论城市化建设与耕地保护之间存在矛盾

1、1绪 论从人类产生以来，土地都一直作为一种重要的生产要素而存在。在原始社会自给自足的自然经济时代，由于劳动者的活动范围有限，生活在陆地上的人类对土地的依存程度极高，因此常常会发生为争夺土地资源的部族与部族之间的战争。封建时代的封地制度使得“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的观念根植人心，无数的农奴因为失去了土地而成为别人奴役的工具。资本主义的工业化大生产时代，土地在成为资本家原始积累的过程中 发挥了举足轻重的作用。不难看出，土地是生产要素中最基本的要素，对经济社会的发展和人类文明的提高都发挥了巨大的作用。作为土地资源管理专业的一名学生，希望自己能在利用土地资源，造福人类方面进行一些粗浅

2、的研究，以下所言，如有差错，还望专家指正。11本文研究背景改革开放以来，随着城市化进程的高速发展，城市化对于推进社会经济发展起到了十分重要的支撑作用，但城市化进程中出现的城乡建设用地规模同步扩张、城市扩展中对土地的粗放利用等问题也日益突出，在土地开发利用和保护的过程中，如何实现耕地保护与城市发展之适切，这一问题引起了广泛的关注。12国内外研究现状从物质特性上理解，耕地内涵可以这样界定：耕地是指在当前技术条件下能够满足人类生活和发展需要而垦殖的具有一定土壤肥力的一类特殊的土地资源；这部分土地资源具有特殊的土壤结构与质量特性，能够为农作物生长供应和协调营养条件和环境条件，在当前社会生产条件下具备或

3、潜在具备一定的粮食生产能力。耕地的价值在于它是围系社会稳定，关系着老百姓吃饭的根本，所谓“无农不稳”就是讲的这一点。目前，国外对土地集约利用的研究主要还是在以农业为主要经济形式的第三世界大国，例如印度、巴西、中国等。但随着工业化程度的疾速提高，世界土地资源总体利用效率下降的局面出现，不少发达国家也把眼光瞄向了土地资源合理开发利用发面。例如日本、荷兰、加拿大、新加坡等。13研究目的和意义我国是一个传统的农业国，农业人口占到了全国人口的七成以上。农村的落后面貌要改善，农民的收入要增长，农业的比较效益要提高，这些都有赖于农业向地方工业转型带来的契机。八十年代苏南乡镇企业经济的蓬勃发展也说明了发展工业

4、对于带动一方经济繁荣的重要作用。城市扩展的意义在于可以产生生产要素的聚合效应，从而辐射带动区域经济发展。但无论是过度保护耕地，抑制经济膨胀发展，还是过度扩展城市，盲目占用耕地，都会对经济、社会的健康稳步发展带来不良影响，因此研究城市化建设合理开发利用土地，保护耕地这一课题意义显得非常重大。2城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一21土地是城市化建设的保障改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45

5、.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70，在未来50多年中，将有约亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加亿城市人口，约需要土地万平方公里，即7500万亩。国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩

6、大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。22耕地保护的形势比较严峻国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积.亿亩，人均耕地面积.公顷（.亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有万公顷（.亿亩）的耕地坡度大于度，而在耕地面积中，无灌溉

7、设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。我国耕地资源的主要特征是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展，仅仅1997年、1998年两年，全国耕地就净减少近600万亩。23缓解城市化建设

8、与耕地保护之间矛盾的途径 在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。土地集约化利用包括四个方面：（）城市土地的集约利

9、用；（）农村非农用地的集约利用；（）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投入高产出）；（）全国整体的集约用地水平的提高。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则未引起高度重视，而此条正是解决用地紧张的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，促进经济的发展，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。3发展城市化建设对土地集约化利用的利好31减小众多人口对耕地的压力 城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城

10、乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。生育期一孩率城镇大大高于乡村，高达90以上，乡村二孩率超过城镇的倍多。影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于

11、城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。32集约化利用土地，

12、扩大耕地面积如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，亿农村人口进城，若农村按人均1

13、60平方米计算，可减少占地万平方公里，扣除城市建设用地万平方公里，则全国可节约万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。33提高人口素质，促进土地集约化利用程度再提高科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则

14、往往是发展中国家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到应用，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。 4我国城市化建设中土地利用存在的问题 在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的

15、同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。41城市土地闲置与撂荒。 随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3

16、，其中耕地270平方公里，占45%。另外，根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为33300平方公里，其中左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到50-70。42城市违法用地现象严重1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局关于全面清理非农建设闲置土地的通知精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地

17、执法检查。据中国土地报报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，19921994年共清查出各类土地违法案件万宗，违法用地面积达500平方公里，浙、粤、桂省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。43城市土地利用效率低下 根据1995年城市建设统计年报，全国

18、640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按计划，这些城市用地潜力达1926890平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277

19、元平方米，地均利税715元平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元平方米，地均利税525元平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元平方米，地均利税265元平方米。44乡镇企业布局分散，用地规模过大 1996年全国共有乡镇企业单位数2336.33104个，职工1.35108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占，在建制镇的占，其余98的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。45城市用地增长速度超过人口增长随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土

20、地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986-1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1和51.6，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5和90.2，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。5发展城市化建设，保护耕地应采取的措施 针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策

21、，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。51完善制度改革，建立土地集约化利用指标体系通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。52做好城市土地利用规划土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状

22、和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。53避免乡镇企业占用过多的耕地 由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节

23、省建设用地，减少环境污染的目的。54挖掘城市存量土地的潜力城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。55改革有关不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策 制定出一系列发展城市化建设的政策，改

24、革现有有关制度和政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自已和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。56依法制止城市化进程中对耕地保护不利的现象 对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政

25、手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制定城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探索城市化的发展途径，不断挖掘城市土地的潜力；另一方面建立有利于城市化建设的土地管理体制。城市化道路也是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民

26、生活方式城市化，既指示了经济结构的现代化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处理好保护耕地的问题。后记本论文是在各位老师的悉心辅导下完成的。老师们在本专业上给予学生诲人不倦的教导和严谨的治学态度将使我受益终生，在工作、生活上的亲切关怀将使我终生难忘，谨此向老师表示诚挚的感谢和深深的祝福。在论文开题时，老师从总体到细节之处都提出了宝贵的意见，关切地询问资料及文献的搜集情况，就论文的结构提出了建设性的意见，并就论文

27、写作中遇到的困难及解决方法提出了中肯的建议，从而使我的论文更加符合要求，许多老师都给予了无私的帮助，再次表示衷心的感谢。最后，向土地资源管理专业所有给予指导、支持和帮助的老师、同学们表示深深的谢意！参考文献1 中国统计年鉴，1999：325327；2 中国城市统计年鉴，1997：109111；3 国际统计年鉴，1997：567569；4 刘岳我国人口分析与区域特征，海洋出版社，1996：4651；5 杨重光城市土地管理与可持续发展，中国大地出版社，1996：201203；6 中国自然资源丛书编撰委员会编著中国自然资源丛书，中国环境科学出版社出版，1999：98103；7 李秀彬中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示J自然资源学报，19