我国养老保险制度的变革与社会经济发展的适应性

1、    我国养老保险制度的变革与社会经济发展的适应性    2009-12-31        摘要：我国逐渐步入老龄社会，随着社会的不断发展，聚焦养老保险成为一大趋势。以下就养老保险制度和立法的相关问题，谈一下作者的一些意见与建议。        关键词：养老保险；变革：立法        一、养老保险立法

2、的障碍        20世纪90年代，我国对城镇职工的养老保险制度进行了全面改革，建立了社会统筹与个人账产相结合的养老保险制度，在养老保险财务运转上力求做到“以支定收，略有节余，留有部分积累”，即部分积累的财务机制。意在通过建立个人账户形成部分积累的制度模式；基本养老保险由政府、单位、个人负担，政府不再对基本养老保险承担无限责任。但是由于部分地区各类资源违规开采利用，经济无序快速发展，加之随着人口结构的变化和提前步入人口老龄化社会，养老保险制度有关参数未按客观规律科学地随社会经济环境的变化而调整，给我国社会养老保险制度带来

3、了挑战，暴露出一些问题：        （一）养老保险基金隐性负债、负担沉重。养老保险基金隐性债务产生的重要原因之一是人口老龄化与日俱增。人口的老龄化及养老金的巨额支付给我国的养老保险体系造成了巨大的压力，现实要求我们必须适时深化改革。原因之二是养老保险制度由“现收现付制”向“部分积累制”改革过程中转轨成本加大。转轨成本包括：已经达到退休年龄的老人在新制度中没有履行缴费义务却要过多享受领取养老金的权利；已经到中年的职工在新制度建立前没有完全履行缴费义务但达到退休年龄后要享有法定养老金的权利；违规办理大量特殊工种提前退休：企业

4、、机关事业单位参保制度各异，退休待遇差距悬殊等。由此产生了代际矛盾，各类企业缴费义务与权利不对等，统筹基金严重收不抵支等问题，直接构成养老基金的隐性债务。由于政府没有明确承担改革过程中的转轨成本，传统退休养老制度与正在完善中的基本养老保险的现实责任便无法划清，因此养老保险制厦不能持续发展。不同地区间即指老工业基地与新兴城市历史负担不平街：国有制企业与大量非公有制及其他企业的缴费人员标准不一，造成各地区的基本养老保险负担畸高畸低，这种不均衡直接恶化了地区之间的竞争环境。        同时老工业基地的历史负担因缺乏消化渠道，自

5、我承招责任只能表现和依靠很高的缴费率，而且还无法满足本地区退休人员增长所带来的养老金需求增长的需要。因此，一些地区只能运用个人账户基金来弥补，从而使个人账户变成空账户，统账结合的新制度蜕变为风险性相大的它账运行制度。个人账尸的“空账”运行，其实质是将政府应当承担的部分责任转嫁到当期参保人员身上，混淆了责任主体。根据劳动保障部的统计资料显示，截至2005年上半年，国内养老保险金积累的个人“空账”运行规模已超过6000亿元，并以每年10亿的规模在扩大。如果对未来可能出现的通货膨胀控制不力，加上需养老人口的逐年剧增，必然会加剧支付难问题，很难实现满足积累养老基金的目标。  

6、60;     （二）养老保险立法层次不高，强制力不强，法制建设明显滞后。养老保险实质上属于国民收入的再分配，具体的制度安排必然牵涉到政府、企业与个人之间的义务和责任分担，以及不同社会群体或利益集团的利益调整。只有由代表民意的国家立法机关来制定法律，才能真正集中体现国家在养老保险方面的意志，并具有至高无上的权威性和强制性。目前我国社会养老保险的宏观展战略基本形成，但建设我国养老保险体系的法律依据还摹本上是上世纪50年代的劳动保险条例，虽然政府也颁布了一系列的法律法规以及规章和通知等，但这些立法形式政策性较强，经常变动，缺乏法律规范应有的强制性、权威性和延

7、续性。        （三）社会经济环境变化，养老保险制度参数调整，家庭养老模式受到冲击。        随着整体国民收入水平的提高和社会结构的变迁，“421型”家庭（一对夫妻，四个老人、一个小孩）增多，家庭养老这一传统养老方式将会逐步向社会养老过渡，“老有所养”正成为社会关注的焦点，家庭养老也在逐步淡出历史舞台。越来越多的年轻人正另立家庭，享受生活，有的离开老人到外地工作，使得呆在家里的老年人有的光靠养老金，生插困难，精神孤独；有的虽然经济上不愁供养，但

8、在生活上无人照料、精神上无人慰藉。这就需要通过家庭养老与社会养老的有机结合，实现传统家庭养老模式的创新。此外，由于实行了几十年国家通过企业绝大部分包揽职工的养老保险制度，许多家庭老年人本人及其儿女都没有养老保险计划和成熟的心理准备，通过个人养老储蓄和商业保险支持的补充养老保障体系多未有考虑。        二、养老保险立法思路和建议        我国的养老保险制度经过10多年的探索，经过几个阶段的改革，制度模式已基本确立，不应再动摇。按原劳动和社会保障部

9、的提法，中国的养老保障制度体现了“取中构和”的思想，“取中”就是我们即不是典型的现收现付，也不是典型的完全积累，而是统筹基金现收现付，个人账户基金完全积累：“构和”指构建和谐社会，各社会阶层群体、各保障制度之间要有一定的合理比例关系，利益的关系也要梳理好：所以笔者认为应建立长效机制，维系养老保险制度可持续发展，特提出如下建议：        （一）弥补隐性债务，做实个人账户。弥补养老保险基金隐性债务不仅资金需求量大，而且影响深远。实践证明，试图用养老统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应该承担这个责任。通过变现国有资产和发行

10、长期国债，公开拍卖国有土地使用权等多种手段筹集资金。调整财政支出结构，支付养老保险制度改革的转轨成本。随着转轨资金的到位，可逐步下调单位的缴费额度，减轻企业的负担，均衡国有企业，民营企业及其他企业单位在参保时负担上的不公平程度，同时也将代际的不公平与福利损失控制在最小程度：加上提高其他企业与灵活就业人员对制度的认同和吸引力；不断扩大养老保险制度覆盖面，进一步降低统筹部分的费率，以期达到扩大覆盖面与降低企业负担的良性循环。        （二）不断探索新的养老保险基金投资方式和领域。目前基金规模不大、基金运营管理机制不健全、资

11、本市场不成熟的现实条件下，采取以购买国债为主的政策具有合理性，但也有必要探索与资本市场相结合的养老保险基金投资方式和领域。允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域，可提高盈余率，实现有效增值。同时，可以尝试推行适合于个人账户基金现行管理模式和个人账户基金投资品种特点的投资委托代理制，将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资，可以提高积累资金的增殖率，也对社会发展做了贡献，促进了资本市场的发展。        （三）加强社会养老保险法制化建设。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是立

12、法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。因此，我国的养老保险制度改革和体制建设迫切需要出台一部新的、具有权威性的、强制性的和延续性的养老保险法，以法律的形式明确政府、企业与个人的权利和义务，维护职工根本利益，把养老保险切实推向法制化轨道。        现期，省级统筹仍然是个比较笼统的概念，缺乏一个明确的衡量标准。既不利于指导工作，又会影响省级统筹的质量，甚至还会让人对省级统筹产生一些误解和消极的看法，影响社保工作的推进。在中央财政转移支付较大、资金缺口较大的省份，加大省级统筹工作的力度，尽早实现真正意义上的省级统筹。这样会更有利于对资金的合理使用和监督，会更有利于确保养老保险基金建立起长效机制。     &