土地利用总体规划专题之耕地保护

1、耕地和基本农田保护研究目 录前言1551 自然和社会经济条件1551.1 自然条件1551.2 社会经济条件1572 耕地与基本农田现状1572.1 耕地利用现状1572.1.1 耕地数量特征1572.1.2 耕地的空间分布情况1582.1.3 现状与现行规划目标的对照1582.2 基本农田保护概况1593 耕地数量变化及影响因素的分析1603.1 耕地数量变化及影响因素的分析1603.1.1 耕地的动态变化分析1603.1.2 耕地资源的主要流向1603.1.3 耕地变化的主要因素分析1614 耕地和基本农田保护存在的问题1654.1 耕地和人均耕地数量不断减少1654.2 建设占用耕地导致

2、耕地减少1664.3 农业生产中“重产出，轻保护”，耕地质量有所下降1664.4 耕地的管理水平较低1674.5 部分基本农田保护区划定不合理1675 基于粮食综合生产能力的耕地需求量的预测1675.1 粮食需求量的预测1685.1.1 人口预测1685.1.2 粮食需求量的确定1685.2 粮食耕地单产1695.2.1计算原理1695.2.2 粮食播种面积单产的预测1695.2.3复种指数的预测1705.2.4粮食耕地单产确定1705.3 耕地需求量的确定1705.3.1 粮作比的确定1705.3.2 耕地需求量的确定1716 耕地供给量的估算1716.1 耕地减少量的估算1726.1.1

3、非农建设占用耕地量1726.1.2 灾毁1726.1.3 农业结构调整1726.1.4 生态退耕减少耕地面积预测1736.1.5 小结1736.2 耕地增加量的估算1746.2.1 土地开发1746.2.2 土地整理1746.2.3 土地复垦1756.2.4 开发耕地后备资源的有利条件和不利因素1766.2.5 补充耕地预测1776.2.6 耕地占补趋势分析1796.3 耕地供给量的确定1827 耕地和基本农田保护目标的确定1847.1 耕地保有量的确定1847.2 基本农田保护目标的确定1847.2.1 基本农田保护的内容和标准1847.2.2 基本农田保护目标的确定1878 加强耕地与基本

4、农田保护的措施1878.1 重视规划的作用，严格按照规划办事1878.2 通过提高征地补偿标准来保护耕地1888.3 实行耕地发展权与生态价值补偿，提高农民种粮的积极性1898.4 完善耕地质量与数量的动态监测体系1908.5 发挥公众参与和监督的作用1908.6 建立健全基本农田保护法律法规1928.7 严格基本农田审批制度1928.8 加强基本农田保护的舆论宣传1938.9 对基本农田保护区实行动态监测1938.10 建立基本农田建设投入引导和奖励机制194195前言耕地是一种非常重要的土地资源，如何有效保护耕地一直是政府和学术界关注的焦点问题之一。耕地保护不仅关系到子孙后代的吃饭问题，而

5、且是实现农业可持续发展的关键。从我国耕地现状及动态变化情况来看，耕地的生产力仍有一定的增长潜力，但总的形势并不容乐观。人口的增长、经济快速发展对耕地不断的占用以及要满足人民生活水平的提高对粮食需求的不断增加等都对耕地生产力的持续稳定增长形成巨大压力，人均耕地还将继续减少。 太湖县的经济和社会发展进入全面建设小康社会的新阶段，随着经济全球化趋势的深入发展，生产要素流动和产业转移的加快，以及长三角洲地区快速的发展和辐射功能持续的增长，太湖县的经济社会将会加快发展速度。经济的发展，必将带动建设用地的扩张。随着城镇化的加快，人口不断的增加，人均耕地的减少，使得耕地保护的形势十分严峻。本专题按照严格保护

6、耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及建议。本专题研究以2005年为基期年，近期为20062010年，远期为20112020年。1 自然和社会经济条件1.1 自然条件太湖县人杰地灵，历史悠久，源远流长，地处东经115°45-116°46，北纬30°09-30°46。西北与鄂东英山、蕲春县毗邻，北接岳西，东临潜山、怀宁，东南连望江，南与宿松接壤。属亚热带北缘季风气候，四季分明，气候温和，雨量充沛，光照充足，年

7、均降雨量1462 mm，年日平均气温16.4，土壤以黄棕壤、红壤为主，适宜水稻、小麦、棉花、油料、茶叶、蚕茧、麻类等多种农作物生长。太湖县属于大别山区，境内有高山、中山、低山、丘陵、平原及水域等多种地貌类型。全县地势由西北向东南呈阶梯式下降，地理环境复杂多样，地区地貌差异明显。太湖县涧深溪多，水资源丰富。县境内有长河、华阳河两大水系。长河，发源于岳西多枝山，在杏花村南入县境，纳羊角河、同义河、薜义河、白沙河、安乐河、南阳河、黑岩河、青石河、小湖河、大湖河、寺前河、罗溪河诸水，入花凉亭水库，下龙山，傍县城，穿新仓，进潜山，汇皖河，再入长江。长河纵贯全县，境内总长81 km。华阳河发源于太（湖）宿

