国税(税务)专业化管理模式研究

1、关于构建税源专业化管理模式的几点认识税源专业化管理是税收专业化管理的重要内容，是指根据税源结构及其不同特点，通过建立高素质的专业管理队伍，运用专业技能，实施以分行业和分规模为重点的专业化分类管理。自20世纪80年代以来，我国税务系统在税收专业化管理方面进行了富有成效的探索和实践，在组织税收收入、强化税收执法、提高征管质效等方面取得了一定的效果。同时，随着社会经济的发展和信息技术的进步，一些敝端也逐渐暴露出来，如何有效解决问题，建立信息化条件下的高效税源专业化管理体系，日益成为近年以来税收科研和征管工作的重点和热点。现结合税收工作实际，对税源专业化管理模式提出以下思考和建议。一、税源专业化与税收

2、专业化管理的区别和联系一是税源专业化管理和税收专业化管理具有相似的形式和既有联系又有区别的内涵。首先，从管理的对像上来说，税收专业化管理既包括税源管理，又包括税种税政管理和税务机关内部管理；而税源专业化管理主要是针对税源进行的管理。其次，从管理的形式上来说，税源专业化管理是税收专业化管理的延伸和继续，也可以说税源专业化管理就是对税收专业化管理的具体落实，而某些税收专业化管理模式则是税源专业化管理的承载形式，如前面所讲的分规模管理和分行业管理，都具有这一特征。因此，完全可以说，我们在探索税收专业化管理的过程中也客观上进行了税源专业化管理，只是那时我们的认识还不够系统和全面罢了。第三，站在思想认识

3、的发展角度上看，从税收专业化管理的提出到税源专业化管理的产生，广大税务人员经历了由“浅”到“深”、由“粗”到“精”的认识过程。因此，税源专业化管理是税收专业化管理的重要内容，税源专业化管理的范围要比税收专业化管理的范围窄，并从属于税收专业化管理的范畴。二是税源专业化管理与税收专业化管理具有不同的外在联系特性，存在着不同的要求和特征。顾名思义，税收专业化管理是围绕着税收进行的专业化管理。它与科学化和精细化管理相互联系、相辅相成，科学化是强化管理的基础和前提；精细化是强化管理的具体要求；专业化是强化管理的基本方法。三者有机地结合，才能发挥管理的最大效能。而税源专业化管理则是围绕着税源进行的专业化管

4、理，它的突出特征是以风险管理理念为引导的立体化管理，以信息化为手段的信息管税，三者有效融合，才能促进征管质效的有力提升。三是税源专业化管理与税收专业化管理存在着“形”似而“神”异的本质性差异。上个世纪80年代末，在税收专业化管理的框架下，就有专门的分机构管理、分规模管理、分行业管理样式出现；而当前提出的税源专业化管理，绝不是简单的重复和照抄照搬已有的管理模式，而是以“风险管理”为先导，以“数据的采集、分析、应用”为主线，以信息化为依托，以加强税源、税基管理为目标，“信息管税”的专业化分工理念、税收风险管理理念、业务与技术相融合的理念充分结合、充分体现的一种税源管理模式。虽然采取的外在形式大致相

5、同，但具体的工作内容、工作方法和工作机制却有本质上的差异。二、建立税源专业化管理的组织体系与运行机制的建议建立专业化税源管理体系，必须突出市局业务处室工作的双职能（一是政策制度管理职能，二是税源管理监控职能），按两条线进行岗责和流程设计，并建立起新的工作手段和工作模式。与此同时，在基层局，按照建立完善“分析、评估、监控、稽查四位一体”税源管理运行机制的要求和“受理、调查、核批、评估、检查、执行”6个基本业务流程设置的专业化管理机构，整合税收业务。（一）市局的专业化税源管理运行模式根据2009年初中国税务报公布的机构设置方案，省市局的机构设置，依然以职能导向为主设置，全国中长期税收征管工作规划（

6、2010-2015年）（详细提纲讨论稿）也明确提出“充分发挥省市局管理层的人力资源优势和信息资源优势，从政策制度管理为主的职能导向，向政策制度遵从管理的职能导向转变”，“使省市局直接融入到风险管理的大流程格局中”，逐步承担起风险管理运行流程中的“目标规划、分析识别、等级排序、风险控制、绩效考评”等重要职能。因此，市局的业务管理部门，应当在两条业务主线上开展工作。一条业务主线是传统的政策制度管理；另一条业务主线是自觉作为“信息化、专业化、立体化”管理体系中的一个节点，适应信息管税和专业化管理的要求，进行宏观数据分析和纳税遵从风险管理控制工作。其关键是建立数据分析机制和纳税遵从风险管理协调机制，打

