PPP项目物有所值评价综述

1、财政部政府和社会资本合作中心2016年1月12一、物有所值评价概述二、物有所值定性评价方法三、物有所值定量评价方法34（一）物有所值的涵义（二）物有所值评价方法（三）物有所值评价流程物有所值是物有所值是PPP的核心价值观，也是政府采购的一个重要理念。的核心价值观，也是政府采购的一个重要理念。 物物有所有所值值，Value for Money，直译，直译“钱花的值钱花的值”，简单理解就是少花钱、多办事，办好事。，简单理解就是少花钱、多办事，办好事。 5VfM增加供给提升质量提高效率 物有所值评价是判断是否采用物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式提供模式代替政府传统采购模式提供

2、公共服务项目的一种评价方法。公共服务项目的一种评价方法。 与政府自投、自建、自营的传统供给方式相比，政府采用与政府自投、自建、自营的传统供给方式相比，政府采用PPP模式向社会资本模式向社会资本购买公共服务，这笔钱花的值不值，能不能切实提高公共服务的数量、质量购买公共服务，这笔钱花的值不值，能不能切实提高公共服务的数量、质量和效率？和效率？67物物有所值有所值8备选项目PPP物有所值评价不可行传统模式通过可行定性定量财政承受能力评估不可行暂不开展或其他模式通过可行按照PPP操作指南规范运作适不适合搞PPP？能不能搞起PPP？物有所值评价与财政承受能力论证均是财政部门的重要工作。物有所值评价与财政

3、承受能力论证均是财政部门的重要工作。定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开展定性评价，鼓励开展定量评价。展定性评价，鼓励开展定量评价。 中华人民共和国境内拟采用中华人民共和国境内拟采用PPPPPP模式实施的项目应至少在项目识别或准备阶段开展一次物有模式实施的项目应至少在项目识别或准备阶段开展一次物有所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。定性评价定性评价 在项目识别或准备阶段开展，从采用在项目识别或准备阶段开展，从采用PPPPPP模式的可行性、合

4、理性和可实现性等三大方面，判模式的可行性、合理性和可实现性等三大方面，判断项目采用断项目采用PPPPPP模式与采用政府传统采购模式相比，能否优化风险分配、增加公共供给、提模式与采用政府传统采购模式相比，能否优化风险分配、增加公共供给、提高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可行性等。高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可行性等。定量评价定量评价 在项目全生命周期内均可开展，其中在识别、准备、采购阶段可作为评价项目是否采用在项目全生命周期内均可开展，其中在识别、准备、采购阶段可作为评价项目是否采用PPPPPP模式或选择何种投标方案更能实现物有所值的重要决策依据，在项目执行期内和期满后可

5、作模式或选择何种投标方案更能实现物有所值的重要决策依据，在项目执行期内和期满后可作为绩效评价的重要组成部分。为绩效评价的重要组成部分。910（三）物有所值评价流程（三）物有所值评价流程1112（一）定性评价指标（二）定性评价流程（三）定性评价结果应用定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及不少于三项补充评价指标。项基本评价指标，以及不少于三项补充评价指标。主要考核在项目全生命周期内，项目设计、

6、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、稳定、充分整合。、稳定、充分整合。主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。合理分配。主要考核是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效指标和监控机制，能否鼓主要考核是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效指标和监控机制，能否鼓励社会资本创新。励社会资本创新。13潜在竞争程度指标考察项目将引起社会资本或其联合体之间相互竞争的潜力

7、，以及是否采取潜在竞争程度指标考察项目将引起社会资本或其联合体之间相互竞争的潜力，以及是否采取鼓励竞争的措施等鼓励竞争的措施等。政府机构能力指标考察政府方贯彻政府机构能力指标考察政府方贯彻PPPPPP理念、获取理念、获取PPPPPP技能和进行项目全生命周期履约及管技能和进行项目全生命周期履约及管理的意愿和能力。理的意愿和能力。融资可获得性指标考察项目获得融资的能力。融资可获得性指标考察项目获得融资的能力。包括但不限于项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算包括但不限于项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示