8、（松）蕲（春）交界的三面尖，在望江华阳镇以东的雷口入长江。流域呈三角形，跨皖鄂两省，总面积5511.4 km2。太湖有城西、江塘、徐桥、大石四个乡镇的西南部约261.6 km2的面积属华阳河流域，占全县总面积的12.88%。本区地形低缓，地表水发育，雨量较充沛。自然条件有利于浅层孔隙水的补给，但地下水缺乏。著名国家“4A” 级花亭湖风景名胜区面积达667 hm2，山清水秀，景色宜人。山场土地资源十分丰富，土地利用潜力巨大，生物资源丰富，各类植物达719种，野生动物种类达百余种。1.2 社会经济条件改革开放以来，太湖县发展较快，经济持续增长，整体经济实力不断增强，城乡人民生活不断提高，各项事业取

9、得了全面进步。不过，同发达地区相比，太湖县属于经济发展相对落后的县区，2005年全年地区生产总值27.68亿元数据来源于统计局提供的主要经济数据，只占安庆市地区生产总值6.44%，在安庆市八县中处于落后地位，需要加快社会经济发展的速度。2005年末，太湖县辖15个乡镇，全县总人口达55.83 万人，城镇化水平为27.40%，全县人口的自然增长率为5.16。全县地区生产总值有所增加。全县固定资产投资完成额7.52亿元，比1996增长四倍多，年均增长52.80%。全区实现国内生产总值50.2亿元，比上年增29.1%；一、二、三产业比例为0.85247.2。完成企业综合营销收入315.2亿元，增36

10、.5%；实现利税12.7亿元，增50.1%；完成财政收入11.6亿元，增21.5%。财政收入、工业总产值、固定资产投资、社会商品零售总额、协议利用外资、实际利用外资、自营出口等7项主要经济指标，均在2002年基数上实现了翻番。2 耕地与基本农田现状2.1 耕地利用现状2.1.1 耕地数量特征2005年太湖县耕地面积34594.65 hm2,占土地总面积的17.06%，占农用地面积的20.13%。人均耕地面积为0.062 hm2/人。耕地结构组成中，绝大部分是灌溉水田，共20299.92 hm2，占耕地面积的58.68%；望天田8149.49 hm2，占耕地面积23.56%；旱地3658.31

11、hm2，占耕地面积的10.57%；水浇地1862.33 hm2，占耕地面积5.38%；菜地624.60 hm2，占耕地面积的1.81%（图2-1）。图2-1 2005年耕地结构2.1.2 耕地的空间分布情况从太湖县土地统计簿得知，太湖县的耕地在15个乡镇都有分布，从全县耕地总体分布来说，较为广泛。主要分布在县城东南，如新仓镇、徐桥镇；以大石乡分布较少。2.1.3 现状与现行规划目标的对照现行规划确定到2010年耕地面积达到37615.9 hm2，根据太湖县土地利用现状调查表，2005年耕地面积达到34594.65 hm2，已完成规划目标的91.97%。规划要求“全面开展土地整理，适度开发土地后

12、备资源”，补充所占用的耕地，从而实现规划期内耕地占补平衡。结合贯彻中华人民共和国土地管理法有关耕地保护制度、占补平衡制度、严格按照“占一补一”的原则，做到“谁破坏，谁复垦，谁受益”，任何单位和个人占用耕地进行建设，必须开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地予以补充，并经省、市土地管理部门确认方可占用耕地，没有条件开垦的，按一定标准足额缴纳耕地开垦费，并与国土资源管理部门签订耕地开垦协议，由当地国土资源管理部门负责组织实施。根据“四查清四对照”结果，19972004年通过整理复垦增加耕地429.28 hm2，通过开发增加耕地133.70 hm2，19972004年共增加耕地562.98 hm2，完成

13、规划目标的31.12%（表2-1）。表2-1 全县耕地指标落实情况项目规划期间补充的耕地合计整理复垦土地开发1997-2010年规划指标1809.10677.601131.501997-2004年实际情况562.98429.28133.702.2 基本农田保护概况基本农田保护制度是保护耕地的基本制度，基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。国家能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，必须报国务院批准。建设占用多少基本农田，就必须补划数量相等、质量相当的耕地，确保本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少。自从现

14、行规划实施以来，太湖县基本农田保持32400hm2不变，保护率达到87%以上，超过国家要求的80% 的标准。3 耕地数量变化及影响因素的分析3.1 耕地数量变化及影响因素的分析3.1.1 耕地的动态变化分析2005年，太湖县耕地面积34594.65 hm2，与1996年相比，减少耕地2545.46 hm2，平均每年减少282.29 hm2；人均耕地从1996年的0.07 hm2降到0.06 hm2。1996年到2004年，太湖县耕地处于缓慢减少的阶段；2004年到2005年，耕地面积有所增加。9年来耕地面积总体呈下降趋势（图3-1）。图3-1 1996-2005年太湖县耕地面积变化图3.1.2