7、破部门层级的限制，在扁平化的电子虚拟空间里，使信息管税和纳税遵从风险管理成为独立封闭高效运行的链条。从而在根本上扭转信息不对称造成的征管弱化问题，在宏观机制上提高征管质量和效率。其着力点有三：一是依托征管数据分析联席会议这一形式，健全税源风险管理监控制度，形成市级国税系统的“数据分析中心”和“风险管理中心”。具体操作思路是变技术部门牵头为征管部门牵头，以风险管理和数据分析联席会议为载体，整合征管、计统、税政、稽查等各部门的风险管理职能，定期举行以风险管理为核心的数据分析，并承接总局、省局的调查分析，进行统筹以后下发基层局进行整体风险管理。在这一过程中，吸取先进省市局的经验，建立机构、岗位、责任

8、、人员对应的综合管理体制，从而在风险管理的主要环节上形成统一扎口、分类牵头、有序整合、协同部署的横向协调机制。二是建立风险监控报告体系，主要包括征管状况固定分析报告、分税种分行业的专题报告、基层局的落实报告、信息反馈和改进报告。并依托这种报告体系对征管质量进行宏观评价和考核。三是各业务处室自觉作为信息管税和风险管理上的一个节点，处理好对上与对下、发起与反馈、主办与配合的关系，计统部门主要负责税收风险的宏观分析，包括牵头进行经济与税收、跨税种、跨部门以及重点税源的综合税收风险分析；税政管理部门在综合分析的基础上，针对税种管理的特点、难点和热点，深化各税种风险分析和政策效应分析；大企业和国际税收、

9、进出口税收管理部门加强大企业、国际税收和出口退税管理中的专业税收风险分析；征管部门主要从事税收程序性风险分析；稽查部门重点开展涉税案件类型的规律性分析，为建立左右联动、上下互动的立体化税源专业化管理体系发挥中流砥柱的作用。在此基础上，打破层级限制，深化数据分析利用，建立起上下级税务机关协同配合的有梯次的涉税信息分析机制，发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用，真正实现“既有宏观分析、区域分析，又有行业分析、具体纳税人的分析。”实现对整体税源“点、线、面”的立体化扫描和监控，在工作思维、工作手段和工作效果上，而不仅仅是停留在传统的组织机构架构思维上，将专业化的税种管理和行业管理的理念和目标落

10、到实处。（二）基层区（县）局的税源专业化管理运行模式完善健全税源专业化管理模式关键在基层。必须理清四条线，明确方向，突出重点，在以流程为导向设置专业化管理机构的过程中，以分事项管理为基础，实现分规模、分行业、分税种管理的有机结合，最大程度的提高征管质效。四条线分别是：围绕建立完善“分析、评估、监控、稽查”四位一体的征管模式的要求，建立以征管流程为导向的税源监控机制和模式，提高税源管理质量和效率；围绕建立完善“决策、执行、监督”三位一体的组织体系的要求，构建扁平化的组织机构，提高决策和执行效能；以信息的“采集、分析、利用”为主线，实现技术与业务的融合，构建先进的征管平台和执行框架；以建全内控机制

11、，实现分权制约与依法用权为重点，推动纳税遵从风险管理与税收执法风险管理实现有效突破。在充分融会贯通这四条线的前提下，建立健全“信息化、专业化、立体化”的税源管理体系。其中机构设置是基础，岗责体系是关键，信息应用是核心，规范运行是保障，发挥“人的第一”因素是要点。根据基层城区局实际，建议按以下模式设置基层征管机构。一是围绕依申请工作流程，设置办税服务厅、调查事项科、综合业务科。其中，办税服务厅，统管各办税服务厅，整合现有的纳税服务事项，统一“出件和收件”；调查科专业负责原税源管理部门承担的登记认定、审批备案、交叉稽核等调查工作；综合科在剥离原有的分析职能后，统一整合，负责税种政策管理、征收管理、

12、法规管理、税收会计事项的辅助决策、督导、审批、考核和业务的协调工作。在这条线上，纳税人的申请事项在不超过三个科室之间流转，减轻了负担；同时，三者之间又形成了内控机制。二是围绕执法工作流程设置税收分析科、大企业管理科、中小企业税源监控科、纳税评估科。其中关键是设置税收分析科，即建立基层局的“数据分析中心”和“风险管理中心”。将原有的分析职能从综合业务科、办税服务厅、票证中心分离出来，进行业务整合，一个口子对上，承接市局的分析任务，同时统一协调基层局内部税收分析工作，以风险管理为导向，分析风险，负责落实、反馈、出具本局的税源分析报告。其职能是：对行业税负和整体收入情况进行分析和预测，协调和发起税收