8、范性等。准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。14六项基本评价指标权重为六项基本评价指标权重为80%80%，其中任一指标权重一般不超过，其中任一指标权重一般不超过20%20%；补充评价指标权重为；补充评价指标权重为20%20%，其中任一指标权重一般不超过，其中任一指标权重一般不超过10%10%。项指标的评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为项指标的评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为1008110081、80618061、60416041、40214021、200200分。分。15定性评价采用专家评分法。定性评价采用专家评分法。定

9、性评价专家组由不少于定性评价专家组由不少于7 7名专家组成，至少包括财政、行业、工程技术、金名专家组成，至少包括财政、行业、工程技术、金融财务、项目管理和法律专家各一名。融财务、项目管理和法律专家各一名。项目项目本级财政部门（或本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。专家组会议基本程序如下：专家组会议基本程序如下：（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。（二）按照指标权重计算加权平

10、均分，得到评分结果，形成专家组意见。项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见，做出定性中心）会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见，做出定性评价结论。评价结论。原则上，评分结果原则上，评分结果在在6060分分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。16物物有所值定性评价结果包括有所值定性评价结果包括“通过定性评价通过定性评价”和和“未通过定性评未通过定性评价价”两种结论。通过定性评价的项目两种结论。通过定性评价的项目，进行，进行财政承受能力论证；财政承受能力论证；未通过定性评

11、价的项目未通过定性评价的项目，可在调整实施方案后重新进行评价，重，可在调整实施方案后重新进行评价，重新评价仍未通过的，不再采用新评价仍未通过的，不再采用PPPPPP模式模式。1718指指 标标权重权重评分评分基本指标全生命周期整合程度风险识别与分配绩效导向与鼓励创新潜在竞争程度政府机构能力可融资性基本指标小计基本指标小计80%80%补充指标（不少于三项）补充指标小计补充指标小计20%20%合计合计100%100%专家签字： 年 月 日物有所值定性评价专家打分表1920（一）定量评价的基本思路（二）定量评价流程（三）定量评价的影响因素（四）定量评价的局限性2122相同产出成本高成本低相同成本产出

12、低产出高23为什么？为什么？（1 1）隐性产出的量化难度极高）隐性产出的量化难度极高（2 2）成本比较更具可比性）成本比较更具可比性相同产出成本高成本低假定假定采用采用PPPPPP模式与政府传统采购模式模式与政府传统采购模式产出绩效相同产出绩效相同的前提下，通过对的前提下，通过对PPPPPP项目全生命周期内政府项目全生命周期内政府方支出方支出净成本现值净成本现值与公共部门比较值与公共部门比较值进行对比，进行对比，判断判断PPPPPP模模式能否降低项目全生命周期成本。式能否降低项目全生命周期成本。24传统传统模式下项目全生命周期的成本现值：模式下项目全生命周期的成本现值：PSCPSC值值简称（公

13、共部门比较值）简称（公共部门比较值）PPPPPP模式下项目全生命周期的成本模式下项目全生命周期的成本现值：现值： PPP PPP值值比较比较PSCPSC值和值和PPPPPP值两个成本值两个成本大小大小： PSC PSC值值 PPPPPP值：物有所值值：物有所值 PSC PSC值值 PPPPPP值：非物有所值值：非物有所值 PSC PSC值值 = PPP= PPP值：均可值：均可2526政府测算的PPP项目合同价及相关费用自留风险自留风险基本PSC可转移风险竞争性中立调整值英国/美国的PSC澳大利亚的PSC基本成本全部风险（自留/转移）竞争性中立调整值融资成本建设和运维成本可转移风险竞争性中立调