15、 耕地资源的主要流向现行规划确定了耕地减少的指标，其中，建设占用耕地533.3 hm2，生态退耕760 hm2,灾毁40 hm2。而1997-2004年建设实际占用耕地245.66 hm2；生态退耕1402.98 hm2，超过了规划指标642.98 hm2；灾毁1190.60 hm2，超过了规划指标1150.60 hm2；农业结构调整减少耕地272.50 hm2（表3-1）。耕地增加的主要来源是土地整理、土地开发、建设用地复垦（表2-1）。1997-2004年共增加耕地562.98 hm2，其中通过土地整理增加了耕地409.37hm2,土地开发增加耕地133.70hm2,土地复垦19.91hm

16、2（图3-2）。表3-1 太湖县耕地减少情况表 单位：hm2合计建设占用生态退耕灾毁农业结构调整1997-2010年规划指标1333.30533.30760.0040.000.001997-2004年实际情况3111.74245.661402.981190.60272.50图3-2 耕地增加来源结构3.1.3 耕地变化的主要因素分析（1）经济的发展经济的发展和人民生活水平的不断提高是耕地数量变化的一个主要驱动因素。随着工业化和城市化的发展，生产用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。另一方面人民生活水平的提高，生活质量的改善，也必然影响耕地数量的变化。例如住房条件的改善，人均住宅面积的扩大要求

17、大量耕地转向住宅建设用地；生活环境质量改善，要求增加城市中绿地面积和公共设施用地面积。因此，经济发展与耕地面积的变化息息相关。从图3-3可以看出，太湖县地区生产总值的的增长与耕地面积呈逆向变化的趋势。随着经济的快速发展，太湖县的耕地面积不断减少。经济发达国家的经验表明，在经济的快速发展阶段，耕地减少是一个必然的代价性损失。 图3-3 1996-2005年太湖县GDP和耕地面积变化为了定量地分析经济增长与耕地变化的关系，在此建立线形回归模型，具体模型如下：Y1=+X1其中：Y1太湖县历年耕地面积X1太湖县历年经济发展水平（地区生产总值）表示截距项，待定参数运用统计学软件SPSS，输入太湖县199

18、6-2005年耕地面积和地区生产总值数据，回归分析得到以下结果（图3-4）：Y1=0.0198X1-39860 图3-4 GDP与耕地变化关系从回归结果可以看出耕地面积与地区生产总值呈负相关关系，回归方程表明遵循过去的发展轨迹，太湖县地区生产总值每增加1亿元，耕地面积就要减少198 hm2，这在一定程度上说明了经济发展对耕地利用产生的影响，同时也从定量分析的角度证明了经济增长对耕地数量变化有重要影响。在太湖县国民经济社会发展“十一五”规划中，预计到2010年GDP达到57亿元。经济快速发展进一步飞跃，拉动大量建设用地的需求，同时造成了建设用地与耕地保护问题的尖锐矛盾。（2）人口如图3-5所示，

19、随着1996年到1998年、2001年到2002年、2004年到2005年人口的增加，人均耕地处于减少的趋势。而这期间，不断的有人外出打工，导致耕地抛荒，以及自然增长率和其他原因导致耕地减少等等因素，导致人均耕地面积在人口减少的趋势下有继续减少的势头，进而导致人均拥有粮食数量下降，给粮食安全带来隐患。 图3-5 1996-2005年太湖县总人口和人均耕地变化图（3）政策因素政策因素也是导致耕地面积变化的一个驱动因素。土地利用类型结构模式是在特定的经济系统中和政策环境下形成的，所以，政策因素在土地利用变化中也产生着十分重要的影响。往往国家一个制度或政策的导向能大大影响建设用地需求量，建设用地管理

20、制度的加强，对建设用地的需求量就会减少，相反，建设用地管理制度政策的放宽，对建设用地的需求量就会增加。从增加农民收入、加大农地的产出效益出发，政府鼓励农业生产内部的合理、有序调整，产业的调整必然带动农用地内部结构的调整；带来的后果是农户追求产品利益最大化，导致产生经济效益相对最低的耕地向其他用地方式转变。1997 -2005年，县内因为农业结构调整减少耕地272.50 hm2。此外，为响应国家的基本国策，政府会鼓励对农用地、农村居民点的整理，对工矿废弃地的复垦以及对未利用地的开发等，这些政策都会促使土地利用方式向耕地转变，增加耕地的数量。4 耕地和基本农田保护存在的问题4.1 耕地和人均耕地数

