2022政府工作报告解读：任务重、压力大、能完成

1、1. 政府工作报告解读1.1 稳增长目标超预期十三届全国人大五次会议开幕会于 3 月 5 日 9 时在北京人民大会堂举行，国务院总理李克强代表国务院，向会议作政府工作报告。首先，在去年工作回顾上，政府报告中指出：2021 年，我国国内生产总值增长 8.1%， 国内生产总值超 114 万亿元，全国财政收入突破 20 万亿元，城镇新增就业 1269 万人，居民人均可支配收入实际增长 8.1%，城镇新增就业 1269 万人，新增减税降费超过 1 万亿元，疫苗全程接种覆盖率超过 85%，各项工作取得了可喜可贺的成绩。其次，对于报告中关于今年安排的工作任务，我们认为有以下几个值得关注的要点：一、设定了一

2、个略超预期的 GDP 增速目标。在我们的年度宏观经济报告破旧立新， 储量过冬和专题报告2022 年政府债发行展望中通过分析测算，给出了我们预计的 2022 年全年 GDP 增速目标为 5.1%左右，但目前政府最后制定值为 5.5%，是超出我们的预期的。我们认为之所以设定了一个市场预期下的上限值（市场估计值 在 5.0%-5.5%之间）主要因为：（1）就业压力。根据中国教育部的统计，2022 年预计中国高校毕业生将达到 1076 万人，比 2021 年增长 167 万人，规模和数量均创历史新高，这也是年度毕业生人数首次突破千万大关。另外，受疫情影响，近两年 的海归留学生越来越多，再叠加 400

3、万考研人数下因考研失利重新选择就业的往届生，使今年就业形势更加雪上加霜。（2）反映政府“稳增长”决心。增速设定在5.5%，这是在过去两年平均增速 5.1%的基础上，提出了明确的目标要求，表明政府全力“稳增长”的意图明确。当前我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三大困难，而稳增长的压力又来自于房地产行业以其产业链下滑；基建发力刚刚开始，还不明朗；消费在疫情下始终无法“抬头”；出口不确定性大增以及实体经济尤其是中小企业经营乏力等多重困难。但在世界局势不稳定下（俄乌战争、美国加息、疫情反复），国内需要经济增速继续发力来提振信心，稳定宏观经济大局，也为实现 2035 国内 GDP 翻一番的宏大目标

4、预留更多政策和调控空间。二、 财政政策低于预期。今年的政府报告对财政工作设定的总基调为“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。从 2022 年的财政政策计划来看，政府主要有以下举措：减税降费加大力度；中央向地方转移支付增加额度；专项债带动有效投资，完善资金直达机制惠及基层；政府过紧日子削减部门支出等。在赤字率的设定上，今年将数字从去年的 3.2%降低为 2.8%，与 2019 年持平。赤字率相对下调，我们认为首先是为了增强财政的可持续性；其次由于预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大 2 万亿元以上

5、，可用财力明显增加；另外，我们认为赤字率设定为 2.8%体现了财政政策从疫情冲击阶段逐步回归常态， 意味着当前宏观政策仍兼顾债务可持续性上。值得注意的一点是，财政部部长刘昆在 2 月 22 日财政改革与发展工作新闻发布会上曾表示要“提高财政支出强度”，而 3 月 5 日的两会“部长通道”上提出“财政支出强度是有保障的”，我们认为赤字率目标最终的确定考虑了结构上的问题。政府预期目标:财政赤字:赤字率图 1：政府历年赤字率设定目标政府预期目标:财政赤字:赤字率4.003.603.003.003.003.202.602.802.802.302.002.002.101.603.503.002.502.