14、整值新西兰的PSCVFMVFMPPP值27281.计算PSC值2.计算PPP值3. 定量评价结果及应用29公共公共部门比较值（部门比较值（PSCPSC），是指在项目全生命周期内，政府采用传统采），是指在项目全生命周期内，政府采用传统采购模式提供与购模式提供与PPPPPP项目产出说明相同的公共产品和服务的全部成本的项目产出说明相同的公共产品和服务的全部成本的现现值值。PSCPSC值是以下三项成本的全生命周期净现值之和：值是以下三项成本的全生命周期净现值之和：参照项目参照项目的建设和的建设和运营维护运营维护净成本净成本竞争性中竞争性中立调整值立调整值项目全部项目全部风险成本风险成本PSCPSC值值

15、30（1） 定义参照项目（2） 计算初始PSC（3）竞争性中立调整（4）计算风险承担成本（5）PSC值的调整参照项目是指政府传统采购模式下，由政府提供的、最有可能实现的、满足PPP项目产出说明要求的虚拟项目。 定义参照项目时应遵循以下原则：参照项目应提供与PPP项目产出说明要求相同的产出范围和标准；参照项目应采用基于政府现行最佳实践的最有效和可行的采购模式，并需要妥善记录各项假设和项目特征；参照项目不需要假设所有项目内容均由政府直接采购，政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的合同成本应计入参照项目成本；定义参照项目应基于具体的财务模型，而不是简单的数据分析；财务模型的建立应

16、由熟悉项目特点和产出说明要求的专家负责，参与建模的专家还可参与项目产出标准制定、合同草拟以及响应文件评选，以保障评价口径的一致性。31初始初始PSC= =建设净成本建设净成本+ +运营维护净成本运营维护净成本+ +其他成本其他成本建设成本主要包括：项目设计、建设等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。 参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的资本性收益应抵减建设成本。运营维护成本主要包括：参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用和行政费用等。项目资产的升级与改造费用不属于运营维护成本，应计入建设成本。 参照项目全生命周期内，政府在满

17、足公共需求之外向第三方提供基础设施和公共服务产生的第三方收入应抵减运营维护成本。其他成本主要包括：项目前期的咨询服务费用、交易费用等。 上述成本可基于同类政府传统采购项目的历史数据计算，并可考虑根据效率提升、时间价值等因素进行适当修正。32竞争性中立调整的目的竞争性中立调整的目的: : 消除政府传统采购模式下因其公有体制所具有的竞争优势和竞争劣势，使得在进行物有消除政府传统采购模式下因其公有体制所具有的竞争优势和竞争劣势，使得在进行物有所值定量评价时政府和社会资本之间能够获得公平、相似的比较基础。所值定量评价时政府和社会资本之间能够获得公平、相似的比较基础。33 仅社会资本需缴纳的流转税、所得

18、税、财产税和仅社会资本需缴纳的流转税、所得税、财产税和行为税等行为税等 仅社会资本需要遵循的审批程序所产生的费用仅社会资本需要遵循的审批程序所产生的费用 仅社会资本日常管理中需支付的人力资源服务、仅社会资本日常管理中需支付的人力资源服务、办公场所、市场及办公场所、市场及ITIT服务成本等服务成本等政府竞争政府竞争优势优势 公共部门面对的更严格的监督和报告成本等公共部门面对的更严格的监督和报告成本等政府竞争政府竞争劣势劣势34指在风险分配框架下指在风险分配框架下政府方为向社会资本政府方为向社会资本方转移风险所付出的方转移风险所付出的成本成本可转移风险包括拟由可转移风险包括拟由社会资本单方承担的社

19、会资本单方承担的风险以及双方共担风风险以及双方共担风险中拟由社会资本方险中拟由社会资本方承担的部分承担的部分可转移可转移风险承风险承担成本担成本指在风险分配框架下指在风险分配框架下政府方为自留风险所政府方为自留风险所承担的成本承担的成本自留风险包括拟由政自留风险包括拟由政府单方承担的风险以府单方承担的风险以及双方共担风险中政及双方共担风险中政府方承担的部分。府方承担的部分。自留风自留风险承担险承担成本成本项目实施方案编制和交易谈判过程中发生重大条件变化（如改变项目产出范围和标准），对PSC值计算产生实质性的影响时，应对PSC值进行相应调整。353637基于参照项基于参照项目，即假设目，即假设政

