和谐社会构建与乡村政治关系整合

1、和谐社会构建与乡村政治关系整合4。但当前乡镇基层政权机关在农村事务中的不断扩权，必然导致对村民自治权的侵越，严重制约村民自治的正常进展。2.农村基层党组织与作为自治管理机构的村民委员会之间的冲突 组织法原则性规定了农村基层党组织居于“领导核心”地位并“支持和保障村民开展自治活动”，但对于农村基层党组织如何领导、支持和保障村民开展自治活动(即领导方式)及在村民自治中领导的工作范围缺乏具体性、明确性和可操作性，加上长期以来我国农村实行党组织一元化领导体制，村党支部成为传统的村务决策、管理实体，而实行村民自治后，民主产生的村委会依法行使村务决策、管理权力。于是，在村务决策、管理中，许多地方便出现了农

2、村基层党组织认为自己是村民自治的领导核心，有权决定村民自治事项；村委会则依组织法认为自己才是法律规定的村民自治事项执行者，形成村务决策管理二元化的冲突格局。 3.村民自治体内的权利(力)冲突 村民自治体是由户籍关系归属于村的全体村民组成的自治主体，是由所有村民组成的一个整体。根据村民委员会组织法(以下简称组织法)规定，在村民自治体内部，设立村民会议、村民委员会、村民小组等组织机构和组织。自治体内部的权利(力)冲突实际上就是作为个体的村民与组织机构以及组织机构、组织之间的矛盾与利益纷争。 其一是村民与村民会议、村民委员会之间的权利(力)冲突。村民会议和村民委员会是村民自治机构，是村民自治的法定内

3、设决策、执行机构。村民与村民会议、村民委员会之间的权利(力)冲突，实际上表现为村民个体与自治体群体的冲突，包括：村民会议、村民委员会等自治机构决定的事项与宪法、法律、法规和国家政策相违背、抵触而侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利；村民会议、村民委员会等组织机构决定的事项未经法定或约定程序，侵犯了村民的民主参与权利。 其二是村民委员会与村民会议之间的权力冲突。在村民自治中，村民会议是村民自治体的最高权力、决策机构，村民委员会则是由村民直接选举产生的村民自治体的执行和工作机构，负责村内公共事务和公益事业的日常管理。组织法虽然分别规定了村民会议和村民委员会的权力范围，但由于对村民会议和村民委

4、员会之间的关系界定模糊，村民会议对其监督和制约的及时性、有效性难以得到实现，导致村民委员会越权频繁，村民委员会与村民会议之间的权力冲突不断。 其三是村民小组与村民自治机关之间的权利(力)冲突。村民小组是村民自治体内部按照村民的居住状况所进行的划分，是村民自治体的组成部分，但同时它又有自己的独立利益。根据组织法第十九条第(六)项、(七)项规定，涉及村民的承包经营方案、宅基地的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。而根据我国土地管理法的规定，我国农村农民集体所有的土地分为两种：一种属于自治体内全体村民所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理；另一种则属于村民小组集体所有，由村民小组经营、

5、管理，在发包时，由村民小组作为发包方。有的地方，村民小组还举办了集体企业，依法也应由村民小组经营、管理，或由村民小组发包给村民经营。因此，村民委员会针对某一村民小组所有的土地或企业承包经营方案、宅基地使用方案，依组织法应由村民委员会提请村民会议讨论决定，而依土地管理法则应由村民小组自行决定。由于两者利益之间的差异，依据不同的法律规定，村民会议、村民委员会与村民小组在就此类事项讨论决定时，必然发生分歧，引发争端。 (二)村民自治权的救济不力 1.救济途径不通畅 从内部救济来看，组织法虽然分别界定了村民委员会和村民会议的权利(力)范围及相互关系，但由于村民、村民委员会和村民会议之间制度设计上的缺陷

6、，村民会议制约、纠正村民委员会的效果经常得不到实现。村民自治涉及自治主体、自治内容(或自治权)、自治权的行使、自治组织的设置与权限及其自治法律保障等内容，但现有组织法规定的几乎只是作为自治体工作机构的村民委员会的产生、职权和运转，整体上只能是一部规范自治体管理机构的组织法，而对村民资格、村民权利、村民会议的组织形式和运行规则、村财务会计等直接关系村民权利的内容，组织法没有规定或缺乏可操作性的规定，根本无法解决村民自治中产生的各种权利纠纷。 就外部救济而言，依据组织法，村民委员会具有双重含义：一为地域概念，是由户籍为该地域的全体村民组成的村民自治体：二为组织概念，是自治体为实现特定目的而选举主任