21、量不断减少从图4-1可以看出，耕地从1996年的37140.11hm2减少到2005年的34594.65hm2，人均耕地由1996年的0.066 hm2/人下降到2005年的0.062 hm2/人。图4-1 1996-2005年耕地和人均耕地变化情况4.2 建设占用耕地导致耕地减少随着太湖县社会经济的全面发展，城镇化和工业化的进程不断的加快。一方面社会生产力的不断进步，各种基础设施加大投入，建设步伐不断地加快。另一方面城镇化的迅速发展，对土地的需求特别是对耕地的占用急剧膨胀，造成耕地数量减少和耕地质量的下降。城镇化虽然提高了人口的空间集聚水平和一定程度上的土地规模经营水平，但城镇化水平的提高伴

22、随着城镇规模的扩大，而城镇外延式的发展造成耕地大面积的减少。4.3 农业生产中“重产出，轻保护”，耕地质量有所下降在农业生产过程中，耕地农药、化肥亩用量分别为1.02 kg、60.67 kg，农药化肥的施用量逐年增加，有机肥施用量却逐年下降，很多耕地土壤呈现氮多、磷少、钾严重不足的状况，养分失衡，耕地质量下降，“重产出，轻保护”现象十分普遍。太湖县是林业大县，林地占了全县的大部分面积，耕地面积稀缺，所以要注意耕地的可持续利用，在耕地的利用过程中，要加强对耕地的保护，不要只注重耕地的产出。4.4 耕地的管理水平较低目前，太湖县耕地的利用和管理以农户为主，政府及有关部门对农户土地利用的指导有限，生

23、产经营方式仍以传统的小农经济占主导地位，农户的土地利用行为凭经验，缺少科学的指导，田间管理粗放，农业发展受到限制。4.5 部分基本农田保护区划定不合理由于划定基本农田保护区时间仓促，有些地方没有坚持从实际出发、有利保护和发展的原则，对基本农田保护区划定具有的法律效力的重要性认识不足、宣传力度不够，再加上技术力量薄弱，未做好外业调查，只在室内图纸上划定保护区范围，结果造成有些保护区的范围、位置划定不合理，一些经济建设预留用地不符合发展需要，基本农田保护区核查只允许在土地利用总体规划中规划区内的保护区作调整，这样就使经济发展和建设用地之间的矛盾较突出，在一定程度上制约了未来经济建设的发展，而且还可

24、能再次出现违法占用基本农田保护区的现象。此外，由于技术上的原因，过去基本农田保护区图大多采用手工制作，有些地方还出现同时绘制的几套基本农田保护区图斑界线不一致，给土地管理工作带来不便。5 基于粮食综合生产能力的耕地需求量的预测国家为保障粮食安全、统筹区域需求，已向各省（区、市）下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的粮食需求量、粮食耕地单产和粮作比，计算出基于粮食综合生产能力的耕地需求量，其计算公式为：5.1 粮食需求量的预测5.1.1 人口预测耕地需求量合理与否首要的是合理预测人口规模。人口预测是指根据规划区域或单位现有人口状况和可以预计到的未来发展趋势，测算未来某个时点

25、人口的状况，包括人口数量、人口性别和年龄构成等。根据城乡用地结构及布局优化研究专题对人口的预测，2010年总人口控制在57.24万人，2020年控制在60.16万人。5.1.2 粮食需求量的确定粮食的需求量可以用规划年人均粮食消费量乘以总人口来确定。人均粮食消费量有两种标准，即小康水平和富裕水平下两种不同的人均粮食消费量。小康水平下人均粮食消费标准为每人每年消费450 kg粮食，富裕水平下人均粮食消费标准为每人每年消费510 kg粮食，根据太湖县“十一五规划”，我们采用小康水平下的人均粮食消费量450 kg，用人口数乘以人均粮食消费量，可以得出2010年小康水平下太湖县粮食需求量为257580

26、000 kg，2020年太湖县的粮食需求量为270720000 kg。5.2 粮食耕地单产5.2.1计算原理统计部门提供的粮食播种面积单产是由产量和耕地面积相除得到的，农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据，造成播种面积单产在统计上的误差。因此，根据复种指数将粮食播种面积单产换算成粮食的耕地单产。这样，粮食耕地单产的计算原理为：式中：F规划年粮食耕地单产； F0基期年粮食播种面积单产；d粮食播种面积单产增长率；P粮食播面单产；k复种指数。5.2.2 粮食播种面积单产的预测粮食播面单产，指的是粮食总产量和粮食播种面积的比值。根据太湖县农业局提供的粮食生产情况统计表，2005年太湖县粮食播种面积

27、为40063.00 hm2，粮食总产量为212873.00 t，播面单产为5313.476kg/hm2。随着农业科技进步和体制创新，在农业投入逐步加大的前提下，考虑到高效肥料的使用、高产品种的推广，水利设施改善，未来一定时期太湖县播面单产还有提高的潜力。结合太湖县近几年的粮食单产增长速度，我们确定20062010年间粮食单产的增长率为1%，20112020年粮食单产的增长率为0.8%，通过公式计算得到：=5313.46×(1+1%)5=5584.50 kg/hm2=5584.50×(1+0.8%)10=6047.69 kg/hm25.2.3复种指数的预测复种指数是指某一地区