6、001.501.000.500.002010/01/012012/01/012014/01/012016/01/012018/01/012020/01/012022/01/01：在减税降费政策上。去年是“新增减税降费超过 1 万亿元，还对制造业中小微企业、煤电和供热企业实施阶段性缓缴税费”，而今年要“坚持阶段性措施和制度性安排相 结合，减税与退税并举”，要实施“新的组合式税费支持政策”。而新的组合式政策 一方面表现在“对小规模纳税人阶段性免征增值税。对小微企业年应纳税所得额100 万元至 300 万元部分，再减半征收企业所得税”；另一方面“今年对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微

7、企业的存量留抵税额于 6 月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还”。最后政府报告指出预计全年退税减税约 2.5 万亿元，其中留抵退税约 1.5 万亿元。对于减税降费政策，我们在报告中已多次提及，在从中央今年各部门工作会议看改革中我们曾指出，今年财政部 2022 工作部署下重点工作之一就是加大减税降费规模，我们预计规模可能高于 2021 年，低于2020 年，至少有 1.5 万亿，但由于通过跨年度调节，仅中央本级财政调入一般预算的资金，就达 1.267 万亿元，是去年的 6.6 倍，因此综合之后，政府最终确定在减税降费规模上仍可加力。在地方政府专项债发行规模上，政府今年定调目标与去年持平，仍

8、为 3.65 万亿，低于我们的预期 4.5 万亿（详见专项报告2022 年政府债发行展望）。去年由于一季度 GDP 同比增速在 2020 年低基数下达到 18.3%，使得财政政策进行了跨周期调节，财政发力后置；而在 12 月中央经济工作会议定调“稳增长”后，财政政策随即开始跨周期与逆周期相结合，发力前置，使得专项债额度提前下达。我们认为今年专项债维持 3.65 万亿元，如果再叠加考虑“账上结余资金”，实际可用资金或超过 4 万亿元，据统计，今年 1 月份新增专项债发行 4844 亿元，2 月份新增发行规模达3931 亿元，专项债提 前配额下达后两个月，新增专项债已完成下达额度的 60%。这将是

9、当前对冲房地产投资持续下行、达到“稳增长”目标的重要政策工具。图 2：政府预期目标：减税降费政府预期目标:减税降费（亿元）25,00025,00020,00011,00010,0005,0005,70030,000.0025,000.0020,000.0015,000.0010,000.005,000.000.00：三、 投资发力、消费恢复。“积极扩大有效投资，增强内需对经济增长的拉动力” 是政府工作报告对投资和消费的定调。今年在投资上“要用好政府投资资金，带动扩大有效投资”、“支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目”、“围绕国家重大战略部署

10、和十四五 规划，适度超前开展基础设施投资”、“中央预算内投资安排 6400 亿元。政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度”；在消费上要“推动消费持续恢复”、“推动线上线下消费深度融合,促进生活服务消费恢复,发展消费新业态新模式”、“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”。工作部署的背景仍是稳增长政策，由于当前消费不振，内需不强，而出口增速在疫 情作用和外需不确定下或有所回落，导致目前投资和基础设施建设成为拉动我国经 济发展的重要手段，以缓解今年的稳增长压力。 但在投资结构上，除了政府工作报告给予的定调外，我们认为“先立后破”的主逻辑不会改变。首先，基建

11、领域的 重点发力对象我们可以在“十四五”规划纲要中的 102 项重大工程找到路径， 如“交通强国建设工程”、“现代能源体系建设工程”、“国家水网骨干工程”等。其次，中央和地方政府会适度优化投资结构，将专项债资金有条件的向部分新基建 和公共服务设施倾斜，因此预计财政一方面将投向基建补短板领域，新城建领域， 如城市更新改造、城市管网、社区配套设施等；另一方面重点投向新能源、新基建 领域，如 5G、数据中心、人工智能等。另外，“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新” 体现了政府近期针对汽车销量下滑的所采取的对冲措施。关于“新能源车下乡”我们已经在之前的报告中有所提及，这也是

12、市场普遍认为今年政府会在消费提振上采取的手段，其不仅符合“稳增长”逻辑，又兼顾能源结构转型和碳减排政策，可谓一箭双雕。表 3：102 项重大工程详细列举专栏领域项目专栏 2科技前沿领域攻关新一代人工智能、量子信息、集成电路、脑科学与类脑研究、基因与生物技术、临床医学与健康、深空深地深海和极地探测专栏 3国家重大科技基础设施战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型、民生改善型专栏 4制造业核心竞争力提升高端新材料、重大技术装备、智能制造与机器人技术、航空发动机及燃气轮机、北斗产业化应用、新能源汽车和智能（网联）汽车、高端医疗装备和创新药、农业机械装备专栏 5交通强国建设工程战略骨干通道、高速铁路、普速