7、、副主任和委员设立的具有管理职权的自治机构5。作为自治体的村民委员会，其自治权直接源于自治体内个体村民权利的集合，它不是国家机关，也不是法律法规授权从事行政管理的组织，而是一个基层群众性组织，因此，它不符合行政诉讼的主体资格。但它又是依法成立具有独立财产、能够独立承担民事责任的组织，当它通过其权力机关村民会议作出的决议和行为侵犯了国家、其他组织、村民和其他公民合法权益时，可以成为民事诉讼主体，甚至作为单位犯罪成为刑事诉讼主体。作为自治机关的村民委员会则只是村民自治体内部设立的管理机关，不具有独立的主体资格，它既不能成为行政诉讼主体，也不能成为民事诉讼、刑事诉讼主体，其行为法律后果应由其代表的自

8、治体承担。村民委员会法律定性的双重性，也对村民自治实践中个体村民自治权益的救济设置了障碍。 2.救济程序欠规范 程序既是对权力的规制，又是对权利的有效制度性保障。组织法作为村民自治的一部基本法，仅二十一条，过于单薄，尤其是程序性规定极为简略，甚至完全缺失，严重影响了村民自治实践的有序运转。村民、自治机构以及国家机关相互之间的冲突缺乏解决机制，村民自治的运行通道必然受阻，村民自治权的实现也必定是常常落空。 3.责任追究未明确 综观整部组织法，对几乎没有任何法律责任方面的具体规定，只是笼统地规定了一些义务性规范，而没有相应规定违反这些义务性规范行为的法律后果。组织法中规定着大量的“应该”、“应当”

9、、“不得”等义务性软约束词语，却缺乏硬性的后果威慑。因此，出现此类违反义务性规范行为时，由于法律责任追究依据的欠缺，基层执法、司法机关难以介入，在内部救济无法解决冲突的情况下，外部救济也无法发挥有效作用，导致在村民自治实践中，许多诸如此类阻碍、破坏自治活动的违法行为得不到及时制止。 三、整合乡村政治关系的思路：制度化设计与落实乡村政治关系的核心是村民自治权保障，而我国当前乡村政治关系中一个突出的问题就是村民自治权的救济、保障机制不健全，因此，协调、整合乡村政治关系，完善、落实村民自治权的保障、救济制度势在必行。 1.严格界定村民自治运行中相关主体的权利(力)范围 村民自治权是村民在国家法律范围

10、内，以社会契约的形式共同行使对村民自治事务的议事权、决策权、管理权、监督权，是村民权利的集合。为了防止这种个体权利集合后整体行使的非正当性和救济的无效性，首先应在自治体内对相关组织主体的权限划定清楚的边界。其一，鉴于组织法仅为一部规范自治管理机构的组织法，不能满足全面“保障村民实行自治”的立法初衷，笔者建议制定一部内容更加完备的村民自治法，通过明确规定村民自治主体、自治内容、自治权的行使、自治组织的设置和权限等内容，全面、充分保障村民自治体内部的协调运转。其二，进一步明确作为自治权力机构的村民会议与村民自治工作执行机构之间的关系及其各自职权。因村民委员会已作为一个地域概念使用，为避免混淆，建议

11、将村民自治工作执行机构命名为村民自治管理委员会。在两者相互关系上，应规定村民自治管理委员会由村民会议选举产生，对其负责，受其监督。其三，凡只涉及村民小组利益而不涉及自治体内全体村民利益的事项，一般由村民小组讨论决定，除非该事项影响到了村民自治体整体利益或村民小组无法解决而主动寻求自治体的帮助。 其次，要进一步明确界定村民自治权与基层国家党政机关之间的权限边界。其一，进一步明确农村基层党组织在村民自治中的法律定位。农村基层党组织在村民自治中发挥领导核心作用，主要体现为政治领导和思想领导，并不意味着管理一切事务，更不能越俎代庖直接办理村民自治的各项事务。为避免农村基层党组织传统行政型领导方式的惯性

12、影响，有必要进一步明确农村基层党组织“领导核心”的权限范围，更具体地对农村基层党组织的基本职能准确定位，从制度上设定清楚农村基层党组织与村民自治管理机关的职权范围及其相互关系。其二，进一步明确乡镇等基层行政机关在村民自治中的法律定位。我国农村社会管理体制的格局实际上是由两种不同的权力构成的：一是自上而下的国家权力，具体表现为乡镇政府的行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是存在于农村社会的村民自治权，其功能是在国家法律范围内自我管理6。实行村民自治不能没有乡镇政府的行政管理，否则，国家法律政策的执行就无法落实到最基层的村民自治体，类似村民会议决定或村民自治章程规定对村民实施“开除