28、全年播种面积和耕地总面积之比。据了解，全国平均复种指数为158%。根据太湖县农业局统计资料，近几年来太湖县平均复种指数为150%，太湖县2010年和2020年复种指数有待提高并趋于稳定。根据太湖县农业部门提供的资料，参考周边地区的复种指数，预计2010年和2020年复种指数仍保持在150%。5.2.4粮食耕地单产确定通过以上对2010年和2020年粮食播种面积单产和复种指数的确定，我们可以用粮食播种面积单产乘以复种指数求得2010年和2020年的粮食耕地单产，如表5-1：表5-1 2010年和2020年粮食耕地单产粮食播面单产（kg/hm2）复种指数（%）粮食耕地单产（kg/hm2）2010年

29、5584.501508376.752020年6047.691509071.545.3 耕地需求量的确定5.3.1 粮作比的确定粮作比是指粮食作物（包括谷物、豆类和薯类）的耕地面积占耕地总播种面积的比例。1989年粮作比为68.43%，2004年粮作比为76.96%，还有继续增长的趋势，根据太湖县农业局提供的资料，基于考虑太湖县经济发展、经济作物面积调整及粮食总产量保证等多方面因素，确定太湖县粮作比在2010年为85%，2020年为90%。5.3.2 耕地需求量的确定粮食自给率是粮食生产量占粮食消费量的比重。一个地区的粮食自给率的高低主要取决于该地区包括土地资源、水资源等自然条件的禀赋，劳动力、

30、资金和技术等生产要素的投入。除此之外，该地区工业化水平、经济政策和对外贸易条件等都对其粮食自给率产生重要影响。根据太湖县粮食局提供的资料，我们确定太湖县规划期间粮食的自给率为90%。根据以上参数，可按公式：耕地需求量=粮食需求量/粮食耕地单产/粮作比，计算自给率为90% 的需求量，计算结果如表5-2：表5-2 2010年和2020年耕地的需求量粮食需求量（kg）粮食耕地单产（kg/hm2）粮作比(%)粮食自给率（%）耕地的需求量（hm2）2010年2575800008376.75859032558.182020年2707200009071.54909029842.786 耕地供给量的估算耕地可

31、供给量的估算，是以现有耕地面积为基础，通过分析测算规划期间耕地的增加量和减少量来确定的，耕地增加供给的途径主要包括土地开发、整理、复垦和农业结构调整。耕地减少的主要原因有非农建设占用耕地、生态退耕和农业结构调整。农业结构调整使耕地的增加和减少并存，但通过农业结构调整导致的耕地减少数量超过增加数量，因此，只在耕地减少的因素中考虑农业结构调整。6.1 耕地减少量的估算6.1.1 非农建设占用耕地量 非农建设用地包括城乡居民点、交通、水利以及工矿建设用地等。根据城乡用地结构与布局优化研究专题预测的结果，20062010年太湖县新增建设用地占用耕地478.56 hm2，20112020年新增建设用地占

32、用耕地1028.91 hm2，共计减少1507.47 hm2。6.1.2 灾毁根据“四查清、四对照”报告，19972004年灾毁面积1190.60 hm2，年均灾毁耕地面积170.09 hm2。随着社会经济发展，水利设施的不断完善，全县抗灾减灾能力逐年增强，灾毁损失耕地面积大幅减少，据此预测20062010年每年灾毁耕地25 hm2，20112020年每年灾毁耕地20 hm2，即20062010年灾毁耕地损失为125 hm2，20112020年灾毁200 hm2，规划期间灾毁耕地共325 hm2。6.1.3 农业结构调整农业结构调整是市场经济发展的必然结果，是农村发展和农民增收的重要手段。在农

33、业结构调整的过程中，要严格的保护耕地。根据太湖县“四查清、四对照”结果，19972004年，太湖县农业内部结构调整导致耕地面积减少272.5 hm2，平均每年因为农业结构调整减少耕地38.93 hm2。预计近期（20062010年）和远期（20112020年）每年农业结构调整占用的耕地分别在54 hm2和69.5hm2左右比较合适。因此，20062010年，因农业结构调整导致耕地面积将减少270hm2，20112020年，因农业结构调整而减少的耕地面积将达到695 hm2左右，规划期间因农业结构调整减少耕地共965 hm2。6.1.4 生态退耕减少耕地面积预测生态退耕规模取决于生态退耕的标准。

34、从全国尺度看，根据退耕还林条例，纳入退耕还林的退耕地包括水土流失严重的，沙化、盐碱化、石漠化严重的，生态地位重要的、粮食产量低而不稳定的耕地。根据太湖县“四查清、四对照”结果，19962004年，太湖县生态退耕导致耕地面积减少1402.98 hm2，平均每年减少200.43 hm2。根据国家对于生态退耕的政策，结合太湖县的实际情况，预计20062010年，因生态退耕减少耕地的面积为300 hm2，20112020年，因生态退耕而减少的耕地面积将达到500hm2，规划期间因生态退耕减少耕地共800 hm2。6.1.5 小结通过对因非农建设占用、灾毁、农业结构调整、生态退耕导致耕地减少量的估算，推

