：1、松散型阶段该阶段为2005年2009年。阿拉善盟地广人稀，偏居西北，属落后地区，经济总量偏小，经济结构单一，财政收入

34、偏低，各项基础设施建设严重滞后，建设资金严重不足。为解决建设资金不足，阿拉善盟所属各旗自2005起先后开始学习发达地区做法，将各类城市给排水、供热等设施和部分土地集中在一起组建融资平台，但不够规范，公司董事长一般由旗政府分管副旗长兼任，总经理由城建或财政局长兼任，几个工作人员一本账，只是借平台的壳为政府解决资金短缺的问题，没有形成有效的公司法人治理结构。由于银行信贷政策宽松，准入门槛较低，阿拉善盟做为落后地区，金融发展领域人才尤其缺乏，而此时随着经济的快速发展，阿拉善盟做为后发地区所具有的资源资源富集、土地承载力大的优势开始显现。阿拉善盟及所属各旗区抓住这一难得的发展机遇，大力推进以改善生态环

35、境、投资环境、人居环境，提高二、三产比例，人口向城镇集中、工业向园区集中的转移发展战略。交通、市政、生态等各方面基础设施建设资金需求骤增，向各个银行贷款成为各级政府除财政性投资之外的不二选择，只要能较快的融到资就是最好的政绩。相对于欠发达地区各项建设投资规模不大和金融意识滞后的现实，单笔几千万的贷款已让各级政府欣喜不已，所以整体上缺乏对政府融资平台的长远规划和完善的管理制度，对于融资平台的认识大部分还停留在仅是个贷款公司的认识上。这一时期的阿拉善盟政府融资平台的特点是：公司资产规模小且结构不合理，自身没有经营收入，没有现金流，承贷能力弱，贷款规模较小，抵押物完全任依赖土地，贷款本息的偿还完全依

36、赖地方财政预算安排。而且发展水平参差不齐，某旗直到2009年末才成立融资平台公司，而此时4万亿投资所引发的地方政府债务潜在风险和中国经济日益面临的通货膨胀压力以及来自于欧洲的主权债务危机正在持续发酵。2、改进型阶段该阶段为2010年至今。2010年随着4万亿投资所引发的地方政府债务潜在风险和中国经济日益面临的通货膨胀压力以及来自于欧洲的主权债务危机爆发，国务院颁发了国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号文），地方政府融资平台进入到了发展的寒冬。在此形式下，国内发达地区及阿拉善盟周边发展较快地区的政府融资平台通过多年发展实际已经具备了国发201019号文的要求，一些

37、与文件要求有差距的政府融资平台在政府主导下，通过兼并重组和当地政府将多年发展形成的优质资产的划入，很快完成了自我完善，也达到了国发201019号文的要求。反观阿拉善盟各个政府融资平台，才刚刚起步就遇到重挫。通过短暂的学习后，将大量土地、近年发展形成的一些收费公路、城市燃气、政府在国企改革过程保留的部分矿权和股份，以及政府经营的宾馆等资产或划入平台公司，或将原运营的公司做为平台公司的子公司合并报表，以满足国发201019号文对平台公司有现金流，有经营收入覆盖贷款本息的要求。进一步完善公司法人结构，提升公司经营管理水平。面对国有商业银行和政策性银行贷款的高门槛，在积极争取这些银行贷款的同时，面对不

38、断增长政府资金需求，不得不把目光投向了利息更高、但要求条件较低、相对快捷的城市商业银行、股份制银行贷款和各类信托、融资租赁方式。这一时期阿拉善盟政府融资平台的特点是：改革但不彻底，实体不实，母子公司间更多的只体现于报表，公司管理亟待创新。资产规模依然较小，最大的盟级平台资产也不过50亿元而已。同时贷款增长较快，融资渠道趋向多元，偿债风险加大。土地、财政补贴依然唱主角。（三）阿拉善盟地方融资平台建设存在的问题1、融资渠道单一该融资平台解决资金需求主要依靠政策性银行和商业银行贷款，并没有发行市政（企业）债券，股票融资等其他融资方式，缺乏多元化的融资渠道，而单纯依靠银行贷款的融资方式，受国家宏观调控

