机关事业单位临聘人员调研报告

1、I机关事业单位临聘人员调研报告深入基层开展调查研究，是贯彻党的群众路线，加强干部的作风 建设的重要内容，为此,我局印发了关于领导干部深入基层开展调查 研究的意见（以下简称意见）。意见紧紧围绕工作大局和 中心任务,梳理出6个长江水文改革发展中面临的重点难点课题，并 明确6位领导班子成员分别作为课题负责人。根据分工，宋志宏负责 长江委水文局编制外人员管理专题调研。随着长江水文的持续快速发展，特别是对外服务活动的蓬勃开展 我局聘用了比较多的编制外人员。目前，编制外人员已成为我局开展 工作的重要力量。但由于事业单位编制外人员管理介于事业单位与企 业之间,缺乏政策依据，在用工管理方面还存在着计划性不强、

2、用工渠 道比较混乱、管理不规范等问题，这既不利于单位的发展，也不利于调 动编制外人员的积极性，还给单位的人力资源管理工作带来了隐患。编制外用工管理，是事业单位人力资源管理的重要内容 ，关系到单位 改革发展稳定大局和编制外人员的切身利益，加强编制外用工管理， 是我局当前较为紧迫的课题。一、编制外人员及管理情况为摸清我局编制外用工及其管理现状，我们对全局编制外用工及 其管理情况开展了摸底调查。为此，我们精心设计了长江委水文局 编制外用工情况登记表，共20个指标,主要包括个人基本情况、用 工主体、用工性质、所在岗位、合同签订情况、收入情况、社会保障 缴交情况等内容。根据各勘测局上报的登记表，我们将其

3、组合成长江 委水文局编制外人员数据库。以此为基础，我们对全局编制外人员进 行了统计分析，形成长江委水文局编制外用工情况统计表，包括单 位、人数、性质、学历、岗位、用工性质、用工主体、社会保障、收 入水平、特殊情况等内容。目前，我局编制外人员及其管理情况具体 如下：（一）编制外人员情况截止2月28日，全局编制外用工总数为420人，约占全局在岗职 工总数的20%按性别划分，男性302人，女性118人。按学历划分，大学本科21人，大学专科67人，中专及以下332人。 按岗位划分，从事水文勘测、水情预报、网络管理等专业技术工作的90人，委托观测员195人，汽车驾驶员24人，船舶驾驶员或船舶 轮机人员3

4、0人，后勤服务人员81人。按用工性质划分，全日制用工170人，非全日制用工250人；劳动 关系242人，劳务关系178人（主要是派遣人员、返聘外单位退休人 员）。按用工主体划分，由勘测局直接聘用61人；由勘测局所属部门直 接聘用212人；由勘测局所属公司聘用22人；通过劳务派遣公司聘 用125人。特殊人员情况。聘用外单位退休人员29人，分布在上游局、下游 局、长江口局；聘用退伍军人 22人,其中上游局4人、三峡局8人、 荆江局2人、汉江局6人、长江口局2人，这部分人员“五险一金” 全部缴纳；职工子女或原计划内长期临时工 27人。（二）编制外用工管理情况了解到的情况看，我局编制外用工全部签订了书

5、面合同，办理了 规定必须办理的社会保险，在合同中止、变更、续签等环节上均严格 按规定办理，整体上符合劳动合同法有关规定。在实际工作中，能够灵活运用多种用工形式，合理规避编制外用 工风险。在420名编制外聘用人员中，与勘测局或测站签订合同的均 是非全日制用工、返聘的外单位退休人员等较为简单、 风险较小的用 工形式。对于容易产生劳动争议的21名劳动用工（主要是退伍军人、 职工子女），则由公司聘用，对于其他132名全日制用工，则由所属公 司通过派遣公司建立劳务关系。与勘测局或局属公司签订的合同，大多进行了咨询或在专业人士指导下进行，从源头上避免了劳动争议的 产生。整体上看，各勘测局规避劳动用工风险的