13、村籍”侵害村民权利的违法行为就无法得到及时纠正。村民自治在乡村社会的行使，有赖于国家权力的支持和保证；国家权力在乡村社会的实施，也有赖于村民自治权的配合。理顺两种不同权力之间的关系，关键是进一步明确界定基层政府职权与村民自治权之间的边界。 2.科学、合理设定村民自治权行使和获取救济的程序性规范 其一，科学、合理设定村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程序，保证村民自治权的公正合法行使，防止自治权滥用、怠用。在民主选举方面，包括选举权和被选举权的确定、候选人的推举、候选人资格条件及其确认、选举方式、选举的组织机构、选举监督和结果的认定、选举异议的处理等，都应加以明确规定；在民主决策

14、中，则应主要解决决策过程的公开、公正性问题，明确规定决策事项事先公布(包括公布时间、地点、方式等)、组织机构、决策方式、决策监督及决策结果异议的处理等程序性规范；在民主管理过程中，主要是围绕村务公开制度设计程序，通过规范公布事项范围、公布时间、公布地点、公布方式、公布事项异议的反馈等内容设置村务公开的有效运行机制；在民主监督方面，则是要分别明确机构监督和村民个体监督的具体方式，规范村民自治机关对监督主体监督要求的回应、配合义务和提供相关便利条件的具体安排。通过自治体内科学、合理的程序性规范设定，在自治体内形成严密的监督机制，有效防范自治权行使中的各种变异。 其二，科学、合理设定村民自治权向外获

15、得救济的程序性规定，疏通外部救济的渠道。当自治权在自治体内部发生冲突又无法解决或自治权遭受到来自自治体外的侵害时，救济的途径必定要转向外部。组织法为此也规定了诸如乡、镇人民政府等国家机关“负责调查并依法处理”、“负责调查核实，责令公布”等行政救济方式，但问题在于通过何种方式调查、调查时间多长、对调查结果如何处理、如何纠正调查中发现的问题等程序缺乏明确规定，导致实践中外部救济方式或者难以启动，或者启动后无法解决问题，外部救济方式经常受阻。因此，要真正发挥村民自治权外部救济方式的作用，必须具体设定其程序性规定。 3.建立完备的责任追究机制 其一，明确规定自治体的民事法律责任。村民自治体是依法成立的

16、具有独立财产、能够独立承担民事责任的组织，当它通过其自治机构作出的决议和行为侵犯国家、其他组织、村民或其他公民合法权益时，依法也必须为此承担责任。 其二，明确规定自治体执行机构行使自治权过程中滥用、怠于行使权力的法律责任。组织法规定了作为自治管理机构的村民委员会的诸多权力，依据权利义务一致原则，必须相应规定自治管理机构及其成员滥用、怠用权力的相关民事、行政甚至刑事责任。 其三，明确规定国家机关侵越村民自治权的法律责任。通过增加规定乡镇政府等国家机关违法干预村民自治权明确法律责任的硬性条款，在制度上对乡镇政府等国家机关侵越自治权的行为形成威慑和制约。 4.完善村民自治权冲突的诉讼救济机制 其一，

17、在组织法或以后制定的村民自治法中扩充诉讼救济的相关规定。对自治机构损害个体村民自治权利及不积极履行自治权职责的行为，规定村民在内部救济得不到保障的情况下，可以向人民法院提起诉讼；对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后救济防线得到保障。 其二，拓展村民自治权冲突诉讼救济的程序方式。目前，在我国提起诉讼的程序方式包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼，村民自治权属于宪法赋予的政治性权利，除去那些纯属村民个人与村民自治体之间的民事纠纷、村民个人或者村民自治体与

18、政府之间的一般行政纠纷可以按照民事诉讼、行政诉讼程序解决外，村民自治权冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现有诉讼法体系中。对此，有学者认为：这种诉讼具有宪法诉讼性质，可以采取行政诉讼的程序7。笔者赞同该观点，村民自治权不是民事权利，通过民事诉讼加以救济在法理上解释不通；村民自治权也不是行政权力，村民个体权利在自治体内受到侵害同样无法启动行政诉讼程序得到救济，但考虑到我国没有规定宪法诉讼，短期内出台宪法诉讼也较为困难，又鉴于个体村民与自治体之间存在管理与被管理关系，因此，在村民与自治机构发生纠纷时，可将自治机构视同行政机关，赋予其行政诉讼中的被告资格，通过修改行政诉讼法来容纳村民自治权的诉讼救济程序。为此，建议及时修改组织法和行政诉讼法，明确规定村民自治中出现的有关行政干预、行政渎职等行为引起的冲突及村民自治体侵犯村民个体自治权利、自治体通过的自治章程、村规民约或决议违法的，皆可直接向法院提起行政诉讼，以获取诉讼之救济。   &#