第四章公共政策问题的形成

1、第四章第四章 公共政策问题的形成公共政策问题的形成主要内容主要内容l第一节第一节 公共政策问题的认定公共政策问题的认定l第二节第二节 公共政策问题的议程公共政策问题的议程l第三节第三节 公共政策问题的构建公共政策问题的构建 第一节第一节 公共政策问题的认定公共政策问题的认定l一、公共政策问题及其基本特征一、公共政策问题及其基本特征l1.1.问题、社会问题与公共政策问题问题、社会问题与公共政策问题l问题：应有现象与实际现象之间的偏差问题：应有现象与实际现象之间的偏差l社会问题：社会规范出现问题社会问题：社会规范出现问题l公共政策问题：公共权力主体趋同于公众诉求公共政策问题：公共权力主体趋同于公众

2、诉求l2.2.政策问题的定义政策问题的定义l安德森等：从政策意图的角度来看，政策问题安德森等：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件与环可以被定义为某种条件或环境。这种条件与环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助后补偿。为此寻求援助后补偿。l张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把他们列入政府议

3、程，此手段去解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。时的问题就成为政策问题。总的特征总的特征l被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。l部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了利部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了利益、价值与规范上的冲突。益、价值与规范上的冲突。l反映了一种团体活动的过程。反映了一种团体活动的过程。l突出了人的行为性与动态性。突出了人的行为性与动态性。l3.3.公共政策问题公共政策问题l是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或策议程并采取行动，通过

4、公共行为希望实现或解决的问题解决的问题l4.4.公共政策问题的基本特征公共政策问题的基本特征l关联性；关联性；l主观性；主观性；l人为性；人为性；l历史性；历史性；l动态性。动态性。5.5.公共政策问题的类型公共政策问题的类型要要 素素问问 题题 结结 构构结构优良结构优良结构适度结构适度结构不良结构不良决策者决策者一个或少数几个一个或少数几个 一个或少数几个一个或少数几个 许多许多方案方案有限有限有限有限无限无限价值价值共识共识共识共识冲突冲突后果后果确定或风险确定或风险不确定不确定不确定不确定或然率或然率可计算可计算不可计算不可计算不可计算不可计算二、政策问题的认定条件二、政策问题的认定条

5、件l（例：公共道德纲要的形成过程）（例：公共道德纲要的形成过程）l存在一种可以确认的客观情势。存在一种可以确认的客观情势。l出现强烈的公众诉求。出现强烈的公众诉求。l形成明显的政策需要。形成明显的政策需要。三、影响政策问题认定的重要因素三、影响政策问题认定的重要因素l政治领袖政治领袖l利益集团利益集团l危机或特殊事件危机或特殊事件l抗议活动抗议活动l大众传播媒介大众传播媒介l新旧事物的差别新旧事物的差别第二节第二节 公共政策问题的议程公共政策问题的议程l一、政策议程的概念和分类一、政策议程的概念和分类l通常指某已引起公共政策决定着深切关注并确通常指某已引起公共政策决定着深切关注并确认必须解决的

6、公共问题被证实提起正式讨论，认必须解决的公共问题被证实提起正式讨论，决定政府是否需要对其采取行动，何时采取行决定政府是否需要对其采取行动，何时采取行动，采取什么行动的政策过程。动，采取什么行动的政策过程。 l 1.1.系统议程系统议程l系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。范围内的事务相关的一切问题组成。 l2.2.政府议程政府议程l政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行

7、动的程序，关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。予以解决的实际活动过程。l分析，大街上的犯罪活动分析，大街上的犯罪活动 二、建立政策议程的途径二、建立政策议程的途径安德森安德森( (公共决策公共决策科布和爱尔德科布和爱尔德( (美国政治美国政治中的参与中的参与: :确定议程的动确定议程的动因因) )琼斯琼斯( (公共政公共政策研究导论策研究导论1 1政治领导人政治领导人2 2危机危机/ /引人注目的事件引人注目的事件3 3抗议活动抗议活动4 4大众传播媒介大众传播媒介内部内部: : 外部外

