分析美国新能源政策及对中国新能源产业的影响

1、分析美国新能源政策及对中国新能源产业的影响    引言    随着世界经济的高速增长,全球能源消费总量不断攀升,对化石能源的过渡依赖使世界能源安全和全球气候变化的形势日益严峻。据世界能源署公布,石油、煤炭、天然气等化石燃料占到了全球能源供应总量的81%,占全球温室气体排放总量的69%。如何控制因对化石燃料的过渡依赖而导致的气候变化及寻找可替代能源已成为各国政策制定者面临的共同难题。    就如何设计和实施有效的政策减少对化石能源的消耗、确保能源安全及控制温室气体的排放,美国、英国、法国及其他国家内部都展开

2、了激烈争论。尽管并未就所有问题达成一致意见,但都认为有关鼓励发展低碳技术和使用新能源的政策应是应对上述挑战的重要组成部分之一。    20XX年的金融危机,从本质上来说是对传统的国际货币体系的修复和紧缩,并推动新的产业革命以实现跃迁。全球性经济危机往往孕育着重大科技创新和新的主导产业,即存在“创造性破坏”的机遇。与能源安全和全球气候变化问题息息相关的新能源产业,将是引领第四次产业革命的主导产业。率先在新能源技术创新和产业化方面取得突破,将有利于一国在新一轮产业革命、能源安全、气候问题谈判和全球规则制定方面占据制高点和主导权。    全

3、球金融危机爆发后,美国出台了一系列鼓励新能源技术创新和产业发展的政策,以促进风能、太阳能、生物质、地热、海洋能、微流体动力能、新能源汽车等新能源重点领域的发展。新能源产业同样是我国重点发展的战略新兴产业,对美国新能源政策及其配套措施进行梳理,并分析可能对我国新能源产业的发展及国内政策的制定和实施造成的影响具有重要意义。本文第一部分将简要说明美国新能源政策出台的背景,第二部分将重点介绍美国新能源政策及其配套措施,第三部分主要分析其可能对我国新能源产业发展造成的影响,最后是本文的结论和政策建议。    一、美国新能源政策出台的背景   

4、能源消耗过高一直是美国经济社会发展面临的重大挑战。经济的高速发展使美国能源消耗一直居高不下。根据国际能源署最新报告统计,早在1972年,美国能源消耗就已超过120亿吨油当量,约占当年全球能源消耗总量的28%。尽管此后服务业在美国经济中所占的比重不断提高,能源消耗的增速放缓,但由于基数太高,20XX年的能源消耗仍然接近160亿吨油当量(见图1)。    “能源饥渴症”使美国面临着巨大的能源供应压力。同时,世界能源消耗急剧增加,20XX年全球能源消耗水平接近1972年的两倍,达到了850亿吨油当量,据国际能源署预计,到2050年,全球能源消耗将再增加一倍。这使得美国的

5、能源安全形势更为严峻,寻找新的能源供应渠道已成为美国21世纪的重大挑战。    与能源相关的另一重大挑战是碳排放和全球气候变化。根据美国世界资源研究所的研究和统计,从1850年至20XX年的155年间,全球共排放二氧化碳11222亿吨,发达国家共排放了8065亿吨,占全球总量的72%。而美国作为世界最大的经济体和能源消耗大国,人均碳排量高居世界首位,达到了吨,这使小布什政府在国际气候谈判中一直处于被动地位,只能消极回避国际气候谈判所提出的减排义务。在世界各国都在积极寻求合作以应对全球气候变化的背景下,美国的这一立场无疑使其失去了道义制高点。  

6、  20XX年全球金融危机不仅对美国经济造成了巨大冲击,也为美国解决能源气候问题、实施结构调整提供了契机。奥巴马政府认为,“利用太阳、风力和土壤为汽车和工厂提供能源”是一条解决能源和气候问题、实施结构调整的正确道路。    自“阿波罗计划”开始,美国就已开始了太阳能技术的研发,经过多年的技术开发,太阳能、风能、生物能等新能源技术已具备一定的应用价值,新能源产业雏形已成,这为美国大规模实施新能源政策提供了强大的技术和产业基础。同时,金融危机的爆发使新能源政策可以作为经济刺激方案的一部分得以迅速出台,不仅有利于加快美国新能源技术和新能源产业的发展,而且可以创