35、断2006年至2020年耕地共减少了3597.88 hm2（表6-1）。表6-1 近期和远期耕地减少情况单位：hm2年份非农建设农业结构调整灾毁生态退耕小计200620100.000.000.000.000.00201120201507.47965.41325.00800.003597.88合 计1507.47965.41325.00800.003597.886.2 耕地增加量的估算6.2.1 土地开发土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。根据土地资源利用现状及变化趋势研究专题，预计2006年至2020年可开发

36、耕地潜力区面积为2786.64 hm2，可增加耕地面积997.80 hm2。6.2.2 土地整理土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动，包括农田整理和农村居民点整理两部分。根据土地资源利用现状及变化趋势研究专题，20062020年农用地整理可增加耕地潜力区面积52248.84 hm2，可增加耕地1567.47hm2；20062020年农村居民点整理可增加耕地潜力区面积2917.95 hm2，可增加耕地1750.77 hm2；这样，通过土地整理，可增加耕地潜力区面积为55166.79 hm2

37、，可增加耕地3318.24 hm2；6.2.3 土地复垦土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。根据土地资源利用现状及变化趋势研究，预计2006年至2020年可复垦潜力区面积为2773.21 hm2，可增加耕地面积582.10 hm2。通过以上对各种耕地可增加潜力的估算，2006年到2020年耕地增加的潜力明细如下表6-2：土地开发潜力区面积为2786.64 hm2，可增加耕地面积997.80 hm2；土地整理潜力区面积为55166.79 hm2，可增加耕地面积3318.24 hm2；土地复

38、垦潜力区面积为2773.21 hm2，可增加耕地面积582.10hm2，2006年到2020年增加耕地的潜力区面积共60726.64 hm2，可增加耕地面积4898.14 hm2。表6-2 太湖县可增加耕地潜力 单位：hm2土地开发土地整理土地复垦合计农用地整理农村居民点整理增加耕地系数（%）35.813.0060.0020.99潜力区面积2786.6452248.842917.952773.2160726.64补充耕地997.801567.471750.77582.104898.146.2.4 开发耕地后备资源的有利条件和不利因素（1）开发耕地后备资源的有利条件政策、法律、奖金上的保障中华人

39、民共和国土地管理法明确规定：实行耕地占补平衡制度，“占一补一”，凡因建设占用耕地必须补充同等数量、质量的耕地或交纳耕地开垦费，并规定地方各级人民政府负有实施耕地占补平衡的法定义务。太湖县国土资源局承担着保证耕地占补平衡的重要任务，因而已将土地开发整理和复垦工作作为太湖县国土资源局的主要业务工作，为搞好此项工作，多方努力，在努力申请财政专项资金支持的同时，还积极引进社会资金参与此项工作。农民积极参与太湖县是农业大县，然而林地多、耕地少，通过后备资源的开发可以增加耕地，这关系到农民的切身利益，他们迫切盼望开发土地以生产致富。但广大农民缺乏必需资金，无力开垦。由国家投入资金开发土地，建成后归农民使用

40、。农民涌跃参与土地开发，积极投工投劳，使太湖县土地开发整理工作得到广大农民的支持，保证了此项工作的顺利实施。（2）开发耕地后备资源的的不利因素有：目前可开发利用土地资源大多分布在山区边缘和缺水地带，具有技术投资大，开发周期长，近期效益不明显的特点。资金缺乏可能导致很多适宜开发的不能进行合理的开垦利用。缺乏统一的组织管理和科学的规划论证，没有统一规划和水土保持措施，缺乏鼓励和激发农民从事土地开发积极性的优惠政策，很多地方都是农民自发盲目的进行掠夺式开垦，水土流失和生态环境破坏严重。可开发利用土地资源本身自然条件的限制，耕作层厚度薄，土壤肥力差。已开垦的没有能及时进行培土培肥、改良土壤，造成地力下

41、降。而且，水资源供应不均匀，易受干旱，严重影响农作物的生长和产量。6.2.5 补充耕地预测考虑到开发耕地后备资源的有利和不利因素，耕地可增加潜力可能只有其中一部分可以增加耕地，根据太湖县土地开发整理专项规划（19972010年）和近年建设用地与土地开发整理补充耕地实际情况，综合考虑太湖县宜耕土地后备资源与国土生态环境状况、自然条件、投入水平以及经济社会发展和生态环境建设对土地开发整理的客观要求，为确保实现太湖县建设占用耕地占补平衡，努力实现土地利用总体规划确定的耕地保护目标，确定20062020年全县土地开发整理总体目标为：土地开发整理实施面积48806.79 hm2，增加耕地3597.88h