13、铁路、城市群和都市圈轨道交通、高速公路、港航设施、现代化机场、综合交通和物流枢纽专栏 6现代能源体系建设工程大型清洁能源基地、沿海核电、电力外送通道、电力系统调节、油气储运能力专栏 7国家水网骨干工程重大引调水、供水灌溉、防洪减灾专栏 10现代农业农村建设工程高标准农田、现代种业、农业机械化、动物防疫和农作物病虫害防治、农业面污染源治理、农产品冷链物流设施、乡村基础设施、农村人居环境整治提升专栏 11新型城镇化建设工程都市圈建设、城市更新、城市防洪排涝、县城补短板、现代社区培育、城乡融合发展、专栏 12促进边境地区发展工程边境城镇、抵边村庄、沿边抵边公路、边境机场、边境口岸专栏 13社会主义文

14、化繁荣发展工程中国特色社会主义理论出版传播、文艺精品创作、全媒体传播和数字文化、文化遗产保护传承、中华典籍整理出版、重大文化设施建设、旅游目的地质量提升专栏 14重要生态系统保护和修复工程青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带、自然保护地及野生动植物保护专栏 15环境保护和资源节约工程大气污染物减排、水污染防治和水生态修复、土壤污染防治与安全利用、城镇污水垃圾处理设施、医废危废处置和固废综合利用、资源节约利用专栏 16教育提质扩容工程普惠性幼儿园、基础教育、职业技术教育、高等教育、产教融合平台专栏 17全民健康保障工程疾病预防控制、国

15、家医学中心、区域医疗中心、县级医院、中医药发展、全民健身场地设施专栏 18“一老一小” 服务项目特殊困难家庭适老化改造、社区居家养老服务网络建设、养老机构服务提升、普惠托育服务扩容、儿童友好城市建设专栏 19社会关爱服务行动残疾人服务、困难儿童关爱、流浪乞讨人员救助、精神卫生福利设施、公益性殡葬服务专栏 20经济安全保障工程粮食储备设施、油气勘探开发、煤制油气基地、电力安全保障、新一轮找矿突破战略行动、应急处置能力提升资料来源：中国政府网，研究院四、农业发展或也是今年“关键”。在报告从中央今年各部门工作会议看改革 中我们就指出，今年中央会在农业问题上加大改革力度，而“三农问题”的再提及 或在政

16、府工作报告中再次给予关注，结果确实应验。上月，中央一号文件的发布就 部署了 2022 年全面推进乡村振兴重点工作，并明确了两条底线任务：保障国家粮食安全和不发生规模性返贫。可以说中央一号文件再次聚焦了三农问题的重要性， 并且中央在近期提出了全面实施种业振兴行动方案。而政府工作报告中就指出要 “完善和强化农业支持政策，接续推进脱贫地区发展，促进农业丰收、农民增收”； “完善落实防止返贫监测帮扶机制，确保不发生规模性返贫”；“各方面要共同努 力，装满“米袋子”、充实“菜篮子”，把 14 亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中”多项措施都体现了今年要大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴。五、能耗目标的变化。

17、政府工作报告中指出要“有序推进碳达峰碳中和工作”， “推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，“能耗强度目标在十四五规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总 量控制”。从上述表述中可以看出中央对能耗双控目标的彻底改变，禁止“一刀切” 和“运动式减碳”已全面形成共识。我们认为，“碳减排的考核转变”将加快形成 减污降碳的激励约束机制，有利于防止考核任务简单层层分解。另外，在今年的中央经济工作会议也曾指出，“要狠抓绿色低碳技术攻关，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变”，要“加快形成

18、减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。”两次重大会议的信号都体现了能源结构调整也不是一蹴而就，而是长期任务。六、 从以上重点工作的解读和政府工作报告的具体内容可以看出，“稳”字自始至终都是今年政府报告的一个关键词，据统计，“稳”在全文共出现 76 次。无论是稳增长、稳就业、稳民生，都是今年政府所要托底的三大问题，而三大问题中，又要把“稳增长放在更加突出位置”。那么，稳增长的压力是否很大，到底是否可以实现呢？表 4：2022 年和 2021 年政府工作报告表述比较20212022主要指标GDP 增长6