39、的影响大，不具备可持续发展的能力。现阶段国内外比较先进的项目融资方式如BOT、TOT、PPP中，仅有过BOT融资方式的尝试。应该说，在城市基础设施的融资方式方面，阿拉善盟已经落后于国内的其他发达城市，这也是造成阿拉善盟城市基础设施融资渠道不畅，资金供给不稳定的一个重要原因。2、政府资源分散目前，阿拉善盟各家城市投资公司作为融资平台只履行融资功能，融到资金后立即投放到项目单位。而建成后形成的存量资产却由政府分散在不同的部门来经营管理，不能做到资产存量的积聚，甚至长期游离于账外，无法保证这部分国有资产的保值、增值；另外，税收返还、城建收费等收入分散在各部门手中自行管理、自由支配，形不成规模更谈不上

40、使用的效率。资金运作、项目建设、经营管理应由一个部门归口管理，才能保证城市建设的高效率。对于政府这个投资主体，现行的投融资体系不能给其带来投资收益，相反，随着存量资产规模的增大，政府的包袱越发沉重。从阿拉善盟融资平台自身看，全盟只有五个旗区，加上盟本级才六个行政区，但全盟融资平台就有五家，且各个融资平台自身资产小，可变现能力弱，经营水平低，盈利水平低，难以将各自平台做大做强。但有限的政府资源又分散于五家，无法形成合力。而且盟内依据自身的资源优势，从加大融资能力的角度出发，单独组建了矿产能源开发公司和金沙生态公司，利用盟内矿产资源和生态开发土地进行融资建设，无形中进一步分散了有效优质资产。3、融

41、资风险加大2011年底各公司的资产负债表显示，融资平台公司的资产负债率平均达到46.3，最高的为81%。从财务学的角度看，我国公司理想化的资产负债率一般是40左右，因此平台公司的资产负债率远高于正常水平。这种资产负债结构一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面也影响其为政府项目所进行的进一步融资。再者虽然实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保，但由于我国地方政府负债以及提供担保没有明确的法律保障，如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况，平台公司凭借自身的实力难以偿还，就会出现财务风险。4、偿债风险加剧在实际经营过程中，阿拉善盟地方政府融资平台贷款约80%以上都用于公益性或

42、半公益性城镇建设或涉及民生的项目中，这部分是没有盈利可言的，像市政道路、镇区绿化、环境整治，约10%-20%用于诸如热力、医院、学校、给水污水处理厂及管网等项目，虽然独家经营，但关系民生，定价机制不适用于市场反映，盈利能力很弱，甚至还要靠财政补贴度日。在日常经营过程中，贷款本息的偿还首先依靠财政拨款，再就是依靠之前以较低价格拿到的土地进行出让后的收益，实际也是财政对土地预期收益的让渡。由于阿拉善盟地方财力有限，财政对政府融资平台的投入有限，经营收入微不足道、建设投入持续增加，利息支付压力很大。如某旗融资平台，2011年应还本息为3.2亿元，其中应付利息就0.8亿元，而其当年经营收益为负数。在此

43、情况下，融资平台将处于了“借新还旧”的恶性循环中，这些风险如果不能得到有效的改善，最终必将会转嫁到地方财政，成为财政风险的焦点。三、改善阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制的对策及建议（一）阿拉善盟地方融资平台模式探索阿拉善盟要完善现有融资平台公司，使其成为真正具有资本运营能力的平台公司，而不能仅具企业外壳却没有真正的资本金和独立法人实体地位，从而实现投融资主体的权、责、利统一。由政府授权或委托投资主体统一负责城建资金的筹集、使用、偿还，从政府各职能部门分散投融资的政府行为，转变为公司集投融资、建设和经营相结合的统一的企业行为，实行企业化管理与运作，从而实现城建投融资、建设和运营的高效率。综