6、意识比较强，勘测局、 分局与公司之间的用工权限较为清晰。在规避用工风险的同时，注意调动编制外人员的工作积极性，保 证了各项工作的正常开展，较好满足了我局对灵活用工和船员、驾驶 员等紧缺岗位用工的需求；绝大多数编制外人员都能较好地完成本职 工作,其中部分编制外人员的勤勉工作，甚至产生了 “鲶鱼效应”，激 发了编制内职工的积极性；在船舶驾驶、轮机、网络信息管理等岗位， 由于编制内人员紧缺，编制外人员在这些岗位上已发挥骨干作用；上 游局为编制外人员参加公开招考创造条件，从中选拔优秀的人员充实 基层测站，既提高了招聘人员的质量，又让编制外人员看到了希望。合同签订情况。我局编制外用工，全部签订了劳动合同

7、、劳务协 议,派遣人员全部履行了劳务派遣手续。非全日制用工合同期限绝大 多数为1年；全日制用工合同期主要为2-3年；签订无固定期限合同 的共16人，具体为上游局8人（原计划内长期临时工，与其公司签订）、 荆江局2名（退伍军人，与荆江局签订）、汉江局 6名（退伍军人， 与其公司签订）。社保缴交情况。我局全日制用工中，具备办理条件的，都为其办理、 缴交了“五险”；另有10人应办而未办，原因在于其年龄偏大，无法 办理有关手续；对于农村的编外人员，则为其办理、缴交了新农合医 疗保险；目前住房公积金政策虽然尚未强制执行，但上游局、三峡局、 荆江局、汉江局、下游局、长江口局共为 92名编制外人员缴纳了住

8、房公积金。收入情况。从全局情况看，均严格按照所在地有关规定执行，没有 违反最低小时工资或最低工资标准的情况。 非全日制用工收入按小时 工资计算：从事委托观测工作的，每年5800-21600元不等；从事后勤 服务工作的，每年2400-30000元不等；从事趸船值班的，每年8000元 左右。全日制用工待遇通过协商确定，合同管理,按月发放：从事委托 观测、后勤服务、船舶轮机、专业技术、汽车驾驶、网络管理等工作 的,每年 12000-96500 元。二、调查研究工作开展情况为确保更加全面地掌握我局编制外用工及其管理情况，找准存在 的问题,提出有针对性的意见或建议，进一步完善我局编制外用工管 理，课题组

9、对编制外用工问题开展了多次讨论 ，进一步加强了政策法 规学习，分析了长江水文人力资源现状，到上游局等编制外用工重点 单位与用工负责人、编制外人员及其同事进行了走访座谈。具体如下：（一）学习、梳理有关政策法规在梳理相关政策法规时，我们对中华人民共和国劳动法、劳 动部关于 中华人民共和国劳动法 若干条文的说明、中华人民共 和国劳动合同法、中华人民共和国劳动合同法实施条例、中 华人民共和国社会保险法、工伤保险条例、劳务派遣暂行规 定以及有关人民法院关于适用劳动合同法若干问题的意见等与 企业用人相关的政策法规进行了认真学习。同时,考虑到事业单位编制外人员管理处于事业单位与企业之间 的边缘地带的特殊情况

10、，我们还对事业单位干部人事制度、收入分配 制度、社会保障制度、财经制度等进行了梳理。（二）分析全局人力资源情况我们认为，研究编制外人员及其管理问题，不能孤立地看待，需在 我局人力资源整体框架下进行研究。目前我局的从业人员大致可以分 为二类：第一类是编制内职工，即编制内正式职工；第二类是编制外 人员,包括与局属各单位（包括所属公司）签订劳动（劳务）合同的 职工和通过劳务派遣形式招用的人员。为此，我们利用我局人力资源 管理信息系统，对我局编制内职工队伍有关情况进行了统计分析，包括年龄、学历、专业等分布情况。考虑到编制内、编制外人员之间存 在较大的互补关系，为在较长时间内合理确定编制外用工数量，我们

11、利用计算机对我局未来25年内编制内职工退休情况进行了推演。（三）组织开展走访座谈在上述工作基础上，为准确掌握我局所属各勘测局编制外用工的 真实情况,我们决定深入基层开展现场调研。由于我局点多线长面广、 编制外人员较为分散，实地调研不可能面面俱到，只能选择具有代表 性的样本进行。上游局目前共有编制外人员185人，占我局编制外人员总数的44%其中劳务派遣43人，主要是大中专毕业生；康禹公司招聘8人, 主要是原计划内临时工以及退伍军人；非全日制用工115人，主要是水位观测员、炊事员；返聘退休人员 19人。考虑到上游局聘用编制 外人员数量较多、用工种类较全，其所属水情中心、涪陵分局人员也 相对集中，具

