法律知识考二对于我国直选制度发展的思

1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法对于我国直选制度发展的思考二其实，除了城市地区以外，一些发达的农村地区也是可以优先推进直选制进程的。经过最近10多年来乡村直选的训练，农村选民的政治素质有了很大提高，已适于更高层级直接选举的要求。据1995年一项有关乡镇选民的调查显示，大多数选民已有较强的权利观念和民主意识，参选的积极性高、主动性强。其结论是，当代中国乡镇选民尽管存在对有关法律法规了解甚少、法盲比例较高等问题，但他们的角色意向结构及其水

2、准与数年前相比确有提高和长进， 17 可以说，中国发展很快，中国农村选民的变化也很快，若用5年或10年前的眼光看今天的农村选民势必不合时宜。当然，各地农村的发展并不平衡，组织选举的水平也参差不齐。故可以允许一部分条件较好的农村地区与城市一起优先推进直选，从而为在农村地区普遍推进直选积累更有参照价值的试点经验。如今不少人因农村直选比城市居委会选举还热闹而倍受鼓舞，似乎从中看到了中国民主化的进步很可能也像中国革命和中国经济改革那样出现“农村包围城市”的局面。但是我们认为，农民在最影响其切身利益的村委会选举中所表现出的参选热情和素质，未必就意味着他们能立即适应高层直选的要求。因为人大代表的层级越高，

3、其活动就可能与人们直接而切身的利益相距越远，这时，直选对选民政治素质的要求也就越高，而作为整体，农村仍与城市有不小的差距，所以整体上农村在直选的推进上仍应稍慢于城市一步。当然，将来随着城乡二元户籍制度的逐步改革乃至取消，随着城市化进程的加快，农村人口越来越少，刻意放慢农村选民直选层级的提高会不合时宜。可见，未来中国推进直接选举稳步发展的最佳战略就是渐进加优先。为了简化设计，我们下面主要以直辖市、一般城镇和农村三者为主体，根据中国未来经济和社会发展的规划和趋势，具体构想了它们在21世纪发展直选制的渐进加优先5步走战略。这里略去了民族自治地区和一些职业或界别团体(如军队、侨胞等)的直接选举问题，它

4、们的选举如果要优先发展，可以参照直辖市或一般城镇的模式推进。其它有条件的地区(并不受城市、农村等区分的影响)，若要优先发展，也可参照直辖市或一般城镇的步骤。第一步的起始时间，我们认为越早越好，最迟不要晚过2008年，否则我们就会又错过一个推进直选制发展的大好时机。每一步的时间大致是5-10年，平均应该是7-8年。为了避免过于机械，我们不再给出第一步以后每一步的具体时间界限。第一步：可以不分地区地做到地级市人大代表直选，直辖市甚至可以做到让选民直接选举该市人大代表。直辖市可将市及其市辖区两级直选同时进行。其它省、自治区的县区与地级市或区两级直选同时进行。第一步不分城乡将直接选举统一提高到地级市，

5、这是因为如前所述，农村的公民完全具备直接选举地级市人大代表的素质，并且农村到那时已有20年县级直选的组织经验。同时，中国直辖市的情况比较特殊，直辖市的城区选民建国以来一直只能行使对所在区的人大代表的直接选举权。而相比而言，中国的几个直辖市基本上是全国经济、政治和文化最发达的地区，公民的政治素质较高，他们完全可以直接选举直辖市人大代表。如北京市，2000年全市实现国内生产总值2460.5亿元，比上年增长11%，经济增长率连续四年稳步上升。人均国内生产总值达到2.2万元(折合美元2700美元)，比上年增长10.3%，比1995年增长55%.全面完成了“九五”时期经济和社会发展计划，五年间，全市经济

6、年均增速达到10 %;全市国内生产总值累计超过10000亿元，比 “八五”时期增加1.2倍(现价)。 18上海与北京总体发展水平大体相似。天津和重庆的总体发展水平比不上北京和上海，但就纯城市经济发展而言，应当说其水平仍可算较高之列。1994年时，在根据10项社会指标对世界主要城市的综合评价，北京、上海、天津和重庆(当时还未成为直辖市)四地的得分分别为58、57、51和43，位次分别为26、27、41和68.它们人均GDP(美元)分别是1558、1857、1146和1034. 19 重庆变成直辖市后，人均水平有所下降， 20 但经济发展势头很好。据统计，2000年重庆市实现国内生产总值1590亿