8、部: :1 1、自然大灾难、自然大灾难 1 1、战争行、战争行为为2 2、人为事件、人为事件 2 2、武器技、武器技术革新术革新3 3、技术变革、技术变革 3 3、国际冲、国际冲突突4 4、民权抗议、民权抗议 4 4、世界联、世界联盟变化盟变化5 5、工会罢工、工会罢工6 6、生态变化、生态变化1 1、政治运动、政治运动2 2、对大量人员、对大量人员造成威胁的造成威胁的事件事件3 3、大规模的宣、大规模的宣传传4 4、个人的努力、个人的努力5 5、先前政策的、先前政策的应用应用琼斯在琼斯在政政策形成策形成中中的阐述的阐述社会问题进入政策议程的主要途径社会问题进入政策议程的主要途径 l 1.1.

9、政治领袖政治领袖l 2. 2.政治组织政治组织l 3. 3.代议制代议制 l 4. 4.选举制选举制l 5. 5.行政人员行政人员 l 6.6.利益集团利益集团l 7.7.专家学者专家学者 l 8. 8.公众公众 l 9. 9.大众传播媒介大众传播媒介 l 10.10.危机和突发事件危机和突发事件 三、建立政策议程的策略三、建立政策议程的策略l 1.1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入有限介入l 2. 2.政府主动介入发现和解决问题，社会中的政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入团体或个人只是有限介入l 3.3.政府及社会团体

10、与个人都主动政府及社会团体与个人都主动l 4.4.政府与个人、团体都不主动介入政府与个人、团体都不主动介入 四、建立政策议程的模型四、建立政策议程的模型l 美国学者罗杰美国学者罗杰W W科布科布比较政治过程的议程制定比较政治过程的议程制定 l1.1.外在提出模型外在提出模型l1)1)政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体的个人或社会团体; ;l(2)(2)它表达或提出了某个要求它表达或提出了某个要求; ;l(3)(3)企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得系统议程的地位问题获

11、得系统议程的地位; ;l(4)(4)给决策者以足够的影响力，使问题能够进入正式给决策者以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。议程，以引起决策者的慎重考虑。l 2.2.动员模型动员模型l政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。程。 l 3.3.内在提出模型内在提出模型l 1)1)政策建议或政策方案起源于执政党和政府政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位内部的某个单位l 2) 2)问题扩散的对象是与这个团体或单位有关问题扩散的对象是与这个

12、团体或单位有关的团体或单位的团体或单位; ;l 3) 3)问题扩散的目的是形成足够的压力或影响问题扩散的目的是形成足够的压力或影响第三节第三节 公共政策问题的构建公共政策问题的构建 l 一、问题确定的基本程序一、问题确定的基本程序应有现象应有现象实际现象实际现象偏偏 差差说明偏差说明偏差何种何处何何种何处何时何种程度时何种程度确定原因确定原因推断可能推断可能证实可能证实可能问题表述问题表述量的说明量的说明质的说明质的说明认定问题认定问题l2 2政策问题的论证政策问题的论证一级论证二级论证功能论证小论证l二、公共政策问题的构建方法二、公共政策问题的构建方法 l1 1边界分析边界分析l(1)(1)

13、饱和抽样。可以通过一个多阶段的过程来饱和抽样。可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样获得有关利益相关者的饱和抽样 ( (或滚雪球抽或滚雪球抽样样););l(2)(2)问题陈述的启发。问题陈述的启发。 l(3)(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。边界估计。这一步是要估计元问题的边界。l2 2分类分析分类分析l分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情境，并对其进行分类。在感知问来界定问题情境，并对其进行分类。在感知问题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进行分类行分类l3 3层次分析

14、层次分析l层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因术。层次分析帮助分析者分清三种原因: :可能可能的原因、合理的原因和受控的原因。的原因、合理的原因和受控的原因。l4 4综摄法综摄法l综摄法指对类似性的广泛研究，它有助于分析综摄法指对类似性的广泛研究，它有助于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。l(1)(1)个人类比个人类比l(2)(2)直接类比直接类比l(3)(3)符号类比符号类比l(4)(4)幻想类比幻想类比 l5 5头脑风暴法头脑风暴法l(1)(1)头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成l(2)(2)思想的产生和思想的评估应严格分开思想的产生和思想的评估应严格分开l(3)(3)在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