7、造更多的就业岗位,促进美国经济的尽快复苏。为此,美国在金融危机后,采取了一系列促进新能源供给和需求的激励措施,欲将新能源产业作为美国经济复苏的引擎,拉动就业并实现美国经济快速复苏,调整能源供给结构、降低二氧化碳排放以应对国际气候变化谈判,增加新能源供给以确保能源安全,促进技术创新以推动新的产业革命和美国经济转型,从而重构美国国家战略优势,占领后石油时代的经济制高点。    二、金融危机后美国国内新能源产业刺激政策    (一)提高联邦财政拨款预算,促进新能源技术研发    尽管自20世纪80年代以来,美国

8、一直在削减用于能源研发的预算拨款,。但太阳能、风能、生物能、地热和水电却一直是美国能源研发投入的重要领域。20XX年,美国联邦财政对风能的研发预算提高了27%,太阳能提高了87%,生物能提高了118%。20XX年,地热和水电研发预算的增长幅度都超过了150%。    20XX年,美国再次大幅度提高了对能源研发的预算拨款,包括20XX年美国经济复苏和再投资法提供的140亿美元在内,直接用于新能源研发的预算拨款达到了190多亿美元。根据20XX财政年度的预算报告,美国还将继续增加对新能源技术研发的财政预算,其中美国能源部用于新能源研发的费用就达到24亿美元,包括用于太

9、阳能研发的亿美元,生物能源研发的亿美元,电动汽车技术研发的亿美元,用于建筑节能技术研发的亿美元。    (二)提供各项激励措施,促进新能源投资和生产    为促进新能源技术的产业化,美国通过税收优惠、加速折旧、直接补贴及融资优惠政策等多种形式鼓励扩大对新能源产业的投资和生产,增加新能源供给。    1、税收抵免    税收抵免是联邦政府促进可再生能源发展的最主要的经济措施。联邦政府会根据可再生能源发展的实际情况,对税收抵免的覆盖范围、抵免额度不断予以调整。 

10、0;  (1)投资税收抵免    20XX年美国经济复苏和再投资法允许对符合条件的用于风能、生物质、地热、海洋能和微流体动力能项目等可再生能源设备的制造、研发设备的安装、设备重置和产能扩大项目,按照设备费用的30%给予投资税抵免,用于太阳能发电和地热发电的投资可以永久享受10%的抵税优惠。    20XX年美国经济复苏和再投资法还推出了“有限高级能源制造项目”,该项目计划投入23亿美元,在新能源建造、重新装配或扩建那些用于制造可再生能源产品生产的制造设施时,对的投资提供30%的额外税收抵免。有资格获得该项目额外投资税收抵免的

11、资产和设备包括设计用于从太阳、风和地热矿床生产能源的资产和设备;用于电动或混合电动车辆的燃料电池、微型涡轮机或能源存储系统;支持断续可再生能源来源传输的电,包括此类能源的存储;设计用于获取和隔离二氧化碳排放物的资产;设计用于精炼或混合可再生燃料或生产节能技术(包括节能照明技术和智能电技术)的资产;符合条件的新型插电式电动车辆,包括电动摩托、发电机和功率控制部件;及设计用于减少温室气体排放的其它高级能源资产。    (2)生产税收抵免    新能源生产抵免可以追溯到1992年能源政策法和20XX年能源政策法,这些法律根据不同的可再生能源

12、类型,对可再生电力生产给予税收抵免。该政策此后几度调整,奥巴马政府延长了此项税收抵免的优惠时效,并提高了相应的抵免额度,风能、生物质、地热、海洋能和微流体动力能项目自投产之日起10年内,每生产1千瓦时的电量可享受从当年的所得税中免缴美分(1992年美元指数)的优惠待遇,目前税率为美分/千瓦时。20XX年美国经济复苏法和再投资法还规定,生产能力小于6000万加仑的小型燃料乙醇生产商和生产能力小于1500万加仑的小型生物柴油生产商,每生产一加仑生物柴油或燃料乙醇,即可享受美元的税收抵免。    根据替代性汽车税收优惠政策,美国联邦政府还向特定类型节能汽车提供生产税收抵

13、免。生产的前6万台新能源汽车,可以获得高额税收抵免,其中燃料电池汽车可以获得8000-40000美元不等的税收抵免,混合型汽车和轻便卡车,根据汽车性能的不同,最多可获得3400美元的税收抵免。    从20XX年开始,插入式电动汽车可以获得2500美元的基本税收抵免,对效能超过4千瓦时的汽车电池,还额外提供417美元每千瓦时最高可达5000美元的补充税收抵免。    美国通过税收抵免政策,有效降低了美国新能源的实际税负,    美国学者吉尔伯特发现,在现有的税收抵免政策下,美国新能源发电产业的实际税率为负