19、以上5.5左右CPI3 左右3 左右失业率（城镇）5.5左右5.5以内就业（城镇新增）1100 万人以上1100 万人以上能耗强度单位国内生产总值能耗降低3左右能耗强度目标在“十四五” 规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。粮食产量1.3 万亿斤以上1.3 万亿斤以上货币政策稳健的货币政策要灵活精 准、合理适度。把服务实体经济放到更加突出的位置， 处理好恢复经济与防范风险的关系。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳 定。进一步解决中小微企业融资难题。发挥

20、货币政策工具的总量和结构双重功能，为实体经济提供更有力支持。扩大新增贷款规模，保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。进一步疏通货币政策传导机制，引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面。财政政策财政赤字率3.2左右2.8左右地方专项债额度3.65 万亿3.65 万亿减税降费额度预计 1 万亿预计全年退税减税约 2.5 万亿元，其中留抵退税约 1.5万亿元，退税资金全部直达企业减税降费政策将小规模纳税人增值税起征点从月销售额 10 万元提高到15 万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100

21、 万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税对小微企业年应纳税所得额100 万元至 300 万元部分，再减半征收企业所得税。另一方面，综合考虑为企业提供现金流支持、促进消费投资、大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于 6 月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还资料来源：中国政府网，研究院表 5：2022 年和 2021 年政府工作报告表述比较（补充）20212022扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券 3.65 万亿元，优化债券资金使用，优要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券 3.65

22、万亿元。中央预算内投资安排6400 亿元。强化绩效导向， 坚持“资金跟着项目走”， 合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。民间投资在投资中占大头，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。先支持在建工程，合理扩大使用范围。中央预算内投资投资领域安排 6100 亿元。继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，重点工作发展现代物流体系。稳定和扩大消费。多渠道增加居民收入。健全城乡流通推动消费持续恢复。推动线

23、上线下消费深度融合，促进体系，加快电商、快递进农村，扩大县乡消费。稳定增生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式。继续支持消费领域加汽车、家电等大宗消费， 取消对二手车交易不合理限制，增加停车场、充电桩、新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。加大社区养老、托换电站等设施，加快建设动幼等配套设施建设力度，在力电池回收利用体系。运用规划、用地、用房等方面给好“互联网+”，推进线上线下更广更深融合，发展新业予更多支持。促进家政服务业提质扩容。加强县域商业态新模式，为消费者提供更多便捷舒心的服务和产品。体系建设，发展农村电商和快递物流配送。保持宏观政策连续性稳定性着力稳定宏观经济大盘，

24、保持经济运行在合理区间。继续做好“六稳”、“六保”工作。宏观政策有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑。可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调总体控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。资料来源：中国政府网，研究院1.2 稳增长完成压力大自从 2012 年以来中国经济增速持续下行，但直到 2019 年才降速扩大，尤其是 2021 年四季度 GDP 增速已经回落至 4%水平。要完成 2022 年全年 5.5%的目标，单季GDP 增速要实现较快速度的回升，这在

25、过去十年中出现的情况较少。即使 2021 年 GDP 的回升压力也没有那么大。2020 年 GDP 增速虽然是 2.2%，距离2021 年目标值 6%看似还有较远距离，但实际上 2020 年第四季度 GDP 增速已经回升至 6.4%，回到正常经济增速轨道上，为 2021 年 6%目标实现奠定了基础。图 6：过去十年 GDP 目标和实际完成情况政府预期目标:GDP:同比GDP:不变价:当季同比20151050(5)(10)2012-03 2013-06 2014-09 2015-12 2017-03 2018-06 2019-09 2020-12 2022-03：一、 第二产业是经济放缓的主要来

26、源。从 GDP 分项来看，2021 年四季度 GDP 增速中除了第一产业高于 5.5%，第二产业和第三产业均低于 5.5%。尤其是第二产业GDP 增速更是降至 2.5%水平。分项来看，第二产业中制造业 GDP 增速在 2021 年四季度已经回落至 3.1%，建筑业GDP 增速回落至-2.1%。图 7：GDP 中第一、二、三产业增速图 8：GDP 中制造业和建筑业增速30GDP:不变价:第一产业:当季同比GDP:不变价:第二产业:当季同比25GDP:不变价:第三产业:当季同比GDP:不变价:工业:制造业:当季同比GDP:不变价:建筑业:当季同比302015201010500(5)(10)(10)