13、收入分析工作；负责将征管状况分析工作常态化、机制化，依托综合治税平台协调全局的户籍管理工作，针对征管指标发起分析工作；对所得税、增值税、出口退税及其他税种的指标进行全局性分析，协调和发起税种管理工作；进行执法质量分析，依托执法监督系统，组织执法监督检查和考核工作；建立税收分析“一员一会”制度，设税收收入分析、征管状况分析、税种指标分析等专业岗位，将一批精通业务的同志充实到专业税收分析部门，担任专职分析员，负责收入、征管和税种管理业务的全局性监控工作，同步建立“分析、评估、监控”专业会议制度，逐月进行分析、讲评和控制，在推进专业化管理的同时，落实“四位一体”的互动机制。可以说，在基层设立税收分析

14、科，是落实信息管税的必然要求，也是建立四位一体管理机制的关键所在。在此基础上建议专设评估科，依照风险管理的要求和上一个节点推送来的任务，进行专业化评估。设大企业管理科，突出对重点税源的监控和管理；设中小企业管理监控科，主要负责信息采集与录入、账簿凭证管理、分地域分行业分税种分风险级别对日常性风险进行自定义评估、纳税辅导和纳税服务工作。三是在个体税源和小规模纳税人企业管理中，设两个分局，中的一个专设为小规模纳税人管理分局，下设四个科室，分别从事小规模纳税人企业、专业市场和个体业户的户籍管理和日常监控；另一个分局为监控分局，少设或不设所属科室，主要负责小规模纳税人企业的专项评估和检查，评税、定税，

15、漏征漏管检查以及个体业户举报案件处理等业务。两个分局之间也形成制约和内控的关系。如:个体管理分局发现定税低的，出具报告经区局批准后直接上调税负；发现定税高的，出具报告建议下调税负，并报经综合业务科转个体监控分局，个体监控分局调查后出具同意报告，下调税负；个体监控分局不同意的，由区局综合业务科仲裁。在“决策、执行、监督”三位一体的组织体系中，综合业务科和税收分析科兼具决策职能；大企业管理科、中小企业税源监控科、纳税评估科主要扮演执行角色；现有的监察室、考核办公室，以及新组建的综合业务科的部分岗位主要履行监督职能。在机构设计之初，就要把内控机制和执法风险管理的理念和方法容入到机构职能和岗位职责体系

16、中去。并预留接口，避免将来再补充软件功能时的矛盾。在信息的“采集、分析、利用”主线中，办税服务厅和税源监控科室负责信息采集，税收分析科负责数据分析，税源监控部门和纳税评估部门进行数据利用。在数据采集和传递中，同步进行风险的控制和监督。与此同时，利用充分利用综合治税平台和外部信息系统，健全数据入口的把关机制，采集第三方信息，逐步改变征管信息不对称中的弱势地位。三、专业化管理模式下的健全岗责体系和征管流程（一）完善岗责体系根据专业化管理的要求，融会岗位风险控制理念和具体办法，研究制定基层国税机关的专业化管理岗位职责体系。一是明确税收业务专业化机构设置及其职责；二是规范税收业务专业化岗位设置；三是建

17、立税收业务专业化管理工作制度，主要是梳理完善与税收业务工作有关的规章制度；四是调整完善税收征管质量考核办法，就是将国家税务总局与省国税局规定的税收征管质量考核指标具体明确到有关机构和岗位，并结合实际情况作适当补充；五是健全税收执法责任追究制度，主要是从工作职责、操作规程两个方面规定过错追究和组织实施的办法。从而按工作流程将有关法律、法规分解为岗位职责，通过应用软件的升级，促进执法行为监督的规范化；通过内部管理制度与办事程序的公开，实现权利义务的明确化；通过业务操作的流程化，实现执法服务的标准化；通过纳税人、社会舆论和新闻媒体监督的制度化，实现文明服务的优质化。 在此基础上，因事设岗，

18、因岗用人，人尽其才，各得其所，调动积极性，提高执行力。（二）规范业务流程实行专业化管理，看似部门分工更细了，实则对涉税信息的要求更集中了。专业化分工的前提是税收信息的高度集中。我们必须在信息高度集中的基础上推行专业化分工，只有这样才能避免工作断档，责任缺失；才能统筹兼顾，降低执法成本；才能解决税务机关和纳税人之间在管理上和服务上的两个“信息不对称”问题。一是把好数据入口关，对征管信息进行数据清理，提高运行质量。二是整合各类业务软件，构建简洁的操作平台，为一线人员减负。三是以流程优化为导向实施税收业务重组，按照“受理、调查、核批、评估、检查、执行”6个基本业务流程和新设置的专业化管理机构，整合税收业务。四是按照因地制宜的原则，以征管流程为导向，考虑从纳税人到税务机关、从税务机关到纳税人、税务机关与纳税人互动、税务机关内部协调等四方面内容，合理调整各综合业务税门与各税源管理