42、m2。其中土地开发面积2622.70 hm2，可增加耕地1311.35 hm2；土地整理面积44940.84 hm2，可增加耕地2025.44 hm2；土地复垦面积1243.88 hm2，可增加耕地面积261.09 hm2。（1）近期目标（20062010年）全县土地开发整理复垦实施面积 16536.27 hm2，增加耕地1173.56 hm2。其中土地开发767.56 hm2，增加耕地383.78 hm2；土地整理15288.81hm2，增加耕地689.05hm2；土地复垦 479.90 hm2，增加耕地100.73 hm2。（2）远期目标（20112020年）全县土地开发整理复垦实施面积3

43、2271.15 hm2，增加耕地2424.32 hm2。其中土地开发1855.14 hm2，增加耕地927.57 hm2；土地整理 29652.03hm2，增加耕地1336.39 hm2；土地复垦 763.98 hm2，增加耕地160.36 hm2。表6-3 太湖县耕地增加 单位：hm2年份土地开发土地整理土地复垦小计20062010383.78689.05100.731173.5620112020927.571336.39160.362424.32合 计1311.352025.44261.093597.88（3）补充耕地成本估算按照全国的土地开发整理投资成本的平均标准，土地整理新增耕地每亩1

44、0500元，土地复垦新增耕地每亩8180元，土地开发新增耕地每亩2650元。20062020年土地开发新增耕地1311.35 hm2，土地整理新增耕地2025.44 hm2，土地复垦新增耕地面积261.09 hm2，通过计算，土地开发需要0.52亿元，土地整理需要3.19亿元，土地复垦需要0.32亿元，总投资4.03亿元（表6-4）。表6-4 太湖县土地后备资源开发投资预算表类型新增单位面积耕地投资标准（元亩）新增单位面积耕地投资标准（万元hm2）新增耕地面积（hm2）投资规模（亿元）土地整理1050015.752025.443.19土地复垦818012.27261.090.32未利用地开发2

45、6503.981311.350.52合计3597.884.03预计规划近期（20062010年）土地后备资源开发总投资为1.36亿元，其中土地整理所占比重最高；远期（20112020年）土地后备资源开发总投资为2.67亿元，其中土地整理所占比重最高（表6-5）。表6-5 太湖县土地后备资源开发分期安排类型近期（20062010）远期（20112020）总额（亿元）比例（%）总额（亿元）比例（%）土地整理1.0980.152.178.65土地复垦0.128.820.27.49未利用地开发0.1511.030.3713.86合计1.361002.671006.2.6 耕地占补趋势分析（1）耕地后备

46、资源开发利用可行性分析经济可行性规划期内全县土地后备资源开发总投资额为4.03亿元，开发后可新增耕地3597.88 hm2。根据太湖县耕地产出现状，新增耕地产值约1.50万元/ （hm2·年），净收益0.99万元/（hm2·年），那么，新增耕地的年产值达到5396.82万元，投资回收期约11年。生态可行性太湖县属于北亚热带季风气候，热量丰富，雨量充沛、光照足、霜期短，能够满足农作物生长的需要。太湖县的耕地后备资源，符合国土资源部可复垦耕地后备资源要求，能够切实做到在不造成水土流失，不破坏当地生态环境的前提下开发利用。另外对太湖县工矿废弃地的复垦，还将有效治理当地水土流失，改

47、善生态环境，从而为今后本县土地开发整理工作提供保证。社会可行性开发、复垦耕地后备资源，是切实贯彻执行中华人民共和国土地管理法耕地占补平衡制度的主要途径。通过开发、复垦耕地后备资源增加耕地面积，补偿太湖县因建设、生态退耕而减少的耕地，使得全县耕地总量不减少，保障基本的农业生产用地需要，遏制耕地减少趋势，帮助农民生产致富，并可创造大量就业机会，带动太湖县经济发展。（2）耕地后备资源可持续利用分析耕地后备资源的开发利用是拓宽农业生产领域，充分合理利用太湖县有限的土地资源，挖掘土地生产潜力，改善用地结构的一项重要措施。要使耕地后备资源能够满足子孙后代的需要，实现可持续利用，应注意以下几个问题：以保护生

48、态环境为前提土地开发整理工作应首先坚持这一原则，土地开发只能在不造成水土流失，不破坏生态环境的前提下进行。否则不但达不到增加耕地的目的，还将造成生态环境恶化的诸多严重后果。开发与保护相结合强调环境保护并非单纯的自然主义，在生态适宜的前提下，坚持生态效益与经济效益，近期效益与长期效益，开发利用和资源保护并重，以达到二者的最佳结合。因地制宜，注重实效土地开发整理工作要根据各地不同的自然、社会条件，不仅要考虑项目的自然条件，更要考虑项目的社会需求，在开发中切实保护农民的利益，在开发出高质量的耕地的同时，注重耕地建成后的经营管理，把土地开发整理与扶贫工作相结合，充分发挥土地的社会效益，使土地开发整理工