44、合国内现有的经验，我们认为适合地方的融资平台应当是对上海模式和重庆模式的综合。具体如下：（1）政府以出资人身份参与间接管理政府进行统一管理，将城市基础设施建设资金注入融资平台，并将城市基础设施资产委托融资平台经营，注入的资金和资产包括城市基础设施建设项目国家拨划的国债资金和专项建设资金，将储存的土地以资产的形式注入，将积累的城市基础设施存量注入等。在这一过程中政府开始实现由城市基础设施的直接管理者转变为间接管理者。（2）融资平台代表政府成为城市基础设施投资主体减少条块分割，大力推行融资平台代表政府的投资意志，接受政府委托，实行对城市基础设施国有资产的运作、城市基础设施建设项目的投资和建设管理，

45、并运用政府增量投资和城市基础设施存量资产，充分利用国内外资本市场，多渠道筹集社会资金，加速区域城市基础设施建设，促使城市基础设施资产合理配置和保值增值，成为城市基础设施建设的投资主体。融资平台的建设资金来源方式除政府直接的项目投资外，主要依靠运用政府增量投资和城市基础设施存量资产作为资本金，在政府支持下向金融机构融资。由于融资公司的政策性特点以及其资产总量普遍较大的特征，它往往可以较为方便的得到金融机构的巨额授信和贷款支持。除此之外，融资公司还可以在中介机构和金融机构的帮助下，运用权益转让融资、股权融资、债务融资、项目融资等多种方式吸收社会资本参与城市基础设施建设。投融资公司的经营性项目的收益

46、也将在上缴政府后经返还用作其他城市基础设施建设项日的投资。进一步整合本区域内各融资平台，将融资平台由五家减少为两家，将单独设立的矿产能源公司、金沙生态公司及其他诸如此类的公司通过法律手段打包形成有效的集团公司，增加融资平台资产规模，扩大实体经营，提高盈利水平，实现自我发展。（3）金融机构和中介机构的市场化介入各金融机构包括政策性银行、商业银行和非银行金融机构等，通过政策信贷、商业信贷、信托、债券、股票等方式，按照市场化运作机制，参与城市基础设施建设投资集团的投融资运作，为城市基础设施建设提供资金融通和吸纳，并使社会资本参与城市华础设施建设，实现城市基础设施投资由单一的政府行为逐步向多元投资过渡

47、；财务顾问公司、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资金和资信评估机构、信息服务机构、项目监理机构等单位作为投融资活动的中介机构，为城市基础设施投融资公司提供融资顾问、工程项目监理、项日商业担保、工程审计等中介服务。（4）城市基础设施项目的投资决策和产权归属原则上，融资平台按照“谁投资谁拥有产权，谁投资谁决策”的原则实施对城市基础设施投资项目的决策权并实现对城市基础设施项目的所有权。但由于国资委或各建设主管部门作为投融资公司的出资人，投融资公司与政府自身存在隶属关系，投融资平台主体的决策权和城市基础设施的所有权得不到保障。政府本质上仍然是城市基础设施建设项目的投资主体，这是融资平台存在的制

48、度性缺陷。（二）设立股权投资基金1、股权投资基金概念私募基金是指以非公开方式向特定投资者募集基金资金，并以所募资金进行股权投资或证券投资的基金。根据私募基金的投资对象的不同，私募基金可分为私募股权投资基金和私募证券投资基金。私募股权投资基金是指以非公开方式向特定投资者募集基金资金，并以所募资金投资于具有高成长性的非上市公司的股权的基金。其投资对象主要是非上市公司的股权，私募证券投资基金的投资对象是上市公司股票、金融衍生工具等有价证券。从广义上说，私募股权投资是指对未上市公司所进行的股权投资。从狭义上说，私募股权投资通常是指投资者购买一个未上市公司股权，并且参与公司的经营管理，以提升公司的实力，