20、府采用传政府采用传统采购模式统采购模式提供与提供与PPPPPP项目产出说项目产出说明要求相同明要求相同的基础设施的基础设施和公共服务和公共服务考虑资金时考虑资金时间价值，用间价值，用成本的净现成本的净现值表示值表示包含竞争性中立包含竞争性中立调整、风险承担调整、风险承担成本等因素的量成本等因素的量化值化值综合考虑项综合考虑项目的投资、目的投资、建设、运营建设、运营等全生命周等全生命周期成本期成本PPPPPP值是指政府采用值是指政府采用PPPPPP模式实施项目并达到产出说明要求所应承模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的全生命周期净成本和自留风险承担成本之和的净现值。担的全生命周期净成本和自留

21、风险承担成本之和的净现值。PPPPPP值等于值等于PPPPPP项目全生命周期内财政支出责任的净现值。按照项目全生命周期内财政支出责任的净现值。按照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201520152121号）及有关规定测算，主要包括政府对号）及有关规定测算，主要包括政府对PPPPPP项目的股权投资项目的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等财政支出责任。、运营补贴、风险承担和配套投入等财政支出责任。38在项目不同阶段，在项目不同阶段，PPPPPP值的计算依据不同。值的计算依据不同。 项目识别和准备阶段政府以项目实施方案为依据测算出

22、社会资本方可项目识别和准备阶段政府以项目实施方案为依据测算出社会资本方可能提交的报价的能提交的报价的PPPPPP值称为影子报价值称为影子报价PPPPPP值（简称值（简称PPPsPPPs），项目采购阶），项目采购阶段以社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据折算的段以社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据折算的PPPPPP值称为实值称为实际报价际报价PPPPPP值（简称值（简称PPPaPPPa）。）。39政府对政府对PPPPPP项目的股项目的股权投资权投资运营运营补贴补贴风险风险承担承担PPPPPP值值配套配套投入投入定量评价结果定量评价结果通常通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示以物有

23、所值量值或物有所值指数的形式表示。VfMVfM量值量值=PSC- PPP=PSC- PPP值值VfMVfM指数指数= = （PSC-PPPPSC-PPP值）值）PSCPSC100100% %当物有所值量值或指数为正时，采用当物有所值量值或指数为正时，采用PPPPPP模式替代传统采购模式提供模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现物有所值。物有所值量值或指数越大，说明公共产品和服务可实现物有所值。物有所值量值或指数越大，说明采用采用PPPPPP模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现的价值越模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现的价值越大。大。除以上静态物有所值评估外，为了评估量化

24、评估中的关键假设变化除以上静态物有所值评估外，为了评估量化评估中的关键假设变化的影响，采购部门应对物有所值中的的影响，采购部门应对物有所值中的PSCPSC和和PPPPPP值进行敏感性分析。值进行敏感性分析。40物有所值定量评价结果通常可运用于以下方面：物有所值定量评价结果通常可运用于以下方面：识别和准备阶段：作为判断识别和准备阶段：作为判断PPPPPP模式适用性的依据；模式适用性的依据；采购阶段：作为采购决策依据；采购阶段：作为采购决策依据；执行阶段和期满后：作为项目中期评价和后评价的组成部分。执行阶段和期满后：作为项目中期评价和后评价的组成部分。41项目识别和准备阶段VFM=PSC-（影子报