49、作不仅增加耕地面积，而且在建立农村产业化生产基地，帮助农民增收致富方面发挥重大作用。加强宣传，动员社会力量参与，科技培训和示范工作耕地后备资源的开发利用，是贯彻执行中华人民共和国土地管理法，关系太湖县社会经济全面持续稳定发展，帮助农民增收致富的大事，各级党委、政府要从战略的高度来认识其重要性和紧迫性，把此项工作作为重要的政府职责纳入议事日程，落实好各项组织实施工作，同时由于这项工作涉入面广，土地部门要加强宣传，动员社会力量广泛参与。要采用先进手段作好示范点，真正使农民尝到甜头。以点带面，激发他们参与和投入的积极性，并向他们传授先进的科学技术，提高技能，改变落后的生产管理模式。严格奖金管理，加强

50、验收检查土地开发整理资金要实行专项管理，专项用于土地开发整理，建立严格的工程质量监督管理制度，杜绝“豆腐渣”工程，严把项目验收关，对确实达到规定新增耕地验收标准，具备耕种条件的，才给予验收确认耕地指标，使土地开发整理建成项目成为高产稳产农田。加强法制建设，实行规范管理制定耕地后备资源保护和开发利用的地方性法规，把土地开发利用保护纳入法制轨道，实行规范化管理，实行项目承包责任制。加大科技投入，实行基本农田管理在土地开发整理工作中，要加强科学研究，采用先进技术，加强土地开发项目的环境影响研究评价，在项目工程建设中，要搞好项目规划设计，采用先进工程技术，建立高质量农田。项目建成后，经开发复垦并验收合

51、格的新增耕地，划入当地基本农田，实行基本农田管理，制定切实有效的经营管理措施，确保一切复垦后的耕地不再撂荒，使地力得到培肥。严禁建设占用，使土地开发整理工作的目标能最终实现，使新增耕地发挥应有的效益。6.3 耕地供给量的确定耕地供给量等于基期年耕地的面积加上规划期间耕地增加的面积减去耕地减少的面积，即：耕地的供给量开发增加耕地+复垦增加耕地+整理增加耕地-（建设占用耕地+农业结构调整减少的耕地+灾毁+生态退耕）。耕地供给量计算的来源去向如表6-6，2010年耕地的供给量为34594.65hm2，2020年耕地的供给量为34594.65 hm2。表6-6 近期和远期耕地增加与减少情况单位：hm2

52、年限耕地增加耕地减少耕地土地开发土地整理土地复垦小计非农建设农业结构调整灾毁生态退耕小计净增20062010383.78689.05100.731173.56478.56270.00125.00300.001173.560.0020112020927.571336.39160.362424.321028.91695.41200.00500.002424.320.00合 计1311.352025.44261.093597.881507.47965.41325.00800.003597.880.007 耕地和基本农田保护目标的确定7.1 耕地保有量的确定耕地保有量指在一定区域内的耕地总数量。它等于

53、上一年结转的耕地数量扣除年内各项建设占用的耕地数量，扣除年内生态建设退耕和灾毁耕地的数量，加上年内土地开垦、土地整理增加的耕地的数量。在综合分析影响耕地变化的因素及耕地供需基本能够达到平衡的基础上，根据上述太湖县耕地增减变化预测可得，20062010年和20112020年耕地没有变化，因此，2010年耕地的保有量为34594.65hm2，2020年耕地的保有量为34594.65 hm2。7.2 基本农田保护目标的确定7.2.1 基本农田保护的内容和标准基本农田是指为满足经济建设和人口增长用粮而必须长年用于粮食生产的农田，包括水田、旱地、菜地等。现阶段的基本农田可以理解为根据一定时期人口和国民经

54、济对农产品需求，以及对建设用地预测而确定的长期不得占用或保护期内不得占用的耕地；或从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地的需求，而必须确保的耕地。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护的重中之重，对保护地区粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。（1）确保基本农田数量依据土地利用总体规划划定的基本农田保护区，任何单位和个人不得违法改变或占用，确保基本农田的数量标准。严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区。城镇各类非农

55、建设用地要严格控制在土地利用总体规划和城镇规划确定的建设用地范围内；单独选址建设项目选址、选线要尽可能避免占用基本农田。农业建设用地布局要符合土地利用总体规划，不得以农业结构调整的名义改变基本农田数量和布局。严格按照中华人民共和国退耕还林条例规定的条件和范围实施退耕还林。不得擅自将基本农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入还林范围。（2）切实提高基本农田质量加大基本农田质量建设力度。采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；加大推广应用配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级。加大对基本农田保护区农田水利建设的投入，改造和配套水利灌溉排水设施，增加基本农田的有效灌溉面积。大力开展基本农田土地整理。各级政府投资的土地整理项目要向基本农田保护区集中，落实基本农田土地整理任务。建立基本农田建设集中投入制度。加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度；农田水利建设、农业综合开发、土地开发整理、耕地质量建设、农田林网建设等资金，按照地方政府统一规划、分步实施