财政支出绩效评价操作指引(审议稿)的起草说明

1、关于财政支出绩效评价操作指引(审议稿的起草说明为规范评估机构执行财政支出绩效评价(以下简称绩效评价业务行为,中国资产评估协会组织起草了财政支出绩效评价操作指引(审议稿(以下简称操作指引。为便于评估机构及相关当事方全面理解操作指引,现将有关起草情况说明如下。一、制定操作指引的必要性预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是财政管理的重要内容和结果要求。加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理,优化财政资源配置,提高公共产品和服务的质量。积极开展绩效评价工作是加强预算管理的重要环节。随着我国财政管理体制框架的逐步建立,如何强化财政支出管理、提高财政支出的绩效水平,已成为社会主义市场经济条件下

2、财政管理工作的新课题。通过开展绩效评价工作能够进一步提升财政资金绩效管理水平,提高财政资金的使用效益。近期所出台的预算绩效管理工作规划(2012-2015年要求“扩大第三方评价范围。探索引入第三方参与绩效管理工作,规范第三方参与行为,认真总结经验,充分利用已建立的各类智库,逐步扩大第三方参与的范围,提高评价结果的权威性和公正性”。“加强对社会中介机构等第三方组织的业务指导,建立第三方组织评价质量监控机制”。第三方参与绩效评价工作已成为加强预算绩效管理的重要措施。资产评估机构作为第三方中介机构的重要组成部分,通过多年的发展,已经培养了一批业务素质较高、执业能力较强的专业团队。制定操作指引有利于尽

3、快规范绩效评价工作,有助于评估机构拓展新业务,提高评估行业为财政资金预算管理的服务能力。二、起草的指导思想(一准确定位操作指引在绩效评价相关专业术语、评价方法及评价思路等方面严格根据财政支出绩效评价管理暂行办法(财预2011285号、关于推进预算绩效管理的指导意见(财预2011416号等相关法律法规的要求执行。(二突出专业性在充分总结过去的绩效评价业务和管理实践经验基础上,针对绩效评价的特点,兼顾评估机构管理工作的需要,便于评价人员操作与执行。操作指引以财政部所出台的绩效评价相关规定为指导,以相关法律法规为依据,以规范资产评估机构参与绩效评价过程中的共性问题为重点,强调评估机构参与绩效评价的专

4、业性与特殊性。在操作指引起草过程中,重点结合评估机构的特点,对评估机构参与绩效评价的注意要点进行了规范,力求详略得当。除评估机构之外,还有其他专业机构参与绩效评价业务,评估行业率先出台操作指引,有利于提升评估机构参与绩效评价业务的专业性,增强行业竞争力。(三突出可操作性操作指引作为指引层次的准则项目,应该重点强调可操作性和指导性。通过适当规范评估机构参与绩效评价工作中的具体问题,如评价方案的制定、指标体系的设定、数据的收集与分析、评价报告的撰写等,为评价人员提供解决实际操作问题的思路、方法和标准。三、起草过程2013年,中评协组建了由评估机构专业人员与绩效评价专家组成的项目组。项目组通过研究国

5、内绩效评价相关法律法规,结合国内外绩效评价方面的大量资料,对绩效评价涉及的重要名词、术语、评价方法、评价方案制定、指标体系设定、数据收集与分析及评价报告等系列问题进行了深入研究,总结绩效评价实践经验和研究成果形成草稿。之后征求了财政部门、预算部门(单位、法律顾问、绩效评价理论研究者、评估机构评价人员等各方的意见,在融合各方意见的基础上,几易其稿,形成本审议稿。四、主要内容操作指引以评估机构参与绩效评价工作为主线,提出具体要求,分为“总则”、“基本要求”、“评价程序”、“评价方案”、“指标体系”、“数据收集及分析”、“评价报告”、“附则”共八章三十七条,主要内容如下:“总则”主要内容包括:制订操

6、作指引的依据、内涵及适用范围。“基本要求”主要内容包括:评价主体、评价人员需遵循的基本原则及独立性要求。“评价内容与程序”主要内容包括:绩效评价的基本内容、评估机构参与绩效评价工作的基本程序及各阶段的注意事项,以及业务约定书的主要内容。“评价方案”主要内容包括:制定绩效评价方案所需的资料、制定方案遵循的原则、方案的主要内容等。“指标体系”主要内容包括:指标体系的设定原则、评价标准、指标的种类及选择思路等。“数据收集与分析”主要内容包括:数据收集的原则、数据收集的主要方法、数据处理的过程与方法等。“评价报告”主要内容包括:报告的撰写原则、构成内容及使用限制等。“附则”主要明确操作指引生效日期。五

7、、重要事项说明(一关于绩效评价的定义与对象操作指引沿用了绩效评价管理暂行办法(财预2011285号中对于绩效评价的定义,明确财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门(单位根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价的基本内容通常包括:绩效目标的设定情况;资金投入和使用情况;为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等;绩效目标的实现程度及效果;绩效评价的其他内容。(二关于评价方案评价方案是绩效评价基本思路与方法的重要体现,也是质量控制的前提与基础。一个目标明确、内容翔实、科学合理的工作方案,对全面指导绩效评价工作

8、、规范评价程序、提高绩效评价质量起到关键性作用。操作指引强调评估机构在制定评价方案时,应遵循可行性、全面性、客观性及简明性原则,并对评价方案的具体内容做出了较为详细的规定,主要包括:项目概况、评价思路、绩效评价指标体系、社会调查思路及评价的组织实施等。(三关于绩效目标绩效目标是指绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果。项目绩效目标应当与部门目标高度相关,是设定绩效评价指标体系的基础。绩效目标通常包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源及衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。评估机构在方案制定中，应当明确 描述绩效目标。如果项目在申

9、请预算时缺少绩效目标或绩效 目标不明确，评估机构应当与预算部门（单位）进行沟通， 配合预算部门（单位）编制或补充细化项目的绩效目标。 （四）关于绩效评价指标体系 绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具， 评价指标体系设定是绩效评价的核心和难点。 操作指引 强调评估机构在评价方案制定时应当对指标体系进行重点 叙述，指标设定应考虑其实用性、可操作性和数据采集的可 行性，且做到重点突出，选择具有代表性的指标。对于评价 标准则应当尽可能地选择计划标准、行业标准、历史标准及 其他经财政部门确认的标准，谨慎选用以经验数据和常识确 定标准。 （五）关于数据收集与分析 数据是绩效评价指标打分的基础和依

10、据。 操作指引 中，列举了数据收集常用的五种方法：案卷研究、数据填报、 实地访谈、座谈会及问卷调查。强调在数据收集过程中，应 当遵循准确、详尽及客观的原则，确保数据来源的可靠性与 真实性，并采用合理的方法对数据进行整理和分析。 （六）关于评价报告 绩效评价报告是评价人员按照工作部署，将评价过程中 所掌握的项目相关数据进行分析归纳，从而对项目资金投入 6 的效益进行客观公正地判断，为决策者提供依据。 操作指 引明确了评价报告的主要内容，通常包括项目基本概况、 评价的组织实施情况、绩效评价指标体系、评价标准和评价 方法、绩效分析及评价结论、主要经验及做法、存在问题及 原因分析及相关建议七部分，强调报告撰写应逻辑清晰，报 告所提政策建议与分析的问题和不足应逻辑一致，相关建议 应针对问题提出，前后呼应，切忌自相矛盾。 （七）关于工作底稿 工作底稿是形成评价结论的依据，评估机构应及时收集 整理评价过程中形成的工作