7、元，按可比价格计算，比上年增长8.5%，增幅比全国水平高0.5个百分点。 21 所以我们主张在城市优先中直辖市更优先。直辖市下的农村地区也比其它一般的农村地区要发达，且其选民如今一般没有直选地级市人大代表的任务，所以也可被允许在这次选举中直接选举直辖市人大代表。这可为其它地区以后组织城市和农村选民直选省级人大代表提供经验。只是重庆市所辖的农村地区相对较落后，可以暂缓直选重庆市人大代表，但也可以当即实行，为将来相对落后的农村地区推行省级直选提供更有价值的经验。应当注意的是，一旦实施上述步骤，选民就要在一年之中既选县或区人大代表，又选地级市或直辖市人大代表。如果分别举行选举，就会给选民造成麻烦，也

8、给选举的组织与管理增加难度。因此，我们主张，各地可将区、县或县级市与地级市或直辖市两级人大代表的直接选举合为一次进行。只是选民在选举时要投两张选票，一张选县级人大代表，另一张选地级市或直辖市级人大代表。这会给选民增加一点难度，但是只要做好组织工作，选民就可以投好票。第二步：可先让城镇选民直选省级人大代表。这时省级人大代表中的一部分由城市选民直接选出，另一部分仍由农村选民选出的那些地级市人大代表间接选举产生。在城市地区，可让区县或县级市和地级市两级直选合并进行，省级直选稍后进行。我们曾主张，中国城镇与农村近期可以实现省级人大代表的直接选举。除了前面提到的原因以外还在于，省、直辖市和自治区一级平均

9、人口为3750万左右，平均面积为30万平方公里。这大体相当于英国等中等国家的规模。若按单名制和人口标准划分选区，每选区人口大致为9万左右，选区规模也与英国等国家的选区相当。这就是说，近期省级直选制的推行在空域与人口规模上是完全可行的。 22 现在则考虑到农村选民的实际政治素质毕竟比城市选民相对较低，他们刚刚熟悉市级直选，恐怕难以马上适应省级代表的直选，因而第二步战略就暂不把省级代表的直选权赋予农村选民。城镇选民可以直选省级人大代表。依照现行选举法的规定，城乡一名代表所代表的人口数之比为1：4(随着中国城市化水平的提高，将来这一比例应该逐步降低至1：1)，省级人大代表的一部分就将由城镇选民直接选

10、出，另一部分则仍由地级市人大代表间接选出，但并不是由所有的地级市人大代表直接选出，而只能由各地级市人大中那些原由农村选民直接选出的代表选举产生，这是保证农村选民相对平等代表权的必要制度。城镇选民一旦拥有直接选举省级人大代表的权利后，就会出现省、地级市和区县或县级市三级直选同时到来的问题。为了管理上的方便，也为了减少一次选举中选民负担过重的问题，还因为省人大农村代表的选举必须在各地市人大农村代表选出后才能进行，我们建议，仍将地级市和区县或县级市人大代表的直接选举合并进行，而将省级人大代表的直选安排在市、县级直选之后，两者相隔最短大致半年左右，以免选民产生厌烦情绪。第三步：农村选民也可直选省级人大

11、代表，这样，省级人大代表就可全部实行直接选举。同时，直辖市选民可以直接选举全国人大代表。此时可考虑，在直辖市，区、县或县级市与直辖市两级直选要合并进行，全国人大代表的直选稍后进行。其它地区，县级直选和地级市直选依旧合并进行，省级直选稍后举行。2010年后，中国将实现国民生产总值比2000年翻一番，人口控制在14亿以内，人民生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。地区发展差距大大缩小，城乡建设有很大发展，初步建立起规模、结构和布局均合理的城镇体系。产业结构进一步优化，第三产业在国民经济中的比重明显上升。尤其是农业现代化建设将登上一个新台阶，商业化、专业化程度明显提高，农民收入显着增加，