14、,其中核电建设项目的实际税率为-%、风电为-%、太阳能发电为-%。    2、直接补贴,    美国财政部和能源部利用20XX年美国经济复苏和再投资法的拨款,采取直接付款而非税收减免的形式,对5000个生物质能、太阳能、风能和其他可再生能源项目设施进行补贴。同时,美国联邦政府还通过国会年度拨款给公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电进行补贴,即每生产1千瓦时的电量补助美分。20XX年美国经济复苏和再投资法还授权财政部成立可再生能源基金(Renewable Energy Grants),对20XX年、20XX年投运的或者20X

15、X年、20XX年开始安装且在联邦政府规定的税务减免截止日之前投运的用于风能、生物质、地热、海洋能和微流体动力等可再生能源利用项目的设备投资给予一定额度的补助,补贴金额通常为符合条件的设施投资的30%。基金项目由纳税主体申请,不纳入获益者的应税收入。    为鼓励投资新能源汽车燃料补给设施,20XX年美国经济复苏和再投资法还提高了对新能源汽车燃料补给设施的补贴,即符合条件的设施可享受的补贴金额从成本的30%增加到50%。此外,同一设施的补贴上限从3万美元增加到5万美元,其中氢燃料补给设施的补贴金额上限甚至达到了20万美元。    除联邦

16、政府补贴外,美国各州也根据本地区新能源发展情况,制定了州政府一级的补贴措施,如加州政府出台奖励政策,对获得新型储能系统资格(AES)的供应商提供每瓦2美元的补助。    3、加速折旧    早在1979年能源税收法中,美国就提出了可再生能源利用项目可以根据联邦加速折旧成本回收制度,享受加速折旧优惠。20XX年美国经济复苏和再投资法对加速折旧政策进行了调整,风能、太阳能、地热能、燃料电池、微型燃气轮机、地源热泵、热电联产和小型风电等商业化时机已经成熟的可再生能源技术,都被纳入到加速折旧的范围内。作为刺激经济复苏的短期措施之一,美国还在2

17、0XX和20XX两个年度内对风能、生物质、太阳能、地热、生物燃料、海洋能和微流体动力能以及洁净煤项目等可再生能源项目给予50%的额外折旧,可以一次性将相关费用的50%予以折旧,其余部分的折旧按照正常折旧程序操作。    加速折旧政策是美国鼓励新能源发展的重要组成部分,此项优惠政策使美国新能源投资人可以更快地回收投资成本,并减缓了新能源的资金压力。    4、融资优惠政策    为扩大新能源融资渠道,美国还允许新能源发行清洁可再生能源债券,对新能源贷款提供政府担保,鼓励风险投资进入新能源产业。 &

18、#160;  (1)清洁可再生能源债券    根据“清洁可再生能源债券”(Clean Renewable Energy Bonds,简称“CREB”)计划,风能、生物质、太阳能、地热、海洋能和微流体动力能以及洁净煤等新能源可发行清洁可再生能源债券,债券发行只须支付本金,债券持有人可以根据联邦政府的规定享受税收抵免。20XX年美国经济复苏法和再投资法将现有清洁可再生能源债券的税收抵免额度提高到联邦政府公布的传统债券利率的70%,如果抵免额度超过纳税义务,相应部分可以延期到下一个年度,并额外批准了16亿美元的新债券。    (2

19、)贷款担保    20XX年能源政策法对符合条件的新能源实施贷款政府担保。20XX年美国经济复苏和再投资法放宽了政府提供担保的条件,并提供60亿美元的联邦贷款担保,以满足从事风能、生物质、太阳能、地热、生物燃料、海洋能和微流体动力能、智能电和传输基础设施、高级电池和燃料电池技术、可再生能源设备制造和环保车辆生产的的融资需求。从事这些新能源项目的无需满足20XX年能源政策法第1703节的“创新技术”或其它要求,但符合条件的项目必须在20XX年9月30日前开工建设。预计该计划所划拨的60亿美元可支持多达600亿美元的贷款,最高可覆盖新能源项目以及生产相关组件设施80%

20、的成本。    (3)鼓励风险投资进入新能源产业    为通过风险投资支持美国新能源技术和产业的发展,美国对风险投资者和风险投资提供无偿补助,即政府部门共同出资筹集用于新能源技术和产业的风险资本,以分担风险投资者投资新能源的投资风险,并对民间风险投资起引导作用。风险投资投资新能源项目的总投资额中,贷款可占90%,如果风险破产负责偿还债务的90%,并拍卖风险的资产;降低风险投资的所得税率,其中风险投资所得额的60%免除征税,其余的40%减半征收所得税。    美国对风险投资制定的各项鼓励措施,使风险投资一直