25、价+保留风险）决定是否进行PPP采购注：影子报价指政府测算的PPP合同价VFM0项目采购阶段VFM=PSC-（PPP投标报价+保留风险）决定是否采用PPP模式，及选择最优合作者VFM0项目执行阶段VFM=PSC-（PPP报价调整值+保留风险）判断项目当前是否具有VFM，作为绩效评价内容注：PPP报价调整值指根据项目实际发生情况调整后的PPP报价使用传统采购模式42VFM0使用传统采购模式VFM0备选项目43一、一、PSCPSC计算计算（一）初始（一）初始PSC PSC 全生命周期成本全生命周期成本投资成本投资成本（包括但不限于设计成本、施工成本、物资采购成本、土地费用等）运营维护成本运营维护成

26、本（包括但不限于政府在项目运行及维护方面所投入的原材料、设备、人力等成本以及行政费用、管理费用等）其他成本其他成本（包括但不限于项目前期咨询服务费用、交易费用等 ） 全全生命周期成本合计生命周期成本合计资本资本性收益（性收益（- -）（包括但不限于政府在提供公共服务之外获得的资产出售、租赁或者处置收益）第三第三方收入（方收入（- -）（是指政府在提供公共服务之外向第三方提供基础设施或公共服务产生的收入） 初始初始PSCPSC（二）（二） 竞争性中立调整值竞争性中立调整值（包括但不限于政府相较社会资本少支出的各项税费、政府审批支出、管理费用等）（三）可转移风险承担成本（三）可转移风险承担成本（指

27、在风险分配框架下政府方为向社会资本方转移风险所付出的成本，可转移风险包括拟由社会资本单方承担的风险以及双方共担风险中拟由社会资本方承担的部分）（四）自留风险承担成本（四）自留风险承担成本（指在风险分配框架下政府方为自留风险所承担的成本，自留风险包括拟由政府单方承担的风险以及双方共担风险中政府方承担的部分）44PSCPSC二、二、PPPsPPPs计算计算全全生命周期成本生命周期成本投资投资成本成本（包括但不限于政府在项目设计、建设、融资等方面投入的现金以及土地使用权、固定资产、周边土地或商业开发收益权等非现金资产）运营维护成本运营维护成本（包括但不限于政府向社会资本方支付的运营维护费、财政补贴等

28、）其他成本其他成本（包括但不限于政府承担的资询服务费用、市场测试费用、社会资本未中标补偿金以及移交补偿款等）全生命周期成本合计全生命周期成本合计资本性收益（资本性收益（- -）（包括但不限于政府在公共资产转让、租赁、处置等方面所获得的收入）第三方收入（第三方收入（- -）（包括但不限于政府从社会资本方获得的特许权费用、超额运营收入分成等）自留风险承担成本自留风险承担成本（包括但不限于政府因承担法律、政策、最低用量等风险所需支出的成本）PPPsPPPs三、定量评价结论三、定量评价结论VfMVfM值值=PSC-PPPs=PSC-PPPsVfMVfM指数指数= = （PSC-PPPsPSC-PPPs

29、）PSCPSC100%100%45（1 1）折现率的选取。折现率包括四种典型类型：资本的社会机会成本、社会时）折现率的选取。折现率包括四种典型类型：资本的社会机会成本、社会时间偏好折现率、利用资本资产定价模型间偏好折现率、利用资本资产定价模型(CAPM(CAPM模型模型) )确定的折现率、无风险利率。确定的折现率、无风险利率。折现率由省级财政部门会同行业主管部门按基础设施及公共服务的行业分类制定折现率由省级财政部门会同行业主管部门按基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新。和发布并定期更新。（2 2） 折现期的选取。折现期应为折现期的选取。折现期应为PPPPPP项目全生命周期的总年数。项目全生命周期的总年数。（3 3） 折现率计算公式。折现率计算公式。PSCPSC和和PPPPPP值的计算采用现金流折现法（值的计算采用现金流折现法（Discounted Discounted Cash FlowsCash Flows，简称，简称“DCF“DCF法法” ” ），计算公式如下），计算公式如下：注：用于测算注：用于测算PSCPSC值的折现率应当与用于测算值的折现