12、农村将全面实现小康水平。 23 再加上农村选民已参加两届地级市人大代表的直接选举，直辖市已组织了两届直辖市人大代表的直接选举，城镇也已组织过一届省人大代表的直接选举，因此在21世纪的第二个10年里赋予广大农村选民以省级人大代表的直接选举权是完全必要和可行的。届时，中国的直辖市将率先达到中等发达国家首都及主要城市的经济和社会发展水平。如北京市2010年的总目标就是使全市综合经济实力、社会发展水平和人民生活水平达到中等发达国家首都城市的水平;按1995年的价格计算，2010年北京的GDP将达5400亿元，人均GDP将达43600元(约5000多美元);三大产业的比重将为2.7 ：34.2 ：63.

13、1. 24 至此，直辖市级直选已进行两届，直辖市完全有条件率先实现直选全国人大代表的目标。第四步：可让一般城镇选民直接选举全国人大代表。另外的全国人大代表仍由各省和自治区人大原由农村选出的代表选举产生。经过两度直选省级人大代表后，城镇选民便可直选全国人大代表。那时，农村人口占总人口的比例将有较大幅度的降低，这样，全国人大中大多数代表将由直选产生，只有少部分代表仍由各省、自治区人大中的农村代表选举产生。这样可考虑仍将县级与地市级直选合并举行，在农村地区，省级直选仍稍后举行，而在城镇地区可将省和全国人大代表的直选合并举行。第五步：农村选民也可直接选出全国人大代表。关于2020年以后中国的经济发展前

14、景，中国不少经济学家充满信心。如卫兴华曾指出，中国已进入经济起飞阶段，只要能实现经济的持续、快速、健康增长，到2020年，人均GNP有可能达到4000美元，如果到2030年再翻一番，就可达到8000美元，远远超过原定下个世纪中叶才达到的人均5000美元的目标。 25 也许上述估计过于乐观。即便保守一点预计，2010年后，中国的经济如果不能以8%左右的速度增加，而是以7%的速度递增，到2022年时，人均国民生产总值也基本上能达到3500美元左右。再过10年左右的时间，就可基本达到人均5000美元的目标。在第三章中我们曾提到，一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可

15、能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上，通常会非常稳定。因此，此时，普遍推行全国人大代表直选制的条件应该是基本具备的。何况到21世纪20-30年代，那时的农村人口可能仅占总人口的很少一部分，文化素质又有更大的提高，并且农村也已两度直选省级人大代表，完全能适应全国人大代表的直接选举。此后，就可统一考虑将区县或县级市和地级市两级人大代表的直接选举合并举行，省、自治区、直辖市和全国两级人大代表的直接选举也合并进行，而且最好两种合并的选举应分在不同的年度进行。从上述步骤中，人们也许看到了加快中国直选制发展的一线希望。同时，我们也必须清醒地认识到，中国直选制的发展实在太复杂，的确不是

16、一件轻松的事情，如果不是这样具体地探究一下，我们可能根本想象不出其中的复杂性和艰巨性。其实更艰巨的还不是设计出一个切实的步骤，而是为此对直选制的具体制度所应作的改革和完善，以及相关制度的配套和社会环境的建设。正因为如此，我们再次强调，上述步骤并不是完全固定化的，它们仅仅是参照性的，应容许根据具体条件的变化而作相应的调整。当然，一旦这些步骤确立下来，各方就应切实采取措施尽力保证它们能顺利向前实现。第三节 完善直选制的几点构想我们在第四章中详细探讨的是，直选制要想公正、稳定和有效地运行，就需要完善选举制并加强选举管理。中国的直选制要想在未来20多年的时间里顺利地跨越三个层级，走好五大步，解决好城乡