49、经过一段时期之后（通常是几年），再将公司的股权以更高的价格出售，以获取投资收益。私募股权投资基金的基本运作程序是：基金管理人向特定的投资者定向募集初始资金，通过高杠杆融资获得后续资金，购买具有较高成长性的未上市公司的股权，并参与被投资公司的管理运作，待所持股份增值后，私募股权投资基金通过转让股权、管理层收购、IPO等方式退出投资，获取较高收益。2、股权投资基金的积极作用（1）有助于完善资本市场、优化金融资源配置：完善资本市场。私募股权基金的投资周期达35年，受经济周期的影响较小，可以确保整个社会投资总量的稳定，一定程度上缓解经济周期引起的资本市场的剧烈变化，提高资本市场的稳定性。私募股权基金是

50、真正市场化运作的资金，基金管理者完全以企业成长潜力和效率作为投资选择原则，投资者用自己的资金作为选票，将社会稀缺生产资源使用权投给社会最需要发展的产业，投给这个行业中最有效率的企业，只要产品有市场、发展有潜力，不管这个企业是小企业还是民营企业，都可以获得足够的资金支持，这样整个社会的稀缺生产资源的配置效率可以大幅度提高。消除投资风险、提高投资效率。私募股权基金作为专业化的投资中介，能够有效地缓解信息不对称引发的逆向选择与道德风险。私募股权基金的管理人通常由对特定行业富有专业知识和经验的产业界和金融界的精英组成，他们所拥有的专业技能与经验积累使他们在筛选、评估、监管被投资企业方面具有很大优势。因

51、此，他们在信息生产与处理上的优势使得他们能够成为投资者的代理人。他们通过投资前对企业进行深入的考察和投资后的监管，可以缩小信息差距，并且可以利用自身的信息优势和规模效应降低监督成本。（2）帮助有潜力的企业成长：提供不可替代的资金支持。企业在初创期，私募股权基金能对其提供资金支持，提供从种子期、成长期、扩展期以及上市前所需要的资金流，时间跨度通常35年。这样，引入私募股权投资的企业有稳定的资金来源，不用担心短期内不能盈利就会死掉，可以将投资用于开发新产品、新业务、人力资源建设等方面，而不用太注重短期的盈利，确保企业稳健的成长。优化企业的管理。私募股权基金在对企业融资后，会积极介入公司的管理，这是

52、私募股权投资基金区别于其它投资的重要特征之一，如果私募股权投资基金在提供资金后坐等盈利，不参与公司的管理，那么，这世界将没有一家私募股权投资基金可以盈利。初创期和成长期的企业，其管理层多是技术型的人才，缺乏足够的管理经验和能力，并且，股东和管理层的利益目标在这一阶段常常会有冲突，企业常常由于内讧而在技术和市场都绝对占优的情况突然死亡。基金的介入，可以利用自身的管理经验做好企业的管理工作，同时可以利用第三方的优势帮助企业协调好股东和管理层的利益，使得股东和管理层能够齐心协力，共同促进企业成长。改善企业的长期规划。在决定是否对一个企业进行投资时，基金管理人要对企业进行细致全面和客观的调查，这些调查

53、可以确保投资的安全性，也能帮助企业明确自身的市场定位，明确发展方向。在详细的尽职调查之后，作为企业的新的股东，私募股权投资基金就能为企业制定出详细全面的长期发展规划，以提升企业的价值、管理水平和改善企业的经营，为企业获取高额收益提供了保证。（3）拓宽投融资渠道、提高资本利用率私募股权基金既能从实体经济层面，推动那些有发展空间和前景的企业快速成长，增强中国企业的实力，扶持国内产业发展；也能从金融层面，增加有效组合市场各种要素的金融工具，实现国内资金充分利用，化解银行风险，疏导流动性进入抵补风险后收益更高的投资领域，减缓资产泡沫生成压力，另一方面可培育更多更好的上市企业，供投资者公众选择，使投资者

54、通过可持续投资高收益来分享中国经济高速增长的成果。3、设立股权投资基金的可行性 （1）设立股权投资基金是阿拉善盟政府融资平台的战略选择：有利于降低融资平台负债风险。股权投资基金是一种权益性投资，在资产负债表上体现为权益性资产，设立股权投资基金有利于改善地方政府融资平台的资产结构，降低资产负债率和负债风险。能够给阿拉善盟带来先进的管理理念。股权投资基金不仅帮助被投资企业获得发展所需的货币资本，同时也要介入被投资企业的决策和管理。股权投资基金通过基金管理公司实现“集合投资，专家理财”的功能，基金管理公司通过利用自身管理学、金融学、市场学等多层次的专业知识帮助被投资企业稳健有序地发展，提高经营效率，