12、有较强的代表性,4月16日至19日,宋志宏、袁卫中就 编制外用工管理问题到上游局机关、 水情中心、涪陵分局进行了走访 座谈。为360度了解与编制外用工有关的各方面情况，在上游局机关， 我们进一步了解了上游局编制外用工管理情况以及编制外人员数量、 岗位、用工性质、收入、保障等有关情况；在其水情中心、涪陵分局 及其所属清溪场站、武隆站，我们与用工单位负责人、编制外人员以 及与其一起工作的同事开展了多次座谈。有关情况如下：上游局用工管理情况：从其用工管理情况看，虽然整体情况较好， 但调研中我们了解到，下列几个方面需要引起重视：一是规章制度方 面,有的制度尚未建立，有的制度有待修订完善；二是用工计划、

13、用工 主体方面，用工数量缺乏相应的约束机制，部分用工没有履行书面审 批手续,用工主体既有上游局、康禹公司，也有勘测分局、业务部门， 较为混乱；三是归口管理方面，部分用工归口管理部门并不知情，一些 聘用手续未在归口管理部门指导下进行，归口管理需进一步加强；四 是工资福利待遇方面，编制外人员来源复杂，既有因历史原因遗留下 来的原计划内临时工、存在亲属关系的职工子女 ，也有直接从社会上 招聘的人员，待遇处理上难免存在差别。用工方对编制外人员的看法：聘用的编制外人员 ，主要从事水位 观测、汽车驾驶、船舶驾驶或轮机、后勤服务等临时性、辅助性或者 替代性工作，在工作中大多积极主动、尽职尽责，较好地完成了工

14、作任 务,满足了我局对灵活用工和船员、驾驶员等紧缺岗位用工的需求，对我局编制内职工队伍是一种有益补充；此外，部分编制外人员从事 水文勘测、水情预报、网络管理等技术含量相对较高的工作，对我局 来讲在一定程度上也起到了人力资源储备的作用。在座谈中，用工单位负责人还对事业单位分类改革后编制外用工 失去经费来源甚为担忧。一旦我局确定为公益一类事业单位，实行财 政全额拨款，不再开展创收活动，编制外人员则将因失去经费来源面 临大的震荡。编制外人员的主要诉求：一是工资待遇问题。收入增长机制不明 确,与编制内人员相比还存在较大的差距，住房公积金还有待落实，船 长、轮机长等特殊岗位，在收入方面没有得到相应体现；

15、二是组织归 属问题。因为在编制外，觉得工作没有保障，对自己的未来缺乏信心， 工会组织的很多活动，因不是会员无法参加，心理上把自己*外人,难 有归属感；三是职业发展的问题。通过座谈发现 ，年纪大的员工更关 注养老、医疗等社会保障，年轻员工更看重进编制、教育培训、职业 发展等机会，希望单位能够在公开招考、资格认证、职称或等级评鉴 方面,提供时间和经费支持。三、调研形成的几点共识（一）聘用编制外人员是出于我局生产工作的客观需要自2002年我局机构改革以来，我局事业发展和经济发展持续快 速发展,在编制内人力资源和人事管理机制模式无法完全满足“两个 发展”战略需求的情况下，聘用编制外人员便成为必然。并且

16、，由于下 列原因，在今后较长的时间内，编制外聘用人员仍将是我局一支不可 忽视的力量。1、编制内职工退休高峰期已逐步到来从今年起至未来10年内,将出现退休高峰，平均每年退休106人 （若年龄分布均衡应为58人）。预计2023年全局退休达到峰（退休164人）。退休高峰期内，我们不可能退一个就编制内招一个，而是应 避免公开招聘人数的大起大落，以适应事业单位改革和优化编制内队 伍年龄结构的需要。退休人数与公开招聘人数之间的缺口，暂时只能通过挖掘现有编制内外人员的潜力来弥补。调研单位上游局退休情况与我局整体情况相同，近5年其退休人 数为73人，公开招聘指标只有47人,缺口为26人；未来5年退休人 数达1