21、保持稳定增长,而新能源技术已成为美国风险投资的重点领域。20XX年,新能源技术已成为美国风险投资的第一大领域,首次超过了软件行业。20XX年第二季度,美国风险投资投资于电动汽车、太阳能和生物能源等新能源项目的投资总额达到了15亿美元,同比增长了%。    (三)提供税收优惠和消费补贴,为新能源创造市场空间    1、消费税减免    为促进生物能源发展,美国早在的1978年能源税收法中就对燃料乙醇的消费税实施减免,减免幅度一直在每加仑4美分-6美分之间浮动。20XX年后,美国提高了生物能源的消费税减免标准

22、,并将消费税减免的范围扩大到生物柴油领域。目前,美国将燃料乙醇的消费税减免标准已提高到每加仑美元到1美元。对使用非农业原料生产的生物柴油,美国实施每加仑1美元的消费税减免,对使用动物油脂生产的生物柴油,消费税减免额度为每加仑美元。    2、个人所得税抵扣    20XX年,美国对采用新能源建筑技术的房屋主人实施所得税抵扣。其中,购买太阳能电力系统的房屋主人,其投资的30%可从当年需缴纳的所得税中抵扣;安装风力系统的房主可以获得多达4000美元的税收优惠;利用地热泵的房主也可获得最多20XX美元的税收优惠。对居民购买节能门窗等提供相当

23、于购买总额30%但不超过1500美元的税收抵免优惠,并根据房屋每年在节能方面改造的程度大小,向节能型房屋的建筑方提供从1000到20XX美元/年不等的税收抵免。    3、消费补贴    20XX年,美国推行了新的新能源消费补贴项目,即房产评估清洁能源计划,该计划是政府通过发行债券融资为住宅和小型商户物业采用新能源设施提供前期费用资助,符合规定的新能源项目还可以向美国财政部申请现金拨款资助,拨款金额为该投资项目总金额的30%。    为鼓励使用新能源汽车,在税收抵免的基础上,美国能源部还专门建立了一个短期

24、资助项目,对部分购车者直接进行资助。根据美国政府20XX年公布的“车辆补贴退款计划(CARS)”,联邦税务局对混合动力车的用户提供最高可达3500美元的税务减免,此外还有州政府的税费优惠,以此抵消一部分因为使用混合动力车带来的费用增加。    (四)提高国内能效和排放标准,迫使国内加大对新能源的投入力度    为保证国内和州政府以更积极的态度,加大对新能源的开发和采用,推动美国新能源技术和新能源产业的发展,美国通过了一系列法案,强制要求发电提高新能源供给比例,对工厂温室气体排放实施许可证管理,提高汽车能效标准和尾气排放标准。 

25、;   20XX年美国经济复苏和再投资法要求所有的电力公司到2020年其电力供应中要有20%的比例来自于可再生能源和能效提高;其中15%来自风能、太阳能等可再生能源,5%来自能效提高。对于可再生能源电力所占比例无法达到15%的州,可将这一目标降为12%,但能效目标要提到8%。    20XX年5月,美国环保署根据洁净空气法要求新建的发电厂、炼油厂、水泥厂和其他年温室气体排放量为10万吨以上的工业设施必须要获得许可证方可运行,该新规定将于20XX年生效。    为推动汽车行业节能减排、支持新能源汽车发展,奥巴马政府于

26、20XX年5月宣布了第一个全国性汽车燃油能耗和排放新标准:20XX年到20XX年,所有在美生产的轿车和轻型卡车的平均油耗标准将降低30%;平均尾气排放将降低15%。新标准的出台成为美国新能源汽车产业化和市场化的第一推动力,美国电动汽车及电池产业迅速兴起。    目前,已提交国会的有关能效标准的立法还包括拯救我们的气候法、清洁环境与稳定能源市场法、    碳排放上限和红利法等数十部。此外,美国许多州也制定了一系列有关能源效率的法规政策以促进清洁能源的开发和使用。    (五)美国采取的配合举措 &

27、#160;  除上述措施外,为促进新能源产业发展,美国在金融危机后还采取了其他配合举措,最具影响的是其悄然改变了气候变化谈判的立场,并对我国新能源产业发起了301调查。    1、改变国际气候变化谈判立场    奥巴马政府执政后,在国际气候变化谈判问题上采取了与布什政府迥异的立场,奥巴马承诺美国将带头应对气候变化。在20XX年底坎昆气候谈判大会中,美国正式提出了新能源及经济转型等议题,原本的环保话题已变成了如何保证能源供应的产业升级话题。    奥巴马政府在国际气候谈判立场上的悄然转变,与其新能