27、(20)(15)2018-03 2018-11 2019-07 2020-03 2020-11 2021-07(30)2018-032019-012019-112020-092021-07资料来源：WIND，研究院资料来源：WIND，研究院第二产业 GDP 增速要实现快速回升，需要政策上发力。比如 2020 年第一季度第二产业 GDP 增速为-9.7%，到二季度就回升至 4.6%。这主要归功于信用扩张速度的大幅提升。比如信贷脉冲（社融/GDP 的增速）在 2020 年大幅提升，从 5%上升至25%，促使 PMI 指数回升接近 2 个百分点。2020 年一季度社融突破 11 万亿，第二季度也接近

28、 10 万亿。2022 年 1 月份社融再次创历史新高，如果按照 2020 年的模式再走一遍，第二产业 GDP 增速很快就会回升至 5.5%以上。建筑业 GDP 与制造业发生了背离，主要是房地产调控政策效果逐渐显现，开发商拿地和投资建设的速度在快速下降。2021 年第四季度，制造业 GDP 增速与建筑业GDP 增速差距扩大至 5 个百分点。如果让建筑业回至制造业水平，那么需要对房地产调控政策进行修正。但政府工作报告中依然强调“稳地价、稳房价、稳预期”，去 年下半年以来土地成交面积增速持续下降，今年上半年建筑业增速都难以大幅回升。基建投资增速的回升，只能起到对冲房地产新开工面积下滑造成的负面影响

29、。基建投资与政府财政支出和政府债增速息息相关。财政预算支出和专项债都可以作为基建投资的资本金，并主要用于基建投资建设。根据政府债券增速领先基建投资增速大约一个季度水平，而根据政府工作报告中规定的 2.8%赤字率和 3.65 万亿的专项债规模，可以看出今年年底政府债增速会回落至 13%甚至以下，而且一季度发行 1.46 万亿达到全年的 40%。基建投资增速先高后低，整体增速仍然不高。固定资产投资完成额:基础设施建设投资: 社会融资规模存量:政府债券:同比:+3月图 9：信用脉冲和 PMI 指数图 10：政府债存量增速领先于基建投资增速一个季度社会融资规模:当月值:季:/GDP:不变价:当PMI3

30、02520151050(5)(10)2018-012019-072021-015340523051201050049(10)48(20)47(30)2017-03 2018-04 2019-05 2020-06 2021-0750.000040.000030.000020.000010.00000.0000 资料来源：WIND，研究院资料来源：WIND，研究院二、 第三产业中下降最多的是房地产业，2021 年第四季度房地产 GDP 同比增速为- 2.9%，远远低于第三产业的 4.6%；如果房地产的增加值能够回升至 0%，那么第三产业 GDP 会回升 0.245%，也就是 4.84%左右；如果能

31、回升至 2019 年的 2.6%的增速，那么第三产业GDP 会回升至 5%左右。2020 年之前第三产业 GDP 增速持续高于房地产和批发零售，主要归功于信息技术的高速发展。而到了 2020 年末，GDP-信息技术增速再次出现了回落，而且这次回落时间段幅度大，2021 年初增速为 21.2%，到 2021 年底降至 11.5%，接近 10 个百分点。从 2021 年 2 月开始恒生科技指数不断下跌，从最高的 11000 点下降至年底的5670 点，接近一半。进入 2022 年的 3 月份，该指数还在不断下跌。图 11：第三产业 GDP 各分项增速图 12：信息技术 GDP 和恒生科技指数403

32、020100(10)(20)GDP:不变价:第三产业:当季同比GDP:不变价:批发和零售业:当季同比 GDP:不变价:房地产业:当季同比GDP:不变价:信息传输、软件和信息技术服务业:当季同比GDP:不变价:信息传输、软件和信息技术 恒生科技指数353025201510502017-032018-032019-032020-032021-0390008000700060005000400030002000100002017-032018-032019-032020-032021-03 资料来源：WIND，研究院资料来源：WIND，研究院2021 年中国在世界上已经放弃了新冠肺炎病毒疫情控制的大环境下坚持了“清零政策”，中国经济相应付出了一定