55、取得高的投资回报。有利于降低融资平台的财务费用。阿拉善盟融资平台本身没有盈利能力，除去政府补贴，基本处于亏损的边缘。高额利息支出和支付给金融机构的手续费所导致的财务费用高是主要的原因之一。在阿拉善盟设立股权投资基金，能够吸引社会资金投向城市基础设施，可以改善资产结构，降低融资平台的财务费用。有利于缓解资金压力。当前阿拉善盟正处于基础设施建设的高峰期，黄河沿线1000平方公里生态开发，引黄工程、市政基础设施提升工程、通旗高等级公路、通勤机场、以进口蒙古国煤炭等资源为主的策克口岸和乌力吉口岸基础设施建设开发急需资金的支持。这些大型工程项目，投资期限长、资金需求量大，单靠银行贷款也不能满足资金需求。

56、而股权投资基金是一种中长期投资，一般可达到3到5年或更长期限，如果基金投资人投资收益理想，可以选择不退出，甚至还可能追加投资。股权投资基金是一种权益性投资，无需抵押担保，可以突破融资平台的融资“瓶颈”，改善资产负债结构，吸引银行增加贷款。股权投资基金资金来源广泛。阿拉善盟民间资金非常丰富，居民存款余额连创新高，富有的个人、民营企业，部分国有企业可以成为股权投资基金的认购人。尽管目前银行、证券、保险不能直接作为股权投资基金的认购人，但可以通过它们的投资公司进行直接股权投资，或通过它们对高端客户发行理财产品、集合信托、集合资产管理计划进行直接股权投资。一旦金融机构作为股权投资基金合格投资人的政策出

57、台，股权投资基金将迎来高速发展的时期。操作流程方便快捷。设立股权投资基金一般采用合伙制，只需在地方政府发改委、工商局登记备案即可。涉及项目选择、推介、组建股权投资基金、委托基金管理公司管理、基金托管人几个环节，周期短，操作流程方便快捷。（2）阿拉善盟融资平台对股权投资人具有较强的吸引力：可靠的政府支持。阿拉善盟融资平台（投资公司）是基于政府拥有的优质资源建立的，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措。融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，其主要职能受到政府规范的约束，也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产，在未来经营发展方面得到了政府的大力支持；其主要的投资

58、决策将遵循地方产业政策，集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等，得到了政府的指导，在其职能定位上也将充分显示政府的宏观调控意图。优质的项目资源。融资平台的项目资源包括但不限于口岸、公路、机场基础设施建设、重大项目配套和高科技项目，其中，有些项目投资回报稳定、行业整合空间较大，有利于做强做大，对股权投资人有较强的吸引力。高效率的管理团队。阿拉善盟融资平台公司实行企业化管理，设立董事、监事制度，专业人才集中，素质较高，有丰富的项目开发、风险管理、资本运作、外部合作经验，是股权投资人较好的合作伙伴。完善的退出渠道。股权投资基金主要通过上市、并购或管理层回购（MBO）等方式退出投资。阿拉善盟开发投资公司作为融资平台，下属有资产管理公司、宾馆、矿产能源公司等实体公司，还有多家控股企业，完全有实现地方政府宏观调控、把企业做强做大意图，有利于股权投资基金的顺利退出。（三）风险控制的对策及建议1、着眼长远、稳妥发展，做实做强地方政府融资平台当前地方政府融资平台主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，主要依靠财政性资金和借新还旧方式偿还债务，缺乏稳定的项目经营收入来源。从长远来看，融资平台公司也应进行战略调整，在资金投向上向实体经济、高科技企业和创新型企业倾斜，加快市场化运作，引导民间资金投入，实现由输血功能