17、06人,根据目前的情况，缺口将会进一步加大。2、编制内技能人才队伍逐渐萎缩自上世纪90年代以来,编制内技能人才队伍新陈代谢基本停止， 整体上处于逐渐萎缩状态。目前，我局技能人才队伍整体上日趋老化， 在船舶驾驶、轮机等技能要求相对较高的岗位，已在较多勘测局出现 了船员紧缺的情况，部分水文测船甚至满足最低配员都有困难。例如 上游局河道勘测中心共有水文测船 4艘,按最低安全配员要求，应配 船员10人，编制内缺员10人，目前临时外聘8人。以上的船员配备是 白天一班人的最低要求配备，如考虑到夜晚船上值班，缺员程度就更 严重了。正是基于上述情况，加上聘用编制外人员较为灵活，能够迅速满 足实际工作需要，各勘

18、测局便通过聘用编制外人员来满足用工需求。（二）聘用编制外人员应以辅助性人员为主我局人力资源格局大致为：占用正式编制的，应该“精”，培养目 标为长江水文的核心人才层；借用的“外脑”，应该“高”，目标为急 需的高级人才；从社会上聘用的编制外人员，应该“活”，以辅助性人 员为主。劳务派遣是我局聘用编制外人员的主要形式。目前 ，国家对劳务 派遣进行了规范，劳务派遣暂行规定第三条对临时性、辅助性、 替代性工作岗位作了明确规定。显然，我局临时性、替代性用工需求 很少。在大力开展水文巡测、无人值守有人看管模式的条件下 ，辅助 性用工需求将是主要形式。例如上游局共有 122个水位观测站，这些 站点大多地处偏僻

19、，只能就地聘请辅助性人员解决问题。（三）编制外人员管理应以互利共赢为目标通过与编制外人员的面对面座谈，我们深深地感到，编制外用工 管理,不能单纯追求降低成本、规避用工风险。野百合也有春天，编制 外人员也有他们的梦想。从实际情况看，编制内外人员在工资待遇、 社会保障和发展空间等方面确实存在较大差别。对这种差别，不能因 为是体制方面的原因，就理所当然，听之任之，要转变观念，顺应时代 潮流,适应当前人才结构的变化，推行更适应长江水文发展的人本管 理理念。应换位思考，关注编制外人员切身利益，畅通编制外人员职业发 展通道,建立编制外人员正常的收入增长机制；同时加强交流对话，消除影响编制外人员加入党、团、

20、工会的障碍 ，尽可能给予他们归属 感,努力创造公平、和谐的文化环境，使编制外人员能排除顾虑，看到 前景,把其个人目标和长江水文发展统一起来 ，把更多的精力投入到 长江水文的各项工作中去，最终实现长江水文与编制外人员的互利双 赢。（四）编制外用工急需一套行之有效的管理办法在实地调研上游局的同时，我们也利用出差机会对其他勘测局编 制外用工管理情况进行了补充了解。从补充了解到的情况看，上游局 编制外用工管理情况只是全局的一个缩影。在局属其他勘测局中，同 样或多或少、不同程度地存在用工计划性不强，用工主体混乱，归口管 理部门不明确，工资福利待遇增长机制不健全，安全教育培训不足等 问题。产生这些问题的根

21、本原因，在于规章制度不健全、不合理、不完 善。为此,必须结合实际情况，针对存在的问题，加强分析研究，总结提 炼出一套行之有效的管理办法，以进一步优化、完善编制外人员管理。四、关于编制外人员管理的几点建议加强编制外人员管理，既是依法规范劳动用工行为、建立健全劳 动力市场体系的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。 虽然我局编制外人员管理整体情况较好 ，但综合方方面面的情况，我 们认为我局编制外用工管理还存在需要进一步完善的地方。为此，特就加强我局编制外人员管理提出以下建议：（一）进一步完善编制外人员管理制度从这次调研情况看，各勘测局大多结合本单位实际情况，制定了 相应的管理规定。在这些管

22、理规定中，多数勘测局对编制外聘用人员 的工资正常增长、职称等级评定、党团生活都作了规定。整体上说，编制外聘用人员政治上、待遇上、业务上等各方面的上升通道已初步 建立。例如,2009年以来,全局共有21名编制外聘用人员参加了技术 工人升等考试。但是仔细研究这些制度，发现其中部分管理规定还需 进一步完善，主要有以下两个方面：一是管理制度的合理性问题。例如工资正常增长方面，按学历增 加工资只考虑了全日制，让获得后续学历的编制外聘用人员感到不公 平,并且这项规定还存在与国家有关政策相抵触的嫌疑；编制外人员 评定技术职称、技术等级虽然制度上已放开，但有关管理办法中却没 有如何聘用以及聘用后的待遇规定，评