28、源政策密切相关。可以说,奥巴马政府的国际气候谈判策略,正是出于以新能源作为美国参与国际气候变化谈判的突破口,以国际气候谈判作为推动国内新能源发展的外部驱动力的考虑,从而达到借此对外获取外交筹码,对内施加结构调整压力、促进新 能源发展的目的,凸现了奥巴马政府发展新能源产业的决心。    2、对我国发起301调查,为新能源产业发展赢得更多的国内市场    20XX年10月,美国政府宣布根据1974年贸易法第301条款的规定,接受美国钢铁工人联合会的请求,对我国风能、太阳能、生物质能、地热能、水能和核能等新能源产品的补贴政策实施调查。美国认

29、为,中国通过限制稀土等关键原材料的获得、国家研发基金、低成本融资、免费为生产商提供土地、对不同的技术制定不同的激励措施等国内支持政策,成为世界上太阳能电池和风机的主要生产者,对美国的大量出口也影响了其国内新能源的生产和就业。    在宣布发起301调查后,美国现任贸易代表罗恩·科克表示,绿色技术是未来就业的引擎,美国将确保为美国工人、商业和绿色技术家提供一个平等的游戏空间。科克的谈话一方面表明了美国对新能源产业寄予了非常高的期望,希望新能源产业能在美国未来经济中扮演非常关键的角色,另一方面也表明以301调查为代表的对外贸易政策正式成为美国新能源政策组合拳

30、的重要组成部分。    三、美国新能源新政对我国新能源产业的可能影响    尽管美国在金融危机后采取的系列新能源政策在国内还面临一定的政治压力,部分经济学家也对其效果持怀疑态度,但美国新能源政策及其战略意义还是得到了广泛认同。新能源政策不仅对美国尽快摆脱金融危机影响极具现实意义,而且有利于美国获得新能源技术和产业的制高点,推动新一轮产业革命和美国产业转型,继续保持美国在全球经济中的领先地位。新能源技术和产业一旦取得突破,全球经济和贸易结构必将发生重大变化,而美国通过新能源政策建立起的技术和产业优势将有利于美国在国际贸易规则体系重构过程

31、中掌握更大的主动权。    金融危机后美国的新能源政策尤其是鼓励使用新能源的措施将使我国刚刚起步但仍以外向型为主的新能源产业所拥有的市场前景更为广阔,但整体而言,美国新能源政策将使我国面临长期挑战。这种挑战主要体现在以下几个方面:    1、我国新能源产业享受的优惠政策将面临长期的调整压力    此次301调查直指我国诸多补贴政策,根据美国在对华出口产品反补贴案件中先前的做法,这些政策被美国认定为反补贴法意义上的补贴的可能性非常高。美国法律规定301调查可以采取的救济措施包括停止有关协定,提高关税,与外国

32、政府达成分阶段取消不公平贸易立法和政策或者向美国提供补偿性贸易利益等措施。由于多边贸易体制的存在,美国采取单边措施的极端做法出现的可能性不大,因此此次301调查可能通过诉诸世界贸易组织争端解决或双边磋商的方式来解决这一矛盾。无论最终采用哪种方式,我国政府扶持新能源产业的政策灵活性受到更多限制,许多地方向新能源产业提供的土地优惠等政策将面临调整可能,优惠政策将更多地向鼓励新能源消费、培育新能源产业的国内市场转变。这意味着,长期来看,我国新能源产业可享受的优惠政策已处于调整压力之中。    2、我国新能源产业的市场结构将面临长期调整压力  

33、0; 近年来,我国新能源产业扩张很快,但销售市场几乎全部集中在海外。以光伏产业为例,我国光伏生产已达到全球产能的40%,但出口却占到了全部销售总额的90%以上。机电、纺织服装、化工、钢铁等传统产业遭遇大量的贸易壁垒已经证明,这种国内大规模生产,向海外大规模出口,完全依赖海外市场的模式绝非长远之计。前述30l调查解决可能耗时较长,不排除美国国内业界针对诉状中所列措施对中国产品提起反补贴调查的可能性,这不利于我国新能源产业对美国市场的销售。更重要的是,“示范效应”一旦形成,欧盟等其他主要出口市场也可能效仿美国,导致其他海外市场也受到影响。    3、我国新能源产业的发展模式将面临长期的调整压力    我国新能源产业的比较优势仍然集中在生产制造环节,核心技术、重大装备设施和核心原料仍然掌握在国外手中,其发展模式趋向于生产驱动而非创新驱动。美国新能源政策进一步加大了其新能源研发投入力度,太