17、差距和地区发展不平衡问题，任务很艰巨。这不仅需要加强对该发展战略的研究，还特别需要加强对日常选举事务的管理和对现有直接选举制的具体制度加以修改和完善。在此，我们从中国推进上述直选制发展战略的实际需要出发，再结合国内外选举实践中的成功经验，拟对加强直接选举管理和完善直接选举的具体制度作几点构想。首先，要自上而下层层成立既专门常设又综合统一的选举工作机构。新中国建国后的选举机构曾经历多次变化。1953年的选举法曾规定从中央到地方由各级人民政府任命选举委员会，并对各级选举委员会的组成人数、任务和期限等做出了详细规定。当时的选举机构体制明显属于行政型体制。1979年，选举法将各级人大代表的选举机构首先

18、分为两类，一是间接选举的选举机构，二是直接选举的选举机构。前者从上到下是各级(地市级以上)人大常委会。后者则是县、人民公社(后改为乡)两级选举委员会。县级选举委员会受县级人大常委会领导，乡级选举委员会受乡级人民政府领导。可见县和县级以上的选举机构属立法型体制，乡级选举机构则仍属行政型体制。1986年修改后的选举法将乡级选举机构改由县级选举委员会领导。这样，中国的选举工作机构便全部改为立法型体制。中国现有的选举机构体制近来受到两方面的质疑：一方面的质疑来自民政部门。它们认为人大代表不应由人大本身的选举来自我认定，而应由民政部门来组织。因为它们有组织地方人大代表选举的经验 26;它们还有组织选举基

19、层群众自治性组织方面的经验。另一方面的质疑来自学术界。部分学者既不同意人大机关的自我认定式选举，也不同意选举组织权交还民政部门，而主张设立独立于人大和政府之外的专门的选举机构。的确，选举机构的独立性有很重要的意义。但我们以为，如今中国选举机构的最大问题并不在于这一点，而在于并没有统一、专门或常设的选举机构体系。选举法将人民代表的直选机构与间选机构分开，在县乡两级设有专门的选举委员会，但它们是临时性的组织，只在选举期间才存在。而在县以上直至全国通常连这样临时的专门机构也没有，仅由各级人大常委会代行。这样的组织体制较为经济，且也基本适合80年代以来的选举管理需要，然而它最大的弊端是，没有全国统一而

20、专门或常设的选举事务领导和管理机构，就不能对全国的选举进行经常性的专门研究、规划、组织和协调。恐怕这也是中国在组织机构上长期缺乏直选制发展规划的一个原因。若从未来推进直选制发展战略的需要来看，现有的选举组织体制更是远远不够的。直选每提高一个层级所带来的领导与组织工作量都非常大，何况直选层级的提高还有快慢之分，其间同一层级人大代表的选举方式就可能是间选与直选并存，因而选举中的问题无疑是相当复杂的。对选举机构而言，特别是高层的选举机构，并非组织了一次选举就可以完事，最重要的是可能还要受理相关选举争讼，对本次选举进行总结，对未来选举进行研究，以便下次选举组织得更好，并为直选层级的进一步提高做准备。一

21、句话，制定和实施科学合理的直选制发展战略与具体步骤，必须建立统一而专门的选举机构。鉴于此，我们主张，目前中国就应该建立既专门常设又综合统一的选举机构体系。一者，在全国范围内从中央到乡镇层层建立立法型选举委员会，该委员会目前仍由各级人大常委会组建和领导，可考虑作为各级人大常委会的一个专门委员会。为了公正，该机构的组成应有各党派及其它各方代表参加。地方各级选举委员会在业务上要接受上级选举委员会的指导。未来可考虑实现相对独立化，即仍由人大常委会负责组建，由行政部门给予人力物力支持和保障，只是该机构一旦成立就要独立行使选举事务管辖权。二者，该机构的职权既是专门的又是综合统一的。“专门”是指该机构仅管辖选举事务。“综合”是指该机构不仅应管各级人大代表的选举，而且应管基层自治组织的选举，以及将来要实行的县乡行政首长选举;不仅应管理一般的选举事务，应负责选举制发展的长远规划和具体的政策研究，而且还可以管辖一般的选举诉讼。这样就把全国各类的选举管理权统一起来，以便统筹兼顾，发挥综合管理效应。三者，既然该机构将各级各类选举事务的管理权统一起来，就应是常设的。根据管理层级、幅度和事务多少而设置具体的部门，配备相应的人员和办公设施。在