23、聘之间存在脱节的问题。如此 等等0二是管理制度的有效性问题。劳动合同法第四条规定“用人 单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳 动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直 接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时 ，应当经职工代表 大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等 协商确定”。了解情况看，部分单位未能提供相应的痕迹材料。从目 前劳动合同法司法实践看，如果不能证明已履行规定民主程序， 这样的制度是不具备法律效力的。综上,我们建议对编制外人员管理制度进行清理、修订和完善，以便从制度层面上规范编制外用工管理。（二）进一步加强编制

24、外用工内部管理在聘用编制外人员的管理上，我局还在一定程度上存在编制外用 工计划性不强、用工主体需进一步规范等问题 ，需进一步加强内部管 理。1、加强编制外用工计划方面目前由各勘测局自行决定,没有相应的约束条件。由于编制外用 工不需申报，没有相应的规则限制，导致勘测局编制外用工具有一定 的随意性。为避免编制外聘用人员数量大幅增长或出现失控，同时兼 顾勘测局的自主性，在不改变各勘测局用工自主权的情况下 ，各勘测 局应考虑制定相应的约束机制，履行相应的申报、审批或备案手续， 加强编制外用工计划管理。2、规范编制外用工主体方面事业单位编制外人员管理是事业单位人力资源管理工作的重要部分,其用工主体应该按

25、照法律规定明确归属单位法人 ，或者是法人 授权的管理部门，如单位的人事部门。如果用工主体出现混乱，单位将 面临着诸多风险。从调研了解的情况看，编制外用工主体既有勘测局、 所属公司，也有勘测分局、生产业务部门。不同的用工主体导致了事 业单位在编制外人员管理中的主体不明确，也增加了事业单位编制外 人员管理的复杂性。从调研情况看，各勘测局用工主体还有待进一步 规范。（三）为编制外人员职业发展创造条件我局之所以聘用编制外人员，主要还是因为编制外用工比较“活” 从单位利益讲，在满足用工需求的同时，还要尽可能减少劳动纠纷。从 实际情况看，即使我局从源头避免了争议的产生，也不能保证不会发 生纠纷，因为在仲裁

26、不利的情况下，编制外人员还有上访的途径。编制外人员之所以申请仲裁或上访，最根本的原因还在于其离开 单位后,就业困难。如果他们具有社会上认可的职业资格证书或技能， 离开本单位后能够过得更好，又怎会纠缠不休？因此，减少劳动纠纷， 既要规范管理，从源头避免争议，也要为编制外人员职业发展创造条 件,增强他们立足社会的能力。（四）采取措施降低劳动争议外的风险安全生产方面的风险。我们大致统计了一下 ，2002年以来，编制 外人员约占我局从业人数的 20%左右，但其直接引发的安全生产事故 伤亡人数约占期间总伤亡人数的 80%这里没有把事故责任推给“临 时工”的意思。虽然事故是“临时工”造成的，但责任不一定全

27、部由 “临时工”负。培训不足、把不合适的人放到岗位上 ，用工单位也是 有责任的。从整体上看，相对正式职工而言，外聘人员确实存在安全教 育培训不足的问题。建议各单位加强编制外人员安全教育培训，降低编制外人员安全生产方面的风险。个体健康方面的风险。为降低用工成本，不少单位返聘了外单位 退休人员从事值班等工作。聘用外单位退休人员，属劳务关系，避开了 签订无固定期限合同的风险，且可免缴社会保险有关费用，是一个比 较好的选择。此举虽然避免了劳动争议的风险，但其他风险仍然存在。 由于退休人员年纪比较大，且大多患有“三高”或其他疾病，在值班过 程中如果发生意外，则聘用单位仍然要承担责任。因此,在聘用外单位 退休人员时，要特别注意其年龄、健康等有关情况。根据上述4点建议,结合我局实际情况，我们认为当前急需开展 以下几项工作：一是要制订编制外用工管理制度。该制度应明确的内容至少应包 括：归口管理部门及其职责；用工计划的申请、批准、备案程序；用 工类型的确定；不